
 Direito constitucional

Jos Afonso da Silva

parte 2



Captulo III
GARANTIAS DOS DIREITOS COLETIVOS, SOCIAIS E POLTICOS
1. GENERALIDADES: 1. Colocao do tema. II. GARANTIAS DOS DIREITOS COLETIVOS: 2. Esclarecimentos prvios. 3. Mandado de segurana coletivo. 4. Mandado de injuno
coletivo. 5. Ao popular. III. GARANTIAS DOS DIREITOS SOCIAIS: 6. Normatividade dos direitos sociais. 7. Tutela jurisdi-cional dos hipossuficientes. 8. Sindicalizao
e direito de greve. 9. Decises judiciais normativas. 10. Garantias de outros direitos sociais. IV. GARANTIAS DOS DIREITOS POLTICOS: 11. Definio do tema - Remisso.
11. Eficcia dos direitos fundamentais.
I. GENERALIDADES
1. Colocao do tema
Vamos agora estudar as garantias dos direitos coletivos, dos direitos sociais e dos direitos polticos. Algumas delas j foram discutidas ao longo das pginas anteriores.
No as repetiremos aqui, apenas lembraremos delas, para que o leitor compreenda melhor a distino entre direitos e suas garantias, ainda que, s vezes, ambos sejam
formulados indistintamente no mesmo dispositivo constitucional.
II. GARANTIAS DOS DIREITOS COLETIVOS
2. Esclarecimentos prvios
J examinamos antes o mandado de segurana individual como garantia da eficcia dos direitos subjetivos lquidos e certos. Cumpre-nos, agora, discorrer sobre o mandado
de segurana coletivo, instituto novo, tendente a ter grande influncia na realizao de direitos de coletividades inteiras, para o que o mandado de segurana individual
se revelava instrumento no totalmente satisfatrio. Com certeza, o novo instituto acabar por repercutir no prprio conceito do mandado de segurana, especialmente
num de seus pressupostos mais acalentados, o direito lquido e certo. At que ponto ele  pressuposto tambm do remdio coletivo,  questo que suscitamos.

GARANTIAS DOS DIREITOS COLETIVOS, SOCIAIS E POLTICOS               459
Ser tambm examinado o mandado de injuno em sua dimenso de garantia de direitos coletivos, e logo a ao popular que  por natureza garantia de interesses coletivos.
3. Mandado de segurana coletivo
A Constituio institui o mandado de segurana coletivo no art. 59, LXX, que pode ser impetrado por:
(a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
(b)  organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros 
ou associados.1
O conceito de mandado de segurana coletivo assenta-se em dois elementos: um, institucional, caracterizado pela atribuio da legitimao processual a instituies 
associativas para a defesa de interesses de seus membros ou associados; outro, objetivo, consubstanciado no uso do remdio para a defesa de interesses coletivos.2
A primeira caracterstica do mandado de segurana coletivo encontra-se no reconhecimento de legitimao para agir a uma entidade ou instituio representativa de 
uma coletividade: (a) partidos polticos com representao no Congresso Nacional, reforando aqui a idia de partidos de mbito nacional exigida no art. 17,1; (b) 
organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos um ano.
Celso Agrcola Barbi acha que a legitimao dessas entidades de classe e associativas se destina "a reclamar direitos subjetivos individuais dos membros dos sindicatos 
e dos associados de entidades de classe e associaes".3 H ponderaes a fazer quanto a isso, pois no se pode, p. ex., deixar de levar em conta o disposto no art. 
89, III, que d aos sindicatos legitimidade para a defesa dos direitos e inte-
1. O mandado de segurana coletivo surgiu de sugesto da Subcomisso de Garantia da Constituio, Reforma e Emendas, conforme art. 29 do Anteprojeto que teve como 
Relator o Constituinte Nelton Friedrich.
2. Celso Agrcola Barbi tem entendimento semelhante em "As novas dimenses do mandado de segurana", tese apresentada no Seminrio sobre os Novos Direitos Fundamentais 
na Constituio Brasileira, Hotel Glria, Rio de Janeiro, de 12 a 16 de dezembro de 1988. Sobre o mandado de segurana coletivo, alm das monografias citadas na 
nota 67 do captulo anterior, cf. tambm Lcia Valle Figueiredo, Perfil do mandado de segurana coletivo, So Paulo, RT, 1989, e "Partidos polticos e mandado de 
segurana coletivo", RDP 95/37 e ss.; Michel Temer, "Algumas notas sobre o mandado de segurana coletivo, o mandado de injuno e o habeas data", RPGE 30/11 e ss.; 
Carlos Ari Sundfeld, "Habeas data e mandado de segurana coletivo", RDP 95/190 e ss.
3. Idem, ibidem.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
resses coletivos ou individuais da categoria, em juzo. Outra questo  saber se as associaes podem impetrar mandado de segurana coletivo sem autorizao ou se 
precisam desta, tal como prev em geral o disposto no art. 59, XXI, segundo o qual "as entidades associativas, quando expressamente autorizadas, tm legitimidade 
para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente". Aquela regra do mandado de segurana coletivo contm uma exceo  regra geral, ou a ela se subsume? 
Pensamos que a regra geral prevalece em todos os casos em que se reclama o direito subjetivo individual dos associados.4
Celso Agrcola Barbi acha "pouco provvel que partidos polticos pudessem agir em defesa de direitos subjetivos de cidados, pela via do mandado de segurana coletivo".5 
E uma tese que tambm merece reflexo. As primeiras redaes constituintes do mandado de segurana coletivo amarravam os partidos polticos no mesmo objetivo das 
demais entidades: legitimao para defesa de interesses de seus membros e associados. E a palavra "membros" aparecia muito em funo dos integrantes das agremiaes 
partidrias.6 A redao do texto, realmente, vincula a defesa de seus membros e associados s entidades relacionadas na alnea b, pelo que, sem nenhuma dvida, no 
podem defender interesses de no membros ou no associados. No se indicaram, porm, interesses de quem os partidos polticos podem defender pelo mandado de segurana 
coletivo. Questo aberta. Logo, entendemos que eles podem defender direito subjetivo individual de seus membros, desde que se admita, como se est admitindo, que 
o mandado de segurana coletivo tambm  meio hbil
4.  Em sentido contrrio, cf. Uadi Lamgo Bulos, Mandado de segurana coletivo (outros estudos), p. 25.
5. Idem, ibidem.
6. As redaes nas vrias fases de elaborao constitucional: Anteprojeto Nelton Friedrich, art. 29 - "O mandado de segurana coletivo para proteger direito lquido 
e certo no amparado por habeas corpus, pode ser impetrado por Partidos Polticos, organizaes sindicais, rgos fiscalizadores do exerccio da profisso, associaes 
de classe e associaes legalmente constitudas e em funcionamento h, pelo menos, um ano na defesa dos interesses de seus membros ou associados". Esta redao passou 
para o Projeto aprovado na Comisso de Sistematizao (art. 6B,  50), com a supresso da clusula "para proteger direito lquido e certo no amparado por Itabeas 
corpus". A redao sugerida pelo Relator Bernardo Cabral, para o primeiro turno e a aprovada, despertou a ateno para a delimitao do objeto do mandado de segurana 
coletivo dos partidos. Veio ela no art. 5", LXXI: "conceder-se- mandado de segurana coletivo, em defesa dos interesses de seus membros ou associados, por: a) partido 
poltico com representao no Congresso Nacional; b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h pelo menos 
um ano". A rigor, essa redao correspondia  que foi aprovada no Projeto da Sistematizao. Houve, porm, reao ao enquadramento dos partidos nesses limites da 
legitimao, de onde, em negociao de lideranas, transpor-se aquela clusula para o final da alnea b, vinculada apenas a entidades ali referidas.

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para a defesa de direito subjetivo individual de integrantes da parte institucional legitimada.
No mais, parece-nos que assiste razo a Celso Agrcola Barbi quando entende que "a legitimao dos partidos polticos para requerer mandado de segurana coletivo 
 indicativa de que este pode ter por objeto interesses legtimos, difusos ou coletivos". E a estar, talvez, a mais frtil funo do mandado de segurana coletivo, 
s que isso ergue um problema difcil. Fica o mandado de segurana coletivo sujeito ao requisito do direito lquido e certo?
No consta essa exigncia do dispositivo constitucional que o institui. O requisito constava da proposta inicial do remdio, mas foi logo eliminado nas sucessivas 
redaes do texto. A alnea b do inc. LXX do art. 58 fala em "interesses" e no em "direitos". Ser isso suficiente para afastar o requisito, sabido que tambm na 
primeira proposta do instituto se destinava ele a "proteger direito lquido e certo", mas na defesa de interesses de membros e associados das entidades referidas? 
Se o requisito do direito lquido e certo for eliminado, no se correr o risco de perder-se a principal caracterstica do instituto, que  sua celeridade?
Parece que a esse propsito poderemos tirar uma primeira concluso: o requisito do direito lquido e certo ser sempre exigido quando a entidade impetra o mandado 
de segurana coletivo na defesa de direito subjetivo individual. Quando o sindicato us-lo na defesa de interesse coletivo de seus membros e quando os partidos polticos 
impetrarem-no na defesa deinteresse coletivo difuso exigem-se ao menos a ilegalidade e a leso do interesse que o fundamenta.7
4. Mandado de injuno coletivo
J estudamos o mandado de injuno e no  o caso de voltar a ele aqui, seno para esclarecer que tambm pode ser um remdio coletivo, j que pode ser impetrado 
por sindicato (art. 89, III) no interesse de Direito Constitucional de categorias de trabalhadores quando a
7. Celso Agrcola Barbi diz, a nosso ver com razo: "quando o pedido for de partido poltico, basta a simples ilegalidade e a leso de interesse daquele tipo, no 
sendo caso de estabelecer qualquer vnculo entre o interesse e os membros ou filiados do partido" (tese citada), se bem que, como dissemos, entendemos possvel tambm 
a defesa do interesse destes. No mesmo sentido, Jos da Silva Pacheco, Mandado de segurana e outras aes constitucionais, p. 220. Porm, Uadi Lamgo Bulos, ob. 
cit., p. 33, contesta a possibilidade de impetrao do writ coletivo, nas hipteses de interesse difuso, porque a Constituio silenciou a respeito e porque "no 
menciona a natureza do interesse, como ento rotul-lo de difuso?" Exatamente, porque o interesse no foi constitucionalmente qualificado  que esse signo  amplo 
e abrangente.

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falta de norma regulamentadora desses direitos inviabilize seu exerccio. Como, segundo o art. 8, III, os sindicatos so partes legtimas para defender direitos 
e interesses da categoria, o mandado de injuno utilizado em tal situao, como o proposto por qualquer outra entidade associativa nos termos do art. 5, XXI, assume 
a natureza de coletivo.
5. Ao popular
A origem das aes populares perde-se na histria do Direito romano. O nome ao popular deriva do fato de atribuir-se ao povo, ou a parcela dele, legitimidade para 
pleitear, por qualquer de seus membros, a tutela jurisdicional de interesse que no lhe pertence, ut singuli, mas  coletividade. O autor popular faz valer um interesse 
que s lhe cabe, ut universis, como membro de uma comunidade, agindo pro populo. Mas a ao popular no  mera atribuio de ius actionis a qualquer do povo, ou 
a qualquer cidado como no caso da nossa. Essa  apenas uma de suas notas conceituais. O que lhe d conotao essencial  a natureza impessoal do interesse defendido 
por meio dela: interesse da coletividade. Ela h de visar a defesa de direito ou interesse pblico. O qualificativo popular prende-se a isto: defesa da coisa pblica, 
coisa do povo (publicum, de populicum, de populum).
Toda ao popular consiste na possibilidade de qualquer membro da coletividade, com maior ou menor amplitude, invocar a tutela jurisdicional a interesses coletivos.
A ao popular constitucional brasileira consta agora do art. 5e, LXXIII, nos termos seguintes: qualquer cidado  parte legtima para propor ao popular que vise 
a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe,  moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, 
ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia.
Trata-se de um remdio constitucional pelo qual qualquer cidado fica investido de legitimidade para o exerccio de um poder de natureza essencialmente poltica, 
e constitui manifestao direta da soberania popular consubstanciada no art. \, pargrafo nico, da Constituio: todo poder emana do povo, que o exerce por meio 
de seus representantes eleitos ou diretamente. Sob esse aspecto  uma garantia constitucional poltica. Revela-se como uma forma de participao do cidado na vida 
pblica,8 no exerccio de uma funo
8. Sobre essa temtica, cf. Elival da Silva Ramos, Ao popular como instrumento de participao poltica, especialmente pp. 203 e ss.

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que lhe pertence primariamente. Ela d a oportunidade de o cidado exercer diretamente a funo fiscalizadora, que, por regra,  feita por meio de seus representantes 
nas Casas Legislativas. Mas ela  tambm uma ao judicial porquanto consiste num meio de invocar a atividade jurisdicional visando a correo de nulidade de ato 
lesivo; (a) ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe; (b)  moralidade administrativa; (c) ao meio ambiente; e (d) ao patrimnio histrico 
e cultural. Sua finalidade , pois, corretiva, no propriamente preventiva, mas a lei pode dar, como deu, a possibilidade de suspenso liminar do ato impugnado para 
prevenir a leso.
Contudo, ela se manifesta como umagarantia coletiva na medida em que o autor popular invoca a atividade jurisdicional, por meio dela, na defesa da coisa pblica, 
visando a tutela de interesses coletivos, no de interesse pessoal. Por isso a inclumos aqui e no entre as garantias polticas.
Quando a Constituio diz que qualquer cidado pode propor ao popular, est restringindo a legitimidade para a ao apenas ao nacional no gozo dos direitos polticos, 
ao mesmo tempo em que a recusa aos estrangeiros e s pessoas jurdicas, entre estas os partidos polticos.
O objeto da ao popular foi ampliado, em nvel constitucional,  proteo da moralidade administrativa, do meio ambientee do patrimnio histrico e cultural. Este 
ltimo j estava contemplado na lei que regula o processo popular. No gera maior dificuldade a compreenso do que seja meio ambiente, que  conceito adotado pela 
Constituio (art. 225). Ser mais difcil a compreenso da moralidade administrativa, como fundamento para anular ato que a lese. A moralidade  definida como um 
dos princpios da Administrao Pblica (art. 37). Todo ato lesivo ao patrimnio agride a moralidade administrativa. Mas o texto constitucional no se conteve nesse 
aspecto apenas da moralidade. Quer que a moralidade administrativa em si seja fundamento de nulidade do ato lesivo. Deve-se partir da idia de que moralidade administrativa 
no  moralidade comum, mas moralidade jurdica. Essa considerao no significa necessariamente que o ato legal seja honesto. Significa, como disse Hauriou, que 
a moralidade administrativa consiste no "conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao".9 A questo fica ainda presa quanto ao saber 
se a ao popular continuar a depender dos dois requisitos que sempre a nortearam: lesividade e ilegalidade do ato impugnado. Na medida em que a Constituio amplia 
o mbito da ao popular, a tendncia  a de erigir
9. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, pp. 83 e ss.

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a leso, em si,  condio de motivo autnomo de nulidade do ato. Reconhece-se muita dificuldade para tanto. Se se exigir tambm o vcio de ilegalidade, ento no 
haver dificuldade alguma para a apreciao do ato imoral, porque, em verdade, somente se considerar ocorrida a imoralidade administrativa no caso de ilegalidade. 
Mas isso nos parece liquidar com a inteno do legislador constituinte de contemplar a moralidade administrativa como objeto de proteo desse remdio. Por outro 
lado, pode-se pensar na dificuldade que ser desfazer um ato, produzido conforme a lei, sob o fundamento de vcio de imoralidade. Mas isso  possvel porque a moralidade 
administrativa no  meramente subjetiva, porque no  puramente formal, porque tem contedo jurdico a partir de regras e princpios da Administrao. No caso da 
defesa da moralidade pura, ou seja, sem alegao de lesividade ao patrimnio pblico, mas apenas de lesividade do princpio da moralidade administrativa, assim mesmo 
se reconhecem as dificuldades para se dispensar o requisito da ilegalidade, mas quando se fala que isso  possvel  porque se sabe que a atuao administrativa 
imoral est associada  violao de um pressuposto de validade do ato administrativo. Rodolfo de Camargo Mancuso tambm acha isso possvel porque a Constituio 
erigiu a "moralidade administrativa" em fundamento autnomo para a ao popular e "numa categoria jurdica passvel de controle jurisdicional, per se".10 A lei pode 
ser cumprida moralmente ou imoralmente. Quando sua execuo  feita, p. ex., com intuito de prejudicar algum deliberadamente, ou com o intuito de favorecer algum, 
por certo que se est produzindo um atoformal-mentelegal, mas maena/meMiecomprometido com a moralidade administrativa. Se um Prefeito, em fim de mandato, por ter 
perdido a eleio para seu adversrio poltico, congela ou no atualiza o imposto sobre propriedade territorial urbana, com o intuito, a transparente, de prejudicar 
a futura administrao municipal, comete imoralidade administrativa, pouco importa se o ato fora ou no ilegal;  verdade que a se vislumbra tambm leso ao patrimnio 
pblico municipal que fica desfalcado de recursos financeiros a mais que arrecadaria no exerccio seguinte.
Podemos, ento, definir a ao popular constitucional brasileira como instituto processual civil, outorgado a qualquer cidado como garantia poltico-constitucional 
(ou remdio constitucional), para a defesa do interesse da coletividade, mediante a provocao do controle jurisdicional corretivo de atos lesivos do patrimnio 
pblico, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimnio histrico e cultural.
10. Cf. Ao popular, So Paulo, Ed. RT, 1994, pp. 70 e 71.

GARANTIAS DOS DIREITOS COLETIVOS, SOCIAIS E POLTICOS               465
III. GARANTIAS DOS DIREITOS SOCIAIS
6. Normatividade dos direitos sociais
A normatividade constitucional dos direitos sociais principiou na Constituio de 1934. Inicialmente se tratava de normatividade essencialmente programtica. A tendncia 
 a de conferir a ela maior eficcia. E nessa configurao crescente da eficcia e da aplicabilidade das normas constitucionais reconhecedoras de direitos sociais 
 que se manifesta sua principal garantia. Assim, quando a Constituio diz que so direitos dos trabalhadores urbanos e rurais os expressamente indicados no art. 
7, e quando diz que a sade ou a educao  direito de todos, e indica mecanismos, polticas, para a satisfao desses direitos, est preordenando situaes jurdicas 
objetivas com vistas  aplicao desses direitos.
Mas no  de esquecer-se que o sistema de proteo dos direitos sociais  ainda muito frgil.11 Mesmo assim comporta suscitar o tema aqui, ao menos para comearmos 
a dar-lhe destaque, coisa que no tem ocorrido.
7. Tutela jurisdicional dos hipossuficientes
Se a primeira garantia constitucional dos direitos sociais se consubstanciou na sua inscrio na Constituio rgida, erigindo-os em instituies constitucionais, 
a segunda  ter propiciado o surgimento de um ramo de direito autnomo, desgarrado do direito civil comum, regulando as relaes de trabalho com vista a tutelar 
os interesses dos trabalhadores, e da a garantia mais relevante consistente na institucionalizao de uma Justia do Trabalho destinada a conciliar e julgar os 
dissdios individuais e coletivos entre empregados e empregadores e outras controvrsias oriundas de relao de trabalho, mediante a aplicao daquele ramo do Direito 
(art. 114).
Da deriva uma especial tutela jurisdicional dos chamados hipossuficientes, que, no obstante toda a sua insuficincia, por certo tem prestado alguma proteo efetiva 
ao trabalhador, pelo menos no sentido de reconhecer-se que, sem a tutela dessa Justia especializada, o trabalhador estaria bem mais ao desamparo.
8. Sindicalizao e direito de greve
, no entanto, na possibilidade de instituir sindicatos autnomos e livres e no reconhecimento constitucional do direito de greve (arts. 89 e 9) que encontramos 
os dois instrumentos mais eficazes
11. Cf. Centre d'tudes Europennes (org.), Vers une protedion fficace des roits conomiques et sociaux?, Bruxelles/Louvain, Bruylant/Vander, 1973.

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para a efetividade dos direitos sociais dos trabalhadores. Vimos j que a sindicalizao  um tipo de associao profissional cujo objetivo fundamental consiste 
na defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores (art. 8B, III). Vimos tambm que o direito de greve  um direito-garantia, na medida em que ele no  uma vantagem, 
um bem, aufervel em si pelos grevistas, mas um meio utilizado pelos trabalhadores para conseguir a efetivao de seus direitos e melhores condies de trabalho.
9. Decises judiciais normativas
A importncia dos sindicatos se revela ainda na possibilidade de celebrarem convenes coletivas de trabalho e, conseqentemente, na legitimao que tm para suscitar 
dissdio coletivo de trabalho. Isso significa que se d s decises judiciais em tais casos extenso normativa que alcana toda a categoria profissional representada 
pelo sindicato suscitante, beneficiando mesmo aqueles trabalhadores que sequer sejam sindicalizados (art. 114,  2S).
10. Garantias de outros direitos sociais
Diz-se que o ncleo central dos direitos sociais  constitudo pelo direito do trabalho (conjunto dos direitos dos trabalhadores) e pelo direito de seguridade social. 
Em torno deles, gravitam outros direitos sociais, como o direito  sade, o direito de previdncia social, o de assistncia social, o direito  educao, o direito 
ao meio ambiente sadio. A Constituio tentou preordenar meios de tornar eficazes esses direitos, prevendo, p. ex., fonte de recursos para a seguridade social, com 
aplicao obrigatria nas aes e servios de sade e s prestaes previdencirias e assistenciais (arts. 194 e 195), assim como a reserva de recursos oramentrios 
para a educao (art. 212). Aos direitos culturais, impem-se ao Estado dar-lhe apoio, incentivos e proteo (art. 215). Para assegurar a efetividade do direito 
ao meio ambiente, o  l9 do art. 225 define vrios procedimentos, incluindo estudo prvio do impacto ambiental, a que se dar publicidade, no caso de instalao 
de obras e servios causadores de degradao ao meio ambiente, assim como estatui meio de atuao repressiva de natureza penal, administrativa e civil (art. 225, 
 39). So ainda modulaes cuja eficcia prpria s a experincia vai confirmar.
IV. GARANTIA DOS DIREITOS POLTICOS
11. Definio do tema - Remisso
Garantias polticas so aquelas que possibilitam o livre exerccio da cidadania. Tais so o sigilo do voto, a igualdade do voto. Inclui-se

GARANTIAS DOS DIREITOS COLETIVOS, SOCIAIS E POLTICOS               467
a tambm a determinao de que sejam gratuitos, na forma da lei, os atos necessrios ao exerccio da cidadania.
Esses temas j foram objeto de considerao em outros lugares a que remetemos os leitores.
12. Eficcia dos direitos fundamentais
Finalmente, a garantia das garantias consiste na eficcia e aplicabilidade imediata das normas constitucionais. Os direitos, liberdades e prerrogativas consubstanciadas 
no ttulo II, caracterizados como direitos fundamentais, s cumprem sua finalidade se as normas que os expressem tiverem efetividade. A Constituio se preocupou 
com a questo em vrios momentos. O primeiro em uma norma-sntese em que determina que as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao 
imediata.12 No , pois, s a garantia dos direitos polticos, mas de todos os direitos fundamentais: individuais, coletivos, sociais, de nacionalidade e polticos. 
Essa declarao pura e simplesmente por si no bastaria se outros mecanismos no fossem previstos para torn-la eficiente. Vimos a propsito o mandado de injuno. 
Acrescentemos que a ao de inconstitucionalidade por omisso  da mesma natureza. A iniciativa popular pode muito bem ser eficiente instituto de busca da integrao 
das normas constitucionais dependentes de lei ordinria ou complementar, especialmente daquelas normas que traduzam direitos de interesse social.
Sua existncia s por si, contudo, estabelece uma ordem aos aplicadores da Constituio no sentido de que o princpio  o da eficcia plena e a aplicabilidade imediata 
das normas definidoras dos direitos fundamentais: individuais, coletivos, sociais, de nacionalidade e polticos, de tal sorte que s em situao de absoluta impossibilidade 
se h de decidir pela necessidade de normatividade ulterior de aplicao.
Por isso, revela-se, por seu alto sentido poltico, como eminente garantia poltica de defesa da eficcia jurdica e social da Constituio.
12. Sobre o tema, nosso Aplicabilidade das normas constitucionais, 2- ed., So Paulo, Ed. RT, 1982.

TERCEIRA PARTE
DA ORGANIZAO DO ESTADO E DOS PODERES



Ttulo I Da Estrutura Bsica da Federao
Captulo I
DAS ENTIDADES COMPONENTES DA FEDERAO BRASILEIRA
1. Questo de ordem. 2. Componentes do Estado Federal. 3. Braslia. 4. A posio dos Territrios. 5. Formao dos Estados. 6. Os Municpios na federao. 7. Vedaes 
constitucionais de natureza federativa.
1. Questo de ordem
J estudamos os princpios do Estado Federal e sua aplicao  Repblica Federativa do Brasil, de sorte que no h mais por que regressar a eles aqui.1 Agora, nosso 
tema diz sobretudo respeito  estrutura do Estado Federal brasileiro: sua organizao concreta, seus componentes, a tcnica de repartio do poder autnomo entre 
as entidades federativas.
2. Componentes do Estado Federal
A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende, como se v do art. 18, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. 
A Constituio a quis destacar as entidades que integram a estrutura federativa brasileira: os componentes do nosso Estado Federal. Merece reparo dizer que  a 
organizao poltico-administrativa que compreende tais entidades, como se houvesse alguma diferena entre o que aqui se estabelece e o que se declarou no art. l9. 
Dizer que a Repblica Federativa do Brasil  formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal no  diverso de dizer que ela compreende 
Unio, Estados,
1. O leitor poder rever essa temtica nos ns. 1 a 3, especialmente, do captulo II do ttulo II da primeira parte desta obra.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Distrito Federal e Municpios, porque unio indissolvel (embora com inicial minscula) do art. Ia , a mesma Unio (com inicial maiscula) do art. 18. Repetio 
intil, mas que no houve jeito de evitar, tal o apego  tradio formal de fazer constar do art. ls essa clusula que vem de constituies anteriores, sem levar 
em conta que a metodologia da Constituio de 1988 no comportava tal apego destitudo de sentido.
Enfim, temos a destacados os componentes da nossa Repblica Federativa: (a) Unio; (b) Estados; (c) Distrito Federal; e (d) Municpios. Resta saber se todos tm 
natureza de entidades federativas.
3. Braslia
Braslia  a Capital Federal (art. 18,  l9). Com sua caracterstica de cidade inventada, realiza o simbolismo da chutas civitahim, na magnfica viso da Esplanada 
dos Ministrios que culmina na Praa dos Trs Poderes, com destaque para o poder de representao popular, o Congresso Nacional, com suas duas torres e as ab-badas 
invertidas dos plenrios da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Sublima o simbolismo a posio dos Ministrios do Exterior e da Justia ocupando os cantos 
inferiores da Praa dos Trs Poderes, a indicar as duas vertentes de irradiao do poder poltico; de um lado, seu relacionamento com outros povos, que se canaliza 
mediante o primeiro daqueles Ministrios, e, de outro lado, a sua primazia interna, que se manifesta na manuteno da ordem jurdica sob o segundo.2
Braslia, assim, assume uma posio jurdica especfica no conceito brasileiro de cidade. Braslia  civitas civitatum, na medida em que  cidade-centro, plo irradiante, 
de onde partem, aos governados, as decises mais graves, e onde acontecem os fatos decisivos para os destinos do Pas. Mas no se encaixa no conceito geral de cidades, 
porque no  sede de Municpio.  civitas e polis, enquanto modo de habitar de sede do Governo Federal. No era forma de participar, porque seu povo no dispunha 
do direito de eleger seus governantes nem seus representantes na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, mas agora se integra na cidadania com a autonomia do Distrito 
Federal (art. 32). Braslia tem como funo servir de Capital da Unio, Capital Federal e, pois, Capital da Repblica Federativa do Brasil, e tambm sede do governo 
do Distrito Federal, conforme dispe o art. 6 da respectiva Lei Orgnica.
2. Cf. nosso "A cidade-capital: funo do Estado moderno, integrao nacional e relaes internacionais", RTJE n. 43, pp. 5 e ss.

DAS ENTIDADES COMPONENTES DA FEDERAO BRASILEIRA               473
4. A posio dos Territrios
Os Territrios Federais no so mais considerados como componentes da federao, como equivocadamente o eram nas constituies precedentes. A Constituio lhes d 
posio correta, de acordo com sua natureza de mera autarquia, simples descentralizao ad-ministrativo-territorial da Unio, quando os declara integrantes desta 
(art. 18,  2-).
No h mais Territrios Federais, porque a prpria Constituio transformou em Estados os de Roraima e Amap, nicos que ainda existiam.3 Mas reconhece a possibilidade 
de sua criao, sua ulterior transformao em Estado ou sua reintegrao no Estado de origem consoante regulamentao por lei complementar (art. 18,  2S) e sua 
organizao administrativa e judiciria por lei ordinria conforme disciplina o art. 33.
5. Formao dos Estados
Os Estados constituem instituies tpicas do Estado Federal. So eles as entidades-componentes que do a estrutura conceituai dessa forma de Estado. Sem Estados 
federados no se conhece federao, chamem-se Estados (EUA, Venezuela, Brasil), Provncias (Argentina), Cantes (Sua), Lnder (Alemanha). No  o nome que lhes 
d a natureza, mas o regime de autonomia.
No h mais como formar novos Estados, seno por diviso de outro ou outros. A Constituio prev a possibilidade de transformao deles por incorporao entre si, 
por subdiviso ou desmembramento quer para se anexarem a outros, quer para formarem novos Estados, quer, ainda, para formarem Territrios Federais, mediante aprovao 
da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar, ouvidas as res-pectivasAssemblias Legislativas (art. 
18,  39, combinado com o art. 48, VI). "Incorporao entre si" a significa "fuso", porque incorporao, s, consiste na reunio de um Estado a outro, perdendo 
o Estado incorporado sua personalidade que se integra no incorporador. No h propriamente incorporao entre si, incorporao entre dois; h incorporao de um 
a owro. Afuso pode ser entre si, entre dois ou trs, ou mais, com a conseqncia de todos perderem a primitiva personalidade, surgindo um novo Estado. Logo, em 
se tratando de "incorporao entre si", populaoc/fretomeneinteressada  a de cada um dos Estados que desejam fundir-se. "Subdiviso" significa separar um todo 
em vrias partes, formando cada qual uma unidade in-
3. Cf. art. 14 do ADCT.

474
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
dependente das demais. "Os Estados podem subdividir-se"  inverso de "Os Estados podem incorporar-se entre si". Quer dizer que um Estado pode dividir-se em dois 
ou mais Estados diferentes. Subdividem-se para formarem outros. Logo, populao diretamente interessada, em se tratando de subdiviso de Estado,  a do Estado todo. 
"Desmembramento"  processo diverso da subdiviso. "Desmembrar"  separar uma ou mais partes de um todo, sem perda da identidade do ente primitivo. Desmembramento 
de Estado, portanto, quer dizer separao de parte dele, sem que ele deixe de ser o mesmo Estado. Continua com sua personalidade primitiva, apenas desfalcado do 
pedao de seu territrio e populao separados. A parte desmembrada poder constituir novo Estado, ou anexar-se a outro, ou formar Territrio Federal. Populao 
diretamente interessada, no caso,  a da parte desmembranda,  a da parte que quer separar-se.
No caso de incorporao de Estados entre si, devem ser ouvidas todas as Assemblias dos Estados que desejam incorporar-se. No de subdiviso, para formao de novos 
Estados, s h uma Assemblia a ser ouvida. Se a subdiviso destinar-se a anexar-se a outro ou outros Estados, as Assemblias destes tambm precisam ser ouvidas, 
para dizerem se aceitam ou no a anexao. No caso de desmembramento, ouve-se s a Assemblia do Estado desmembrando, se o desmembramento visa formar novo Estado, 
mas se este se destina a anexar-se a outro ou outros, as Assemblias destes tambm devem ser auscultadas.
O plebiscito deve ser organizado pelos Tribunais Regionais Eleitorais. Verificado o pronunciamento plebiscitrio favorvel a qualquer das alteraes mencionadas, 
o processo ser remetido Assem-blia ou Assemblias competentes para pronunciamento no prazo legal, ou, na falta, em prazo indicado pela Justia Eleitoral. Depois 
disso, o expediente seguir para o Congresso Nacional, para deciso mediante lei complementar (art. 69). O Congresso no est vinculado nem ao pronunciamento plebiscitrio 
nem ao das Assemblias, notando-se que estas no decidem, apenas opinam pela aprovao, pela rejeio ou simplesmente se abstm de tomar partido.
6. Os Municpios na federao
A Constituio consagrou a tese daqueles que sustentavam que o Municpio brasileiro  "entidade de terceiro grau, integrante e necessria ao nosso sistema federativo".4 
Data venia, essa  uma tese
4. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito municipal brasileiro, p. 39.  tese tambm sustentada pelo IBAM, cujo Presidente, Dr. Diogo Lordello de Mello, em pronunciamento 
perante a Subcomisso dos Municpios e Regies, na reunio de 22.4.87,

DAS ENTIDADES COMPONENTES DA FEDERAO BRASILEIRA             475
equivocada, que parte de premissas que no podem levar  concluso pretendida. No  porque uma entidade territorial tenha autonomia poltico-constitucional que 
necessariamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o Municpio  essencial ao conceito de federao brasileira. No existe federao de Municpios. Existe 
federao de Estados. Estes  que so essenciais ao conceito de qualquer federao. No se v, depois, querer criar uma cmara de representantes dos Municpios. 
Em que muda a federao brasileira com o incluir os Municpios como um de seus componentes? No muda nada. Passaram os Municpios a ser entidades federativas? Certamente 
que no, pois no temos uma federao de Municpios. No  uma unio de Municpios que forma a federao. Se houvesse uma federao de Municpios, estes assumiriam 
a natureza de Esta-dos-membros, mas poderiam ser Estados-membros (de segunda classe?) dentro dos Estados federados? Onde estaria a autonomia federativa de uns ou 
de outros, pois esta pressupe territrio prprio, no compartilhado? Dizer que a Repblica Federativa do Brasil  formada de unio indissolvel dos Municpios  
algo sem sentido, porque, se assim fora, ter-se-ia que admitir que a Constituio est provendo contra uma hipottica secesso municipal. Acontece que a sano correspondente 
a tal hiptese  a interveno federal que no existe em relao aos Municpios. A interveno neles  da competncia dos Estados, o que mostra serem ainda vinculados 
a estes. Prova que continuam a ser divises poltico-administrativas dos Estados, no da Unio. Se fossem divises polticas do territrio da Unio, como ficariam 
os Estados, cujo territrio  integralmente repartido entre os seus Municpios? Ficariam sem territrio prprio? Ento, que entidades seriam os Estados? No resta 
dvida que ficamos com uma federao muito complexa, com entidades superpostas.
Outro aspecto que mostra que os Municpios continuam a ser divises dos Estados acha-se no fato de que sua criao, incorporao, fuso e desmembramento far-se-o 
por lei estadual, dentro do perodo determinado por lei complementar federal (art. 18,  4S, redao da EC-15/96), e dependero de plebiscito (que  sempre consulta 
prvia) das populaes diretamente interessadas. A Constituio aqui, diferentemente do que fez em relao aos Estados, usou "populaes" no plural, a querer dizer 
que ser consultada a populao da rea a ser desmembrada e da rea de que se desmembra, ao contrrio do que ocorreu sempre, quando o plebiscito importava apenas 
na consulta da populao da rea cuja emancipao se pleiteava.
props, entre vrias sugestes, "a incluso expressa do municpio como parte integrante da Federao". Cf. Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, Suplemento 
n. 62, p. 25.

476
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
7. Vedaes constitucionais de natureza federativa
O art. 19 contm vedaes gerais dirigidas  Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Visam o equilbrio federativo. Umas, em funo da natureza laica do Estado 
brasileiro, que no poder admitir que qualquer das entidades autnomas da federao estabelea cultos religiosos ou igrejas ou os subvencione (inc. I); outras, 
em funo da liberdade religiosa e de culto, que probe embaraar o funcionamento de cultos ou igrejas ou com eles ou seus representantes manter relaes de dependncia 
ou aliana, possibilitada a colaborao de interesse pblico, na forma da lei (inc. I); que lei? A da entidade federativa envolvida. Outras, ainda, em funo da 
credibilidade dos documentos pblicos, que, por isso, sejam de que entidades pblicas forem, fazem prova, valem formal e materialmente perante outra (inc. II). Finalmente, 
outro grupo de vedaes prende-se mais estritamente ao princpio federativo da unidade de nacionalidade de todos os brasileiros, qualquer que seja o Estado ou Municpio 
de seu nascimento, bem como ao princpio da paridade entre as entidades da federao (inc. III).
A vedao de criar distines entre brasileiros coliga-se com o princpio da igualdade. Significa que um Estado no pode criar vantagem a favor de seus filhos em 
detrimento de originrios de outros, como no poder prejudicar filhos de qualquer Estado em relao a filhos de outros, nem filhos de um Municpio em relao a 
filhos de outros. A Unio no poder beneficiar nem prejudicar filhos de uns Estados ou Municpios ou do Distrito Federal mais do que filhos de outros. Tampouco 
os Municpios podero faz-lo. O ato discriminativo ser nulo e a autoridade responsvel por ele poder incidir no crime previsto no art. 59, XLI.
A paridade federativa encontra apoio na vedao de criar preferncias entre um Estado federado e outro ou outros, ou entre os Municpios de um Estado e os de outro 
ou do mesmo Estado, ou entre Estado e Distrito Federal.

Captulo II DA REPARTIO DE COMPETNCIAS
1. O problema da repartio de competncias federativas, 2. O princpio da predominncia do interesse. 3. Tcnicas de repartio de competncias. 4. Sfse-rna da 
Constituio de 1988. 5. Classificao das competncias. 6. Sistema de execuo de servios. 7.Gesto associada de servios pblicos.
1. O problema da repartio de competncias federativas
A autonomia das entidades federativas pressupe repartio de competncias para o exerccio e desenvolvimento de sua atividade normativa.1 Esta distribuio constitucional 
de poderes  o ponto nuclear da noo de Estado federal. So notrias as dificuldades quanto a saber que matrias devem ser entregues  competncia da Unio, quais 
as que competiro aos Estados e quais as que se indicaro aos Municpios.
Os limites da repartio regional e local de poderes dependem da natureza e do tipo histrico de federao. Numas a descentralizao  mais acentuada, dando-se aos 
Estados federados competncias mais amplas, como nos Estados Unidos. Noutras a rea de competncia da Unio  mais dilatada, restando limitado campo de atuao aos 
Estados-membros, como tem sido no Brasil, onde a existncia de competncias exclusivas dos Municpios comprime ainda mais a rea estadual. A Constituio de 1988 
estruturou um sistema que combina competncias exclusivas, privativas e principiolgicas com competncias comuns e concorrentes, buscando reconstruir o sistema federativo 
segundo critrios de equilbrio ditados pela experincia histrica.2
1. Cf. Raul Machado Horta, A autonomia do Estado-membro no direito constitucional brasileiro, p. 49.
2.  A estrutura de repartio de competncias adotada decorreu de proposta que fizemos na Comisso Provisria de Estudos Constitucionais (Comisso Afonso Arinos) 
em Anteprojeto de Constituio que ali apresentamos (arts. 85, 1 e 2, e 86, 1 e 2), acolhido pelo relator Prof. Raul Machado Horta com aperfeioamentos. Mas os Anteprojetos 
na Constituinte no adotaram o mesmo critrio. A discusso para o preparo do Substitutivo do Relator Bernardo Cabral destinado  Comisso de Siste-matizao baseou-se 
em cinco Anteprojetos, chamados: Cabral, preparado pelo

478
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
2. O principio da predominncia do interesse
O princpio geral que norteia a repartio de competncia entre as entidades componentes do Estado federal  o da predominncia do interesse, segundo o qual  Unio 
cabero aquelas matrias e questes de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocaro as matrias e assuntos de predominante interesse 
regional, e aos Municpios concernem os assuntos de interesse local, tendo a Constituio vigente desprezado o velho conceito do peculiar interesse local que no 
lograra conceituao satisfatria em um sculo de vigncia.
Acontece que, no Estado moderno, se torna cada vez mais problemtico discernir o que  interesse geral ou nacional do que seja interesse regional ou local. Muitas 
vezes, certos problemas no so de interesse rigorosamente nacional, por no afetarem a Nao como um todo, mas no so simplesmente particulares de um Estado, por 
abrangerem dois ou mais deles. Os problemas da Amaznia, os do polgono da seca, os do Vale do So Francisco e do Vale do Paran-Uruguai, so exemplos que se citam 
na Federao brasileira.
3. Tcnicas de repartio de competncias
As constituies solucionavam o problema mediante a aplicao de trs tcnicas, que conjugam poderes enumerados e poderes reservados ou remanescentes, que consistem: 
(a) na enumerao dos poderes da Unio, reservando-se aos Estados os poderes remanescentes;  a tcnica predominante (EUA, Sua, Argentina, ex-URSS e Iugoslvia, 
Mxico e Austrlia so federaes que a adotam); (b) na atribuio dos poderes enumerados aos Estados e dos remanescentes  Unio, ao inverso, pois, do sistema anterior, 
e que  empregado quase s pela Federao do Canad; (c) na enumerao das competncias das entidades federativas (ndia e Venezuela podem ser indicadas como exemplos, 
compreendendo ambas poderes concorrentes e atribuio de poderes residuais  Unio). Esse sistema de enumerao exaustiva de poderes para as entidades federativas 
vigora tambm no Brasil para a repartio de rendas tributrias, com competncia residual para a Unio (arts. 145 a 162).
Relator Bernardo Cabral; Hrcules, preparado pelo denominado Grupo dos 32, sob a coordenao do Senador Jos Richa; Cmara, preparado pela Cmara dos Deputados; 
Afonso, preparado por mim, e Ferraz, preparado por Srgio Ferraz. Pois bem, no Anteprojeto Afonso, de nossa autoria, repropusemos no art. 55, 1, a competncia material 
da Unio (art. 20 da Constituio); no art. 55, 2, a competncia legislativa exclusiva da Unio (art. 21); no art. 56, 1, a competncia material comum da Unio, 
Estados e Municpios (art. 22), e no art. 56, 2, a competncia legislativa concorrente da Unio e dos Estados (art. 23).

DA REPARTIO DE COMPETNCIAS                                       479
 vista, porm, das dificuldades acima apontadas, da evoluo do federalismo e da ampliao das tarefas do Estado contemporneo, outras tcnicas de repartio de 
competncias foram surgindo a par do abandono do dualismo que separa as entidades federativas em campos exclusivos, mutuamente limitativas, para acolher formas de 
composio mais complexas que procuram compatibilizar a autonomia de cada uma com a reserva de campos especficos que designem reas exclusivas ou simplesmente privativas 
com possibilidade de delegao, reas comuns em que se prevem atuaes paralelas e setores concorrentes em que a competncia para estabelecer polticas gerais, 
diretrizes gerais ou normas gerais cabe  Unio, enquanto se defere aos Estados a competncia suplementar.  o sistema que se reconhece na Repblica Federal da Alemanha 
(Constituio, arts. 70 a 75) e agora no Brasil em termos que se anotaro em seguida.
4. Sistema da Constituio de 1988
A nossa Constituio adota esse sistema complexo que busca realizar o equilbrio federativo, por meio de uma repartio de competncias que se fundamenta na tcnica 
da enumerao dos poderes da Unio (arts. 21 e 22), compoderes remanescentes para os Estados (art. 25,  l9) e poderes definidos indicativamente para os Municpios 
(art. 30), mas combina, com essa reserva de campos especficos (nem sempre exclusivos, mas apenas privativos), possibilidades de delegao (art. 22, pargrafo nico), 
reas comuns em que se prevem atuaes paralelas da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 23) e setores concorrentes entre Unio e Estados em que 
a competncia para estabelecer polticas gerais, diretrizes gerais ou normas gerais cabe  Unio,3 enquanto se defere aos Estados e at aos Municpios a competncia 
suplementar.4
5. Classificao das competncias
Competncia  a faculdade juridicamente atribuda a uma entidade ou a um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises. Competncias so as diversas modalidades 
de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes.
Isso permite falar em espcies de competncias, visto que as matrias que compem seu contedo podem ser agrupadas em classes, segundo sua natureza, sua vinculao 
cumulativa a mais de uma
3.  Cf. arts. 21, XIX, XX, XXI; 22, IX, XXI, XXIV, e 24,  Ia.
4.  Cf. art. 24,  2- e 39, e art. 30, II.

480
CURSO DF. DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
entidade e seu vnculo a funo de governo. Sob esses vrios critrios, podemos classificar as competncias primeiramente em dois grandes grupos com suas subclasses: 
(1) competncia material, que pode ser: (a) exclusiva (art. 21); e (b) comum, cumulativa ou paralela (art. 23); (2) competncia legislativa, que pode ser: (a) exclusiva 
(art. 25,  l9 e 2e); (b) privativa (art. 22);5 (c) concorrente (art. 24); (d) suplementar (art. 24,  29).
Essas competncias, sob outro prisma, podem ser classificadas quanto a. forma, contedo, extenso e origem.
Quanto  forma (ou o processo de sua distribuio), a competncia ser: (a) enumerada, ou expressa, quando estabelecida de modo explcito, direto, pela Constituio 
para determinada entidade (arts. 21 e 22, p. ex.); (b) reservada ou remanescente e residual, a que compreende toda matria no expressamente includa numa enumerao, 
re-putando-se sinnimas as expresses reservada e remanescente com o significado de competncia que sobra a uma entidade aps a enumerao da competncia de outra 
(art. 25,  1: cabem aos Estados as competncias no vedadas pela Constituio), enquanto a competncia residual consiste no eventual resduo que reste aps enumerar 
a competncia de todas as entidades, como na matria tributria, em que a competncia residual - a que eventualmente possa surgir apesar da enumerao exaustiva 
- cabe  Unio (art. 154,1); (c) implcita ou resultante (ou inerente ou decorrente, porque decorre da natureza do ente), quando se refere  prtica de atos ou atividades 
razoavelmente considerados necessrios ao exerccio de poderes expressos, ou reservados; por exemplo, no silncio da Constituio de 1891, o STF decidiu que a expulso 
de estrangeiros era da competncia da Unio, embora isso no estivesse dito naquela Carta Magna.
Quanto ao contedo, a competncia distingue-se em econmica, social, polico-administrativa, financeira e tributria. E cabvel falar-se, tam-
5. A diferena que se faz entre competncia exclusiva e competncia privativa  que aquela  indelegvel e esta  delegvel. Ento, quando se quer atribuir competncia 
prpria a uma entidade ou a um rgo com possibilidade de delegao de tudo ou de parte, declara-se que compete privativamente a ele a matria indicada. Assim, no 
art. 22 se deu competncia privativa (no exclusiva)  Unio para legislar sobre: [...], porque pargrafo nico faculta  lei complementar autorizar os Estados a 
legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas nesse artigo. No art. 49,  indicada a competncia exclusiva do Congresso Nacional. O art. 84 arrola 
a matria de competncia privativa do Presidente da Repblica, porque o seu pargrafo nico permite delegar algumas atribuies ali arroladas. Mas a Constituio 
no  rigorosamente tcnica neste assunto. Veja-se, por exemplo, que nos arts. 51 e 52 traz matrias de competncia exclusiva, respectivamente, da Cmara dos Deputados 
e do Senado Federal, mas diz que se trata de competncia privativa. No  deste ltimo tipo, porque so atribuies indelegveis.

DA REPARTIO DE COMPETNCIAS                                      481
bm, numa rea de competncia internacional: direitos de paz e guerra, de legao e de fazer tratados, que, no Estado federal, , por princpio, exclusiva da Unio, 
se bem que se permite aos Estados federados, geralmente autorizados por rgos federais (Senado, no caso brasileiro, art. 52, V), realizar certos negcios externos.
Quanto  extenso, ou seja, quanto  participao de uma ou mais entidades na esfera da normatividade ou da realizao material, vimos que a competncia se distingue 
em: (a) exclusiva, quando  atribuda a uma entidade com excluso das demais (art. 21); (b) privativa, quando enumerada como prpria de uma entidade, com possibilidade, 
no entanto, de delegao (art. 22 e seu pargrafo nico) e de competncia suplementar (ait. 24 e seus pargrafos); a diferena entre a exclusiva e privativa est 
nisso, aquela no admite suplementariedade nem delegao; (c) comum, cumulativa ou paralela, reputadas expresses sinnimas,6 que significa a faculdade de legislar 
ou praticar certos atos, em determinada esfera, juntamente e em p de igualdade, consistindo, pois, num campo de atuao comum s vrias entidades, sem que o exerccio 
de uma venha a excluir a competncia de outra, que pode assim ser exercida cumulativamente (art. 23);7 (d) concorrente, cujo conceito compreende dois elementos: 
(d.l) possibilidade de disposio sobre o mesmo assunto ou matria por mais de uma entidade federativa; (d.2) primazia da Unio no que tange  fixao de normas 
gerais (art. 24 e seus pargrafos); (e) suplementar,8 que  correlativa da competncia concorrente, e significa o poder de formular normas que desdobrem o contedo 
de princpios ou normas gerais ou que supram a ausncia ou omisso destas (art. 24,  1 a 4S).
Quanto  origem, a competncia pode ser: (a) originria, quando desde o incio  estabelecida em favor de uma entidade; (b) delegada, quando a entidade recebe sua 
competncia por delegao daquela
6. H, porm, quem as entenda de modo diverso. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, p. ex., v a competncia comum sob dois ngulos: (a) o "de matrias que ficam entregues 
 ao conjugada dos poderes federais e estaduais", como a competncia para obter emprstimos externos por parte dos Estados, Distrito Federal e Municpios, que 
dependem de autorizao do Senado (art. 52, V); (b) o de "matrias, onde os rgos federais so competentes para estabelecer os princpios, prescrevendo as normas 
gerais", ficando os Estados encarregados de ditar disposies comple-mentares e supletivas (cf. Natureza jurdica do Estado Federal, pp. 77 e 78), mas aqui se trata 
de competncia concorrente, no comum.
7. Cf. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, ob. cit., p. 79.
8.  A Constituio de 1988 abandonou a tradio de falar-se em competncia complementar ou supletiva que deu margem a controvrsia quanto a saber se eram ou no 
sinnimas ou que sentido teriam uma e outra. Usa agora o termo competncia suplementar com o significado exposto no texto.

482                       CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
que a tem originariamente; sua possibilidade consta do pargrafo nico do art. 22, que comete  lei complementar autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas 
das matrias relacionadas nesse artigo, e tambm do pargrafo nico do art. 23, que determina  lei complementar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os 
Estados, Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
6. Sistema de execuo de servios
Outro problema que integra a estrutura do federalismo  o da execuo dos servios de competncia das entidades que compem o Estado federal.  que, neste, como 
se sabe, as entidades autnomas tm organizao administrativa e servios que se incluem nas respectivas competncias. Mas sua execuo nem sempre ser feita por 
funcionrios prprios. A indagao a ser respondida consiste, pois, em saber quem executa tais servios: funcionrios prprios ou de outra entidade federativa?
Sobre o assunto distinguem-se trs sistemas: (a) sistema imediato, segundo o qual a Unio e os Estados mantm, cada qual, sua prpria administrao, com funcionrios 
prprios, independentes uns dos outros e subordinados aos respectivos governos, como  nos EUA, na Argentina, na Venezuela e no Mxico; (b) sistema mediato, pelo 
qual os servios federais, em cada Estado, so executados por funcionrios deste, mantendo a Unio pequeno corpo de servidores incumbidos da vigilncia e fiscalizao 
desses servios; assim, ocorre predominantemente na Repblica Federal da Alemanha, na ex-URSS, na ndia; (c) sistema misto, que, combinando os dois anteriores, permite 
que certos servios federais sejam executados por funcionrios estaduais e outros por funcionrios federais e, vice-versa, certos servios estaduais so executados 
por funcionrios federais;  o que se d na Sua e na ustria.9
O sistema brasileiro  o de execuo imediata. Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios mantm, cada qual, seu corpo de servidores pblicos, destinados a executar 
os servios das respectivas administraes (arts. 37 e 39).
A Constituio, porm, como vimos, incumbe  lei complementar fixar normas para a cooperao entre essas entidades, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento 
e do bem-estar em mbito nacional (art. 23, pargrafo nico).
9. Cf. Charles Durand, "El Estado federal en ei derecho positivo", in El federalismo, p. 194; Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, ob. cit., pp. 87 e ss.

DA REPARTIO DE COMPETNCIAS
483
7. Gesto associada de servios pblicos
Esse assunto no ficaria mal no item supra porque caracteriza mais uma exceo (ao lado da prevista no art. 23, pargrafo nico, referida acima) ao sistema imediato 
de execuo de servios adotado pela Federao brasileira. De fato, a EC-19/98 deu novo contedo normativo ao art. 241 da Constituio, para estabelecer o seguinte: 
"A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, 
autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais  continuidade dos 
servios transferidos". Sente-se que era desnecessrio esse dispositivo, porque tudo que nele se prev poder ser objeto da lei complementar indicada no art. 23, 
pargrafo nico, da Constituio. Anota-se, de passagem, que as expresses consrcios e convnios aparecem no texto com sentidos diferentes. E, em verdade, so conceitos 
diversos. Consrcio designa acordo firmado entre entidades da mesma espcie (Municpio com Municpio, Estado com Estado); porque as partes so entidades pblicas 
 que se trata de consrcios -pblicos. Convnio  um instrumento que veicula acordos de entidades de espcies diferentes (Unio-Estado, Unio-Municpio, Estado-Municpio); 
por isso a norma se refere a convnios de cooperao entre os entes federados. Existem tambm a possibilidade de convnios de entidades pblicas com entidades ou 
instituies privadas. Mas, estes, em decorrncia da competncia geral de cada uma das entidades pblicas. Por isso, o texto, ora em comentrio, no os menciona. 
Por outro lado, s fala em convnios entre entes federados, mas no nos parece estar excluda a possibilidade de convnios entre uma entidade federada e uma autarquia 
vinculada a outra entidade federada.

Captulo III
DA INTERVENO NOS ESTADOS E NOS MUNICPIOS
I. AUTONOMIA E INTERVENO: 1. Autonomia e equilbrio federativo. 2. Natureza da interveno. II. INTERVENO FEDERAL NOS ESTADOS E NO DISTRITO FEDERAL: 3. Pressupostos 
de fundo da interveno. Casos e finalidades. 4. Pressupostos formais. O ato de interveno: limites e requisitos. 5. Controle poltico e jurisdicional da interveno. 
6. Cessao da interveno: conseqncias 7. O intenventor. Responsabilidade civil. III. INTERVENO NOS MUNICPIOS: 8. Fundamento constitucional. 9. Motivos para 
a interveno nos Municpios. IO. Competncia para intervir.
I. AUTONOMIA E INTERVENO 1. Autonomia e equilbrio federativo
O Estado federal, como vimos antes, assenta no princpio da autonomia das entidades componentes e que se apoia em dois elementos bsicos: existncia de governo prprio 
e posse de competncia exclusiva.
Autonomia  a capacidade de agir dentro de crculo preestabele-cido, como se nota pelos arts. 25, 29 e 32 que a reconhecem aos Estados, Municpios e Distrito Federal, 
respeitados os princpios estabelecidos na Constituio. E, pois, poder limitado e circunscrito e  nisso que se verifica o equilbrio da federao, que rege as 
relaes entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, todos autnomos nos termos da Constituio (art. 18). Esse equilbrio federativo realiza-se por mecanismos 
institudos na constituio rgida, entre os quais sobreleva o da interveno federal nos Estados e agora tambm no Distrito Federal e dos Estados nos Municpios, 
que est prevista nos arts. 34 a 36.
2. Natureza da interveno
A interveno  ato poltico que consiste na incurso da entidade interventora nos negcios da entidade que a suporta. Constitui o punctum

DA INTERVENO NOS ESTADOS E NOS MUNICPIOS
485
dolens do Estado federal, onde se entrecruzam as tendncias unitaris-tas e as tendncias desagregantes.1
Interveno  anttese da autonomia. Por ela afasta-se momentaneamente a atuao autnoma do Estado, Distrito Federal ou Municpio que a tenha sofrido. Uma vez que 
a Constituio assegura a essas entidades a autonomia como princpio bsico da forma de Estado adotada, decorre da que a interveno  medida excepcional, e s 
h de ocorrer nos casos nela taxativamente estabelecidos e indicados como exceo ao princpio da no interveno, conforme o art. 34: "A Unio no intervir nos 
Estados nem no Distrito Federal, exceto para [...]", e o art. 35: "O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio 
Federal, exceto quando: [...]", arrolando-se em seguida os casos em que  facultada a interveno estreitamente considerados.
II. INTERVENO FEDERAL NOS ESTADOS E NO DISTRITO FEDERAL
3. Pressupostos de fundo da interveno. Casos e finalidades
Os pressupostos de fundo da interveno federal nos Estados constituem situaes crticas que pem em risco a segurana do Estado, o equilbrio federativo, as finanas 
estaduais e a estabilidade da ordem constitucional. Trata-se de um instituto tpico da estrutura do Estado federal que tem por finalidade:
(1) a defesa do Estado (Pas), quando, nos casos do art. 34,1 e II,  autorizada a interveno para: (a) manter a integridade nacional; (b) repelir invaso estrangeira;
(2) a defesa do princpio federativo, quando, nos casos do mesmo art. 34, II, III e IV,  facultada a interveno para: (a) repelir invaso de uma unidade da Federao 
em outra; (b) pr termo a grave comprometimento da ordem pblica; (c) garantir o livre exerccio de qualquer dos Poderes nas unidades da Federao;
(3) a defesa das finanas estaduais, quando, nos casos do art. 34, V,  permitida a interveno para reorganizao das finanas da unidade da Federao que: (a) 
suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo fora maior;2 (b) deixar de
1. Cf. Pontes de Miranda, Comentrios  Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, So Paulo, Ed. RT, 1970, pp. 200, 201 e 207.
2. O conceito de dvida fundada  jurdico-legal, conforme disposto no art. 98 da Lei 4.320/67: "A dvida fundada compreende os compromissos de exigibilidade superior 
a doze meses, contrados para atender a desequilbrio oramentrio ou a fi-

486
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
entregar aos Municpios receitas tributrias fixadas na Constituio, dentro dos prazos estabelecidos em lei; (c) retiver parcela do produto da arrecadao do imposto 
previsto no art. 155, II, devida a outra unidade da Federao (EC-42/2003);
(4) a defesa da ordem constitucional, quando o art. 34 autoriza a interveno: (a) no caso do inciso VI, para prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso 
judicial; (b) no caso do inciso VII, para exigir a observncia dos seguintes princpios constitucionais: (b.l) forma republicana, sistema representativo, regime 
democrtico; (b.2) direitos da pessoa humana; (b.3) autonomia municipal; (b.4) prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta; (b.5) aplicao do 
mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a procedente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e 
servios pblicos de sade (EC-29/2000).
4. Pressupostos formais. O ato de interveno: limites e requisitos
Constituem pressupostos formais da interveno: o modo de sua efetivao, seus limites e requisitos.
A interveno federal efetiva-se por decreto do Presidente da Repblica, o qual especificar a sua amplitude, prazo e condies de execuo e, se couber, nomear 
o interventor (art. 36,  ls). H, pois, interveno sem interventor.  que ela pode atingir qualquer rgo do poder estadual. Se for no Executivo, o que tem sido 
a regra, a nomeao do interventor ser necessria, para que exera as funes do Governador. Se for no Legislativo apenas, tornar-se- desnecessrio o interventor, 
desde que o ato de interveno atribua as funes legislativas ao Chefe do Executivo estadual. Se for em ambos, o interventor ser tambm necessrio para assumir 
as funes executivas e legislativas. O decreto de interveno depender:
(1) nos casos dos incisos I, II, III e V, a e b do art. 34, da simples verificao dos motivos que a autorizam;
(2) no caso do art. 34, V, c, da solicitao do Poder Executivo de qualquer Estado ou do Distrito Federal (EC-42/2003);
(3) no caso do inciso IV do art. 34, de solicitao do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou impedido, ou de requisio do
nanciamentos de obras e servios pblicos". Pargrafo nico - "A dvida fundada ser escriturada com individuao e especificaes qe permitam verificar, a qualquer 
momento, a posio dos emprstimos, bem como os respectivos servios de amortizao e juros". Logo, s esse tipo de dvida fundamenta a interveno na hiptese considerada, 
se o seu no pagamento no se dever a fora maior, que tambm tem o seu conceito legal como "fato necessrio, cujos efeitos no era possvel evitar, ou impedir" 
(CC, art. 1.058, pargrafo nico).

DA INTERVENO NOS ESTADOS E NOS MUNICPIOS                       487
Supremo Tribunal Federal, se a coao for exercida contra o Poder Judicirio;
(4) no caso de desobedincia a ordem ou deciso judicial (inciso VI do art. 34),3 de requisio do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justia ou do 
Tribunal Superior Eleitoral, segundo a matria, no se diz no texto, mas evidentemente de conformidade com as regras de competncia jurisdicional ratione materiae;
(5) no caso do inciso VII do art. 34, de provimento, pelo STF, de representao do Procurador-Geral da Repblica; representao, essa, que caracteriza a ao direta 
de inconstitucionalidade interventiva (art. 36, III), a que j nos referimos antes;
(6) no caso de recusa  execuo de lei federal, de provimento tambm pelo STF, de representao do Procurador-Geral da Repblica (art. 34, III); aqui no se trata 
de obter declarao de inconstitucionalidade - portanto essa representao tem natureza diversa da referida na primeira parte do inciso III do art. 36; seu objeto 
consiste em garantir a executoriedade da lei federal pelas autoridades estaduais; digamos que seja uma ao de executoriedade da lei.
Note-se que a EC-45/2004 modificou a redao do inc. III do art. 36 para submeter ao controle do STF a hiptese de recusa  execuo de lei federal que constava 
como de competncia do STJ no inc. IV do mesmo artigo, inciso esse que ficou expressamente revogado pela mesma emenda constitucional.
Nos casos dos incisos VI e VII do art. 34, o decreto de interveno limitar-se- a suspender a execuo do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento 
da normalidade, isto , se for suficiente para eliminar a infrao queles princpios constitucionais neles arrolados. Aplica-se o processo estabelecido na Lei 4.337/64, 
com possibilidade de suspenso liminar do ato impugnado (Lei 5.778/ 72). Se, porm, a simples suspenso do ato no for bastante, efetivar-se- a interveno. Esta 
no  mera faculdade, mas tambm um dever que se impe  Unio, e, portanto, ao Presidente da Repblica, que ter de execut-la sempre que for necessria, uma vez 
que se cuida a de medida de defesa da Constituio, mormente nas hipteses de requisio dos Tribunais (art. 36,1 a IV).
5. Controle poltico e jurisdicional da interveno
O decreto de interveno ser submetido pelo Presidente da Repblica  apreciao do Congresso Nacional no prazo de vinte e qua-
3. A Constituio usa no art. 34, VI, a expresso "deciso judicial" e no art. 36, na mesma situao, "deciso judiciria", sem conseqncia seno a de impropriedade 
tcnica de usar na mesma situao termo diverso que escapou  reviso redacional.

488
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
tro horas, que ser convocado extraordinariamente, no mesmo prazo, se no estiver funcionando, para conhecer do ato interventivo, dispensada a exigncia se a suspenso 
do ato impugnado houver produzido seus efeitos nos casos de provimento  representao do Procurador-Geral da Repblica (art. 36,  1 a 39).
 despiciendo dizer que o Congresso Nacional no se limitar a tomar cincia do ato de interveno, pois o decreto interventivo lhe ser submetido para apreciao, 
o que envolve julgamento de aprovao e de rejeio, como, alis, est expressamente estabelecido no art. 49, IV, que lhe d competncia exclusiva para aprovar ou 
suspender a interveno.
Se suspender a intenveno, esta passar a ser ato inconstitucional, e dever cessar imediatamente, pois, se for mantida, constituir atentado contra os poderes 
constitucionais do Estado, caracterizando o crime de responsabilidade do Presidente da Repblica previsto no art. 85, II, da Constituio, o qual fica sujeito ao 
processo e sanes correspondentes.
Controle jurisdicional. No o h sobre o ato de interveno nem sobre esta, porque se trata de ato de natureza poltica insuscetvel de controle jurisdicional, salvo 
manifesta infringncia s normas constitucionais, mormente naqueles casos em que a interveno dependa de solicitao do poder coacto ou impedido ou de requisio 
dos Tribunais e elas no tenham sido feitas ou tenham sido feitas irregularmente. Outra hiptese de apreciao jurisdicional da interveno se dar quando a interveno 
tenha sido suspensa pelo Congresso Nacional e ela persista, pois, nesse caso, como dissemos acima, o ato perder legitimidade e se tornar inconstitucional, sendo 
pertinente recorrer-se ao Judicirio para garantir o exerccio dos poderes estaduais. Haver tambm controle jurisdicional em relao aos atos do interventor em 
termos que veremos logo mais.
6. Cessao da interveno: conseqncias
Cessados os motivos da interveno, as autoridades afastadas de seus cargos a eles voltaro, salvo impedimento legal (art. 36,  4). Vale dizer que a interveno 
 ato temporrio, cuja durao h que ficar estabelecida no decreto interventivo, como j dissemos, nos termos do  l9 daquele mesmo artigo. O afastamento das autoridades 
visa permitir a reposio da normalidade constitucional. Pode ocorrer que, terminado o prazo da interveno e cessados os seus motivos, as autoridades afastadas 
estejam legalmente impedidas de voltar s respectivas funes, seja porque j findou seu mandato, seja

DA INTERVENO NOS ESTADOS E NOS MUNICPIOS                       489
porque este foi cassado ou declarado extinto, ou porque tenham renunciado (ou at morrido); ou tenham tido suspensos ou perdidos, nos termos da prpria Constituio, 
seus direitos polticos, o que impede a reassuno dos cargos. Em tais casos, salvo na primeira hiptese, devero assumi-los aqueles que a Constituio estadual 
indicar como sucessor: Vice-Governador ou Presidente da Assemblia Legislativa.
7. O interventor. Responsabilidade civil
Afigura do interventor no fora prevista pela Constituio de 1891. Por isso, graves dissdios doutrinrios surgiram sobre sua admisso. O prprio Ruy Barbosa insurgira-se 
contra ela no caso da interveno em Mato Grosso em 1906, admitindo-a incoerentemente depois, quando pediu interveno no Estado do Amazonas. Na verdade, a figura 
do interventor e sua nomeao pelos poderes da Unio encontravam justificao jurdica na doutrina dospoderes implcitos, segundo a qual, se a Constituio confere 
um poder expresso para certo fim, h de implicitamente oferecer os meios para atingi-lo, caso no o faa explicitamente. Era o caso tpico, que afinal venceu na 
prtica constitucional da Primeira Repblica. As demais Constituies instituram expressamente a figura, incluindo a atual que determina que o decreto de interveno 
o nomeie, se for o caso (art. 36,  le).
Disso decorre que o interventor figura constitucional e autoridade federal, cujas atribuies dependem do ato interventivo e das instrues que receber da autoridade 
interventora. Suas funes, limitadas ao ato de interveno, so federais. Mas tambm pratica atos de governo estadual, dando continuidade  administrao do Estado 
nos termos da Constituio e das leis deste.
Quando, na qualidade de interventor, executa atos e profere decises que prejudiquem a terceiros, a responsabilidade civil pelos danos causados (art. 37,  69)  
da Unio. Mas, no exerccio normal e regular da Administrao estadual, tal responsabilidade  de imputar-se ao Estado.4
III. INTERVENO NOS MUNICPIOS
8. Fundamento constitucional
O Municpio, como toda entidade dotada de autonomia, fica tambm sujeito a interveno na forma e nos casos previstos na Consti-
4. Cf. Eduardo Espnola, Constituio dos Estados Unidos do Brasil, pp. 159 e ss.

490
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
tuiao.  esta mesma que agora regula os casos e o processo de interveno dos Estados em seus Municpios e da Unio nos Municpios localizados nos Territrios Federais 
(art. 35, quando forem criados outros, porque os dois nicos Territrios que existiam se transformaram em Estados). No resta mais nada s Constituies Estaduais 
nessa matria, ao contrrio do que acontecia sob a gide da Constituio precedente.
Toda a doutrina sobre princpios, natureza, pressupostos de fundo e de forma, controle poltico e jurisdicional, nomeao e responsabilidade de interventor, referida 
 interveno federal nos Estados, tem, mutatis mutandis, validade aqui, o que nos poupa de repeti-la.
Diversos so os motivos, a competncia e pequenos aspectos procedimentais, a que dedicaremos os tpicos seguintes.
9. Motivos para a interveno nos Municpios
O princpio aqui  tambm o da no interveno, de sorte que esta s poder licitamente ocorrer nos estritos casos indicados no art. 35, a saber, quando: (1) deixar 
de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a dvida fundada; (2) no forem prestadas contas devidas, na forma da lei (arts. 30, III, e 31); 
(3) no tiver sido aplicado o mnimo exigido da receita municipal na manuteno do ensino (cf. art. 212) e nas aes e servios pblicos de sade (EC-29/2000); (4) 
o Tribunal de Justia der provimento a representao para assegurar a observncia de princpios indicados na Constituio estadual, ou para prover a execuo de 
lei, de ordem ou de deciso judicial, limitando-se o decreto de interveno a suspender o ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade, 
o que se faz tambm com base no processo estabelecido na Lei 4.337/64, com possibilidade de suspenso liminar do ato impugnado (Lei 5.778/72). Acrescente-se apenas 
que a representao ao Tribunal de Justia, como pea inicial da ao interventiva no Municpio, cabe ao Procurador-Geral da Justia que funcione junto ao Tribunal 
de Justia competente para conhecer da representao, seja na interveno promovida por Estado, seja na promovida pela Unio em Municpios de Territrio Federal.
10, Competncia para intervir
Compete ao Estado a interveno em Municpios que se localizem em seu territrio, que se faz por decreto do respectivo Governador, enquanto a interveno em Municpio 
de Territrio Federal, como

DA INTERVENO NOS ESTADOS E NOS MUNICPIOS                       491
j mencionamos,  da competncia da Unio por decreto do Presidente da Repblica. Em qualquer caso, o decreto conter a designao do interventor (se for o caso), 
o prazo de durao e os limites da medida, e ser submetido  apreciao da Assemblia Legislativa (ou do Congresso Nacional, se Municpio de Territrio), no prazo 
de vinte e quatro horas, devendo ser convocada (ou convocado) extraordinariamente, em igual prazo, se estiver em recesso.
O interventor substituir o Prefeito e administrar o Municpio durante o perodo de interveno, visando restabelecer a normalidade, prestando contas de seus atos 
ao Governador (ou ao Presidente da Repblica, se Municpio de Territrio), e, de sua administrao financeira, ao Tribunal de Contas do Estado (ou da Unio, idem), 
bem como responder pelos excessos que cometer. Cessados os motivos da interveno, as autoridades municipais afastadas de suas funes a elas retornaro, quando 
for o caso, sem prejuzo da apurao administrativa, civil ou criminal decorrente de seus atos.

Ttulo II
Do Governo da Unio
Captulo I
DA UNIO COMO ENTIDADE FEDERATIVA
I. NATUREZA DA UNIO: 1. Significado e conceito de Unio 2. Unio federal e Estado federal. 3. Posio da Unio no Estado federal. 4. Unio e pessoa jurdica de 
Direito Internacional. 5. Unio como pessoa jurdica de direito interno. 6. Bens da Unio. II. COMPETNCIAS DA UNIO: 7. Noo e classificao. 8. Competncia internacional 
e competncia poltica. 9. Competncia administrativa. 10. Competncia na rea de prestao de servios. 11. Competncia em matria urbanstica. 12. Competncia 
econmica. 13. Competncia social. 14. Competncia financeira e monetria. 15. Competncia material comum. 16. Competncia legislativa. III. ORGANIZAO DOS PODERES 
DA UNIO: 17. Poderes da Unio. 18. Sistema de governo.
I. NATUREZA DA UNIO
1. Significado e conceito de Unio
A Unio surge, no Direito Constitucional, ao lado dos Estados federados, como entidade essencialmente federativa. O designativo Unio bem poderia levar a pensar 
nela como uma associao das demais entidades autnomas, mas a leitura do art. l2 da Constituio dissuade esse entendimento ao declarar que a Repblica Federativa 
do Brasil  que se forma da unio dos Estados, Municpios e Distrito Federal. Sucede que a fica parecendo que a Unio se confunde com a Repblica Federativa do 
Brasil, j que no  mencionada no dispositivo. Desfaz-se tal impresso ao exame do art. 18, que estabelece que a organizao poltico-administrativa da Repblica 
Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos da Constituio. A ela  considerada como uma 
das entidades que compem a Repblica Federativa.
Existe tendncia em identificar Unio e Federao. A Unio  que se constitui pela congregao das comunidades regionais autnomas que vm a ser os Estados-membros. 
Ento quando se fala em Federa-

DA UNIO COMO ENTIDADE FEDERATIVA                                 493
o se refere  unio dos Estados. No caso brasileiro, seria a unio dos Estados, Distrito Federal e Municpios. Por isso se diz Unio Federal, que assim seria a 
federao de Estados, Distrito Federal e Municpios, no como associao de Direito Internacional, porque no se constitura com base num pacto de Estados soberanos, 
mas de Direito Constitucional, visto que o nosso sistema federal se organizou como tcnica constitucional de descentralizao do Estado unitrio.
A Unio  a entidade federal formada pela reunio das partes componentes, constituindo pessoa jurdica de Direito Pblico interno, autnoma em relao s unidades 
federadas (ela  unidade federativa, mas no  unidade federada) e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Estado federal, com o nome 
de Repblica Federativa do Brasil,  o todo, ou seja, o complexo constitudo da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, dotado de personalidade jurdica de 
Direito Pblico internacional.
2. Unio federal e Estado federal
O territrio da Unio abrange todo o territrio fsico estatal. O Estado chamado Repblica Federativa do Brasil, entidade de Direito das Gentes, e a Unio, entidade 
de Direito Constitucional, tm o mesmo domnio territorial fsico. Mas, em sentido jurdico, o territrio estatal brasileiro, o territrio como mbito de validade 
da ordem jurdica do Estado federal,  mais amplo do que o territrio da Unio. Quer dizer, a ordem jurdica do Estado federal - da Repblica Federativa do Brasil 
-  mais do que a ordem jurdica da Unio, porquanto abrange tambm as ordens jurdicas particulares das unidades regionais e locais autnomas. Ora, a ordem jurdica 
da Unio difere das ordens jurdicas dos Estados federados e dos Municpios.
A populao constitutiva do Estado brasileiro  a mesma sobre que domina a ordem jurdica da Unio. Mas, porque a ordem jurdica daquele se forma de todas as ordens 
jurdicas particulares vigentes no interior do Pas, sua eficcia  mais do que a eficcia da ordem jurdica da Unio. A eficcia e a validade vertical, por assim 
dizer, da ordem jurdica da Unio s presidem aos fatos sobre que incide sua competncia. A eficcia e a validade vertical da ordem jurdica do Estado federal, ao 
contrrio, regem toda a vida no interior do Pas, porque abrangem a competncia da Unio e a das demais unidades autnomas referidas no art. 18.
3. Posio da Unio no Estado federal
A essa altura, podemos delinear a posio da Unio no Estado federal. Constitui ela aquele aspecto unitrio que existe em toda or-

494                       CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
ganizao federal. Com efeito, todo Estado federal se forma de elementos unitrios e de elementos federativos (disjuntivos). Se no houver elementos unitrios, no 
ser um s Estado, sero vrios, no teremos uma forma de Estado, mas um conjunto de Estados, como entidades soberanas. So, conseqentemente, esses elementos unitrios 
que do  federao sua essncia de Estado, como instituio de Direito Internacional.
Todo Estado federal compreende, outrossim, elementos disjuntivos, que importam certos aspectos separativos do conjunto. Tais elementos so os federativos, porque 
se congregam, separadamente, numa Unio, e do essncia federal  forma de Estado. Se no existirem tais elementos, no ser Estado federal.
O Estado federal , assim, caracterizado por essas duas tendncias: a unitria representada pela Unio e a disjuntiva (federativa) representada pelos Estados federados. 
O Estado federal significa a sntese jurdica de um processo poltico-social caracterizado, pois, pela anttese disjuno-integrao. A tenso entre esses dois aspectos 
contraditrios tem proporcionado, ao longo de nossa histria, as variaes do federalismo brasileiro. Ora predominando a disjuno do estadualismo da Primeira Repblica, 
ora a integrao no centralismo do regime de 1964-1988. Espera-se que a Constituio de 1988 tenha encontrado o ponto de equilbrio.
4. Unio e pessoa jurdica de Direito Internacional
A Unio, como mencionamos,  entidade de Direito Constitucional, no sendo certo que se caracterize tambm como pessoa jurdica de Direito Internacional. Isso, s 
vezes, se diz, tendo em vista que  pela Unio que a Repblica Federativa do Brasil se representa nas relaes internacionais. Isso quer apenas dizer que as relaes 
internacionais do Estado brasileiro constituem matria de competncia exclusiva da Unio. Os Estados federados no dispem dessa faculdade. So os rgos da Unio 
que representam o Estado federal nos atos de Direito Internacional, porque o Presidente da Repblica (Federativa do Brasil) , a um tempo, Chefe do Estado brasileiro 
e Chefe do Governo Federal (Governo da Unio) - Chefe do Poder Executivo da Unio (art. 29). No , realmente, a Unio que aparece nos atos internacionais, mas a 
Repblica Federativa do Brasil, de que ela  apenas uma das entidades componentes (art. 18).
O Estado federal - a Repblica Federativa do Brasil -  que  a pessoa jurdica de Direito Internacional. Na verdade, quando se diz que a Unio  pessoa jurdica 
de Direito Internacional, no se est dizendo bem, mas quer-se referir a duas coisas: (a) as relaes internado-

DA UNIO COMO ENTIDADE FEDERATIVA                                 495
nais da Repblica Federativa do Brasil realizam-se por intermdio de rgos da Unio, integram a competncia desta, conforme dispe o art. 21, incs. I a IV;1 (b) 
os Estados federados no tm representao nem competncia em matria internacional, nem so entidades reconhecidas pelo Direito Internacional, so simplesmente 
de direito interno.
5. Unio conto pessoa jurdica de direito interno
Diversa  a situao quando encaramos a Unio sob o prisma do direito interno.  uma entidade de Direito Constitucional, porque criao deste, mas  tambm pessoa 
jurdica de Direito Pblico interno (CC, art. 14,1).
Nessa qualidade,  titular de direitos e sujeito de obrigaes. Est sujeita, como qualquer pessoa,  responsabilidade pelos atos que pratica por seus rgos e agentes 
e pode ser submetida aos Tribunais, como rgos jurisdicionais do Estado. Como tal, tem seu domiclio na Capital Federal (art. 18,  1). Todavia, para fins processuais, 
a Constituio estabelece regras de foro especiais conforme seja autora ou r (art. 109,  l9 a 4S).
6. Bens da Unio
Ainda como pessoa jurdica de Direito Pblico interno, a Unio  titular de direito real, e pode ser titular de direitos pessoais. O art. 98 do Cdigo Civil declara 
que os bens pblicos so os do domnio pblico nacional, pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno. E o art. 20 da Constituio estatui que so 
bens da Unio: (1) os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribudos; (2) as terras devolutas indispensveis  defesa das fronteiras, das fortifi-caes 
e construes militares, das vias federais de comunicao e  preservao ambiental, definidas em lei; (3) os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos 
de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos 
marginais e as praias fluviais; (4) as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e
1. Diz o art. 21: "Compete  Unio: I - manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais; II - declarar a guerra e celebrar a 
paz; III - assegurar a defesa nacional; IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele 
permaneam temporariamente". Essas disposies conjugam-se com o disposto no art. 49,1 e II, e no art. 84, VII, VIII, XIX, XX e XXII, respectivamente sobre a competncia 
do Congresso Nacional e do Presidente da Repblica nessa matria.

496
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
as costeiras, excludas, destas, as reas referidas no art. 26, II; (5) os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica exclusiva; (6) o mar territorial; 
(7) os terrenos de marinha e seus acrescidos; (8) os potenciais de energia hidrulica; (9) os recursos minerais, inclusive os do subsolo; (10) as cavidades naturais 
subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos; (11) as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.
II. COMPETNCIAS DA UNIO
7. Noo e classificao
Na teoria do federalismo costuma-se dizer que a repartio de poderes autnomos constitui o ncleo do conceito do Estado federal. "Poderes", a, significa a poro 
de matrias que a Constituio distribui entre as entidades autnomas e que passam a compor seu campo de atuao governamental, suas reas de competncia. Competncias 
so, assim, as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar suas funes. Competncia, vimos antes, consiste na esfera 
delimitada de poder que se outorga a um rgo ou entidade estatal, mediante a especificao de matrias sobre as quais se exerce o poder de governo.
A Unio ficou ainda bem aquinhoada na partilha das competncias federativas. Dispe de competncia material exclusiva conforme ampla enumerao de assuntos no art. 
21, de competncia legislativa privativa consoante discriminao constante do art. 22, de competncia comum com Estados, Distrito Federal e Municpios arrolada no 
art. 23 e, ainda, de competncia legislativa concorrente com os Estados sobre temas especificados no art. 24.
Tentaremos organizar a matria sob outro critrio, distinguindo as reas de competncia da Unio em internacional, poltica, administrativa, prestao de servios, 
urbanstica, econmica, social, financeira e legislativa, consoante se estudar nos tpicos subseqentes.
8. Competncia internacional e competncia poltica
Competncia internacional.  a que est indicada no art. 21: manter relaes com Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais; declarar a guerra 
e celebrar a paz; assegurar a defesa nacional; permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele 
permaneam temporariamente. Cumpre mencionar, de passagem, que essas relaes ho que atender os princpios consignados no art. 49.2
2. Art. 21, I a IV.

DA UNIO COMO ENTIDADE FEDERATIVA                                  497
Competncia poltica. Como atribuio de natureza poltica de competncia exclusiva da Unio so enumeradas as seguintes: (a) o seu poder de decretar o estado de 
stio, o estado de defesa e a interveno federal nos Estados e Municpios dos Territrios;3 (b) o seu poder de conceder anistia;4 (c) o seu poder de legislar sobre 
direito eleitoral.5
9. Competncia administrativa
Entram na competncia exclusiva da Unio as seguintes atribuies administrativas: (a) autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material blico; (b) administrar 
as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as operaes de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia 
privada (administrativo-financeiro-monetria); (c) organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios; 
(d) organizar e manter a polcia federal, as polcias rodoviria e ferroviria federais, bem como a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar 
do Distrito Federal e dos Territrios (arts. 21, XIV, e 144,  l, 2a e 3, conforme EC-19/98); (e) prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para execuo 
de servios pblicos, por meio de fundos prprios (art. 21, XIV, conforme EC-19/98); (f) organizar e manter os servios oficiais de estatstica, geografia, geologia 
e cartografia de mbito nacional; (g) exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses pblicas e de programas de rdio e televiso; (h) planejar e 
promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes; (i) instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos 
hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso; (j) organizar, manter e executar a inspeo do trabalho.6 Alm disso, fazem parte de sua competncia 
todas as funes administrativas decorrentes de sua organizao, tais como as relativas a seu funcionalismo, seus servios e rgos.
10. Competncia na rea de prestao de servios
Alm da explorao e execuo de servios pblicos decorrentes de sua natureza de entidade estatal, a Constituio conferiu  Unio, em carter exclusivo, a competncia 
para explorar determinados servios que reputou pblicos, tais como: (a) manter o servio
3. Art. 21, V, c/c os arts. 34-35 e 136-137.
4. Art. 21, XVII.
5. Art. 22,1.
6. Art. 21, VI, VIII, XIII a XVI, XVIII, XIX e XXIV.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
postal e o correio areo nacional; (b) explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, 
que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos institucionais (EC-8/95); (c) explorar, igualmente mediante autorizao, 
concesso ou permisso: (c.l) os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens; (c.2) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento energtico 
dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergticos; (c.3) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura aeroporturia; 
(c.4) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Territrio; 
(c.5) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros; (c.6) os portos martimos, fluviais e lacustres; (d) explorar os servios 
de instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio 
de minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios: (d.l) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos 
e mediante aprovao do Congresso Nacional; (d.2) sob regime de concesso ou permisso,  autorizada a utilizao de radioistopos para pesquisa e usos medicinais, 
agrcolas, industriais e atividades anlogas; (d.3) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa.7
Faremos rpido esclarecimento sobre a matria constante do art. 21, XI e XII (letras b e c, supra). Primeiro, para esclarecer que a EC-8/95 deu nova redao ao inc. 
XI e  alnea a do inc. XII e, com isso, mudou o regime de explorao dos servios de telecomunicaes, suprimindo o regime de monoplio da Unio para explorar, 
por si ou por empresa estatal, os servios de telecomunicaes em geral, razo por que tambm retirou da alnea a do inc. XII a referncia a "demais servios de 
telecomunicaes", que tinham ficado fora do regime de monoplio; uniformizou-se, desse modo, o regime de explorao dos servios de telecomunicaes, concentrados 
no inc. XI, enquanto os demais servios de utilidade pblica esto previstos no inc. XII. Segundo, para observar que o tratamento da matria em incisos diferentes 
ainda se justifica, porquanto o texto passou a exigir regime especial de organizao dos servios de telecomunicao, nos termos de lei, inclusive com a criao 
de um rgo regulador e de outros aspectos institucionais, o que no se aplica aos servios referidos no inc. XII. Terceiro, para dar
7. Art. 21, X, XII e XXIII.

DA UNIO COMO ENTIDADE FEDERATIVA                                  499
algumas definies ainda pertinentes, indispensveis  compreenso do texto. As definies so as do Cdigo de Telecomunicaes, para o qual constituem servios 
de telecomunicaes a transmisso, emisso ou recepo de smbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informaes de qualquer natureza, por fio, rdio, 
eletricidade, meios ticos ou qualquer outro processo eletromagntico (CT, art. 49). Telefonia  o processo de telecomunicao destinado  transmisso da palavra 
falada ou de sons, enquanto telegrafia  o processo de telecomunicao destinado  transmisso de escritos, pelo uso de cdigo de sinais (CT, art. 49). Telecomunicao 
 gnero que compreende todas as formas de comunicao  distncia, por processos de telegrafia, telefonia, radiodifuso sonora e de sons e imagens.
Os servios pblicos de telecomunicaes so de duas espcies: (a) servio pblico em geral, o destinado ao pblico em geral; (b) servio pblico restrito, o que 
 facultado ao uso dos passageiros dos navios, aeronaves, veculos em movimento ou ao uso do pblico em localidades ainda no servidas por servio pblico em geral 
(Cdigo de Telecomunicaes, art. 6, a e b); cumpre notar que esse Cdigo parece compreender como servio pblico de telecomunicao apenas o geral,  vista do 
disposto no final da alnea b do art. 69. Parece-nos, no entanto, que,  vista do texto constitucional, tambm o restrito se inclui no conceito de servios pblicos 
de telecomunicaes ali mencionado, desde que seu uso pelos passageiros se destine a comunicao com o pblico em geral, e no apenas dentro das unidades da empresa 
transportadora. Assim , porque a telecomunicao intra-rgo ou intra-unidades de uma empresa se classifica como servio limitado, ou seja, o executado por estaes 
no abertas  correspondncia pblica e destinado ao uso de pessoas fsicas ou jurdicas nacionais, tais como: (a) o de segurana, regularidade, orientao e administrao 
dos transportes em geral; (b) o de mltiplos destinos; (c) o servio rural; (d) o de servio privado (Cdigo de Telecomunicaes, art. 6S, c).
11. Competncia em matria urbanstica
Nesse campo, so de apontar a competncia da Unio para: (a) elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio; (b) instituir diretrizes 
para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos; (c) estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao. 
Alm disso, encontramos a competncia no exclusiva para: proteger obras e bens de valor histrico e cultural (de natureza urbanstica, se imveis), paisagens naturais 
notveis e os stios arqueolgicos, bem como o meio ambiente, e combater a poluio, competncia esta que tem seu contedo preenchido com as prescries constantes 
dos arts. 215,

500
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
216 e 225. E, ainda, lhe cabe a competncia concorrente com os Estados e Distrito Federal para legislar sobre direito urbanstico.8
12. Competncia econmica
No setor econmico, cabe  Unio: (a) elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento econmico; (b) estabelecer reas e as condies para o 
exerccio da atividade de garimpagem, em forma associativa; (c) intervir (sem exclusividade) no domnio econmico, explorar (sem exclusividade) atividade econmica 
e reprimir abusos do poder econmico; (d) explorar direta ou indiretamente a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais de energia 
hidrulica; (e) o monoplio da pesquisa, lavra e refinao de petrleo, assim como o da importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes daquelas 
atividades monopolizadas; (f) o monoplio da pesquisa e lavra de gs natural e outros hidrocarbonetos; (g) o monoplio do transporte martimo do petrleo bruto de 
origem nacional ou de derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural 
de qualquer origem; (h) o monoplio da pesquisa, lavra, enriquecimento, repro-cessamento, industrializao e comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados; 
(i) a desapropriao por interesse social de imvel rural para fins de reforma agrria nos termos dos arts. 184 a 186; (j) planejar e executar, na forma da lei, 
a poltica agrcola;9 (k) legislar (sem exclusividade) sobre produo e consumo.10
13. Competncia social
No setor social, a Constituio reservou grandes tarefas  Unio, como: (a) elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento social; (b) planejar 
e promover a defesa permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes; (c) organizar a seguridade social; (d) estabelecer polticas 
sociais e econmicas visando proteger e recuperar a sade do povo; (e) regulamentar, fiscalizar e controlar as aes e servios de sade; (f) estabelecer o sistema 
nico de sade; (g) estabelecer e executar planos de previdncia social; (h) manter servios de assistncia social aos necessitados; (i) estabelecer, por lei, o 
plano nacional de educao; (j) enfim, legislar sobre direito social em suas vrias manifestaes.11
8. Arts. 21, IX, XX e XXI; 23, IV e VI; 24, I.
9.  Arts. 21, IX e XXV; 172 a 174; 177; 184 a 186 e 187.
10.  Art. 24, V.
11.  Arts. 6; 7; 21, IX e XVIII; 194; 197 a 198; 200; 201; 203 e 214.

DA UNIO COMO ENTIDADE FEDERATIVA                                  501
14. Competncia financeira e monetria
A administrao financeira continuar, na vigncia da Constituio de 1988, sob o comando geral da Unio, j que a ela cabe legislar sobre normas gerais de Direito 
tributrio e financeiro e sobre oramento,12 restando aos Estados, Distrito Federal e Municpios a legislao suplementar.
Assim  que  Unio compete: (a) emitir moeda e legislar sobre sistema monetrio; (b) administrar reservas cambiais e fiscalizar as operaes de natureza financeira, 
de crdito, cmbio e capitalizao;13 (c) instituir os tributos previstos nos arts. 145,153 e 154, de que trataremos em separado, quando formos estudar o sistema 
tributrio nacional; (d) estabelecer plano plurianual, diretrizes oramentrias e oramentos anuais, de que cuidaremos quando formos examinar as bases constitucionais 
dos oramentos pblicos e demais assuntos financeiros.14
15. Competncia material comum
Muitos dos assuntos do setor social, especialmente, referidos antes como de competncia da Unio, no lhe cabem com exclusividade. A Constituio abriu a possibilidade 
de Estados, Distrito Federal e Municpios compartilharem com ela da prestao de servios nessas matrias, mas, principalmente, destacou um dispositivo (art. 23), 
onde arrola temas de competncia comum, tais como: (a) zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico; 
(b) cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; (c) proteger os documentos, as obras e outros bens de valor 
histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; (d) impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao 
de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural; (e) proporcionar os meios de acesso  cultura,  educao e  cincia; (f) proteger 
o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; (g) preservar as florestas, a fauna e a flora; (h) fomentar a produo agropecuria e organizar 
o abastecimento alimentar; (i) promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; (j) combater as causas 
da pobreza e os fatores de marginali-zao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos;
12. Arts. 24,1, e  1", 146 e 163.
13. Arts. 21, VII e VIII, e 22, VI.
14. Art. 165.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
(k) registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios; (1) estabelecer e 
implantar poltica de educao para a segurana do trnsito.
16. Competncia legislativa
Toda a matria de competncia da Unio  suscetvel de regulamentao mediante lei (ressalvado o disposto nos arts. 49, 51 e 52), conforme dispe o art. 48 da Constituio. 
Mas os arts. 22 e 24 especificam seu campo de competncia legislativa, que consideraremos em dois grupos: a privativa e a concorrente.
(A) Competncia legislativa privativa sobre:15
(1)  Direito administrativo: (a) desapropriao; (b) requisies civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; (c) gua, energia, informtica, 
telecomunicaes e radiodifuso; (d) servio postal; (e) sistema monetrio (administrativo-monetrio) e de medidas, ttulos e garantias dos metais; (f) poltica 
de crdito, cmbio, seguros e transferncias de valores (administrativo-monetrio); (g) diretrizes da poltica nacional de transportes (administrativo-ur-banstico); 
(h) jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia (administrativo-minerrio); (i) regime dos portos, navegao lacustre, fluvial, martima, area e aeroespacial; 
(j) trnsito e transporte; (k) emigrao e imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros; (1) organizao do sistema nacional de emprego (administrati-vo-social); 
(m) organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios, bem como a organizao administrativa destes; (n) 
sistema estatstico, sistema cartogrfico e de geologia nacionais; (o) sistemas de poupana, captao de recursos e garantia da poupana popular (administrativo-monetrio); 
(p) sistema de consrcios e sorteios (administrativo-monetrio); (q) competncia da polcia federal e das polcias rodoviria e ferroviria federal; (r) registros 
pblicos; (s) atividades nucleares de qualquer natureza; (t) defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional.
(2)  Direito material no administrativo: civil, comercial (incluindo comrcio exterior e interestadual, e propaganda comercial), penal, poltico-eleitoral, incluindo 
nacionalidade, cidadania e naturalizao,
15. Corrigimos, aqui, uma impropriedade que aparecia em edies anteriores, em face do que ficou dito  p. 480, nota 5, sobre a competncia privativa, conforme dispe 
o art. 22 da Constituio. De fato, a matria aqui arrolada, segundo aquele dispositivo,  de competncia privativa, e no de competncia exclusiva.

DA UNIO COMO ENTIDADE FEDERATIVA                               503
agrrio, martimo, aeronutico, espacial e do trabalho; populaes indgenas; condies para o exerccio de profisses; seguridade social.
(3) Direito processual: civil, penal, trabalhista etc.
(B) Competncia concorrente com Estados e Distrito Federal sobre (art. 24,1 a XVI): Direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; oramento; 
juntas comerciais; custas dos servios forenses; produo e consumo; florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, 
proteo do meio ambiente e controle da poluio; proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; responsabilidade por dano ao meio 
ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; educao, cultura, ensino e desporto; criao, funcionamento 
e processo do juizado de pequenas causas; procedimento em matria processual; previdncia social, proteo e defesa da sade; assistncia jurdica e defensoria pblica; 
proteo e integrao social das pessoas portadoras de deficincia; proteo  infncia e  juventude; organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis.
A legislao concorrente da Unio sobre as matrias indicadas supra se limitar a estabelecer normas gerais. Nisso a Constituio foi, s vezes, redundante. Por 
exemplo, no art. 22, XXIV, d como privativo da Unio legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional, enquanto, no art. 24, IX, combinado com o  l9, declara 
caber-lhe legislar sobre normas gerais de educao. No h nisso incoerncia, como pode parecer. Legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional e sobre normas 
gerais de educao somam, no fundo, a mesma coisa. A tradio arrastou os educadores da Constituinte a manter a regra que vem de 1946, que dava competncia  Unio 
para legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional, mas tambm no poderiam deixar de incluir na competncia comum legislar sobre educao, situao em 
que a Unio s tem poderes para fixar normas gerais. Tudo somado, d na mesma, com um dispositivo a mais sem necessidade. Por outro lado, foi omissa, quando deu 
 Unio competncia privativa para legislar sobre normas gerais: (a) de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das polcias 
militares e corpos de bombeiros (art. 22, XXI); (b) de licitao e contratao, em todas as modalidades, nas diversas esferas de governo, para a Administrao Pblica, 
direta, autrquica e fundacional, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173,  l2, 
III (art. 22, XXVII). No entanto, no inseriu a matria no art. 24, para indicar que Estados podem legislar tambm sobre essas matrias, como fez, por exemplo, relativamente 
 polcia civil. No , porm, porque no consta

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
na competncia comum que Estados e Distrito Federal (este no sobre polcia militar, que no  dele) no podem legislar suplementar-mente sobre esses assuntos. Podem 
e  de sua competncia faz-lo, pois que nos termos do  2q do art. 24, a competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui (na verdade at pressupe) 
a competncia suplementar dos Estados (e tambm do Distrito Federal, embora no se diga a), e isso abrange no apenas as normas gerais referidas no  1Q desse mesmo 
artigo no tocante  matria neste relacionada, mas tambm as normas gerais indicadas em outros dispositivos constitucionais, porque justamente a caracterstica da 
legislao principiolgica (normas gerais, diretrizes, bases), na repartio de competncias federativas, consiste em sua correlao com competncia suplementar 
(complementar e supletiva) dos Estados.
Tanto isso  uma tcnica de repartio de competncia federativa que os  39 e 49 complementam sua normatividade, estabelecendo, em primeiro lugar, que, inexistindo 
lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades, e, em segundo lugar, que a supervenincia 
de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrria. Note-se bem, o constituinte foi tcnico: a lei federal superveniente 
no revoga a lei estadual nem a derroga no aspecto contraditrio, esta apenas perde sua aplicabilidade, porque fica com sua eficcia suspensa. Quer dizer, tambm, 
sendo revogada a lei federal pura e simplesmente, a lei estadual recobra sua eficcia e passa outra vez a incidir.16
Ainda uma observao. A Constituio no situou os Municpios na rea de competncia concorrente do art. 24, mas lhes outorgou competncia para suplementar a legislao 
federal e a estadual no que couber, o que vale possibilitar-lhes disporem especialmente sobre as matrias ali arroladas e aquelas a respeito das quais se reconheceu 
 Unio apenas a normatividade geral.
III. ORGANIZAO DOS PODERES DA UNIO 17. Poderes da Unio
Como entidade de Direito Pblico interno e como entidade pol-tico-federativa, a Unio possui seus rgos prprios, seus Poderes Pblicos, seu sistema de governo 
e sua organizao poltica fundada no princpio da diviso de poderes nos termos do art. 2S, segundo o
16. Acolhe a Constituio doutrina que vnhamos sustentando desde a l edio deste livro (Ed. RT, 1976, p. 66) at a ltima antes de sua promulgao (4a ed., 25 
tiragem, Ed. RT, 1988. pp. 57 e 58).

DA UNIO COMO ENTIDADE FEDERATIVA                                 505
qual so Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. J estudamos o significado teri-co-doutrinrio desse 
princpio, no cabendo aqui seno apenas destac-lo em relao  Unio, visto como a estrutura, organizao e funcionamento de cada um desses Poderes polticos sero 
objeto de considerao nos captulos subseqentes deste ttulo.
18. Sistema de governo
Sistemas de governo so tcnicas que regem as relaes entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo no exerccio das funes governamentais. O modo como se estabelece 
esse relacionamento, de sorte a preponderar maior independncia ou maior colaborao entre eles, ou a combinao de ambos numa assemblia, d origem aos trs sistemas 
bsicos: o presidencial (presidencialismo, que  o sistema de governo da Unio e do Brasil), o parlamentar (parlamentarismo) e o convencional (de assemblia)}7
Neste ltimo, ocorre o domnio do sistema poltico pela Assemblia, no havendo Executivo separado, e, se existe um Chefe de Estado, ele  figura decorativa, nem 
h governo separado, porque este  exercido por uma Comisso da Assemblia. Os exemplos so os da Sua, da antiga URSS, da Polnia, da Hungria, da Romnia e da 
Bulgria (no com pureza).18
O parlamentarismo e o presidencialismo so sistemas predominantes. Desenvolve-se tendncia universal para sistemas mistos que combinam instituies de ambos.
Presidencialismo.  um sistema de governo que tem as seguintes caractersticas: (a)  tpico das Repblicas; (b) o Presidente da Repblica exerce o Poder Executivo 
em toda a sua inteireza; acumula as funes de Chefe do Estado, Chefe do Governo e Chefe da Adminis-
17. Sobre o assunto em geral, cf. Douglas V. Verney, Anlisis de los sistemas polticos, Madrid, Tecnos, 1961, trad. de Marano Berdejo Rivera; J. Ferrando Bada 
(org.), Regmenes polticos actuales, Madrid, Tecnos, 1985; Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, 2- ed., Mxico, Siglo Veintiuno Ed., 1979; Edward D. Corwin, 
/ poder ejecutivo, Buenos Aires, Ed. Bibliogrfica Argentina, 1959, sobre presidencialismo norte-americano; Afonso Arinos de Melo Franco e Raul Pilla, Presidencialismo 
ou parlamentarismo? , Rio de Janeiro, Jos Olympio Ed., 1958; Miguel Reale, Parlamentarismo brasileiro, 2- ed., So Paulo, Saraiva, 1962; Raymundo Farias de Oliveira, 
Parlamentarismo: plenitude democrtica, So Paulo, Companhia Editora Nacional, 1985; Jorge R. Vanossi, Presidencialismo y parlamentarismo en ei Brasil, Buenos Aires, 
Cooperadora de Derecho y Cincias Sociales, 1964.
18. Cf. Douglas V. Verney, ob. cit., pp. 63 e ss.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
trao Pblica; cumpre um mandato por tempo fixo; no depende da confiana do rgo do Poder Legislativo nem para a sua investidura, nem para o exerccio do governo; 
(c) o rgo do Poder Legislativo (Congresso, Assemblia, Cmara) no  Parlamento; seus membros so eleitos por perodo fixo de mandato; no est sujeito a dissoluo; 
(d) as relaes entre ambos os poderes so mais rgidas, prevalecendo o princpio da diviso de poderes independentes e autnomos, embora possam ser harmnicos; 
(e) os Ministros de Estado so simples auxiliares do Presidente da Repblica que os nomeia e exonera ao seu livre alvedrio (salvo injunes polticas); agem, cada 
qual, como chefe de um grande departamento administrativo, o seu Ministrio, exercendo suas funes, cada qual por si, isoladamente; o Ministrio (conjunto dos Ministros) 
no tem organicidade, despachando cada Ministro com o Presidente da Repblica sobre seus problemas, sem levar em conta as conexes com os outros; (f) eventual plano 
de governo, mesmo quando aprovado por lei, depende exclusivamente da coordenao do Presidente da Repblica, que o executar ou no, bem ou mal, sem dar satisfao 
jurdica a outro poder (a no ser em prestaes de contas financeiras e oramentrias anuais, a posteriori); e se o executa mal, ou mesmo no o executa, continuar 
Presidente da Repblica e os Ministros continuaro Ministros enquanto de sua confiana. S se deve ter como sistema presidencialista aquele que tenha tais caractersticas 
e mais a investidura democrtica das autoridades governamentais polticas: Presidente e Parlamentares. Se houver um Presidente da Repblica que seja ditador ou com 
predominncia autoritria sobre os demais Poderes, ento tem-se sistema ditatorial e no presidencialismo.
Parlamentarismo.  o sistema de governo que tem as seguintes caractersticas: (a)  tpico das monarquias constitucionais, de onde se estendeu s Repblicas europias; 
(b) o Poder Executivo se divide em duas partes: um Chefe de Estado, exercido pelo Monarca ou pelo Presidente da Repblica; e um Primeiro-Ministro ou Presidente do 
Conselho como Chefe do Governo que  exercido pelo Conselho de Ministros; (c) o governo  assim um corpo coletivo orgnico, de sorte que as medidas governamentais 
implicam a atividade de todos os Ministros e seus Ministrios; (d) o Primeiro-Ministro  indicado (ou mesmo nomeado) pelo Presidente da Repblica; os demais Ministros 
so indicados ou nomeados pelo Primeiro-Ministro, ou indicados por este e nomeados pelo Presidente da Repblica, mas sua investidura definitiva, como a sua permanncia 
posterior nos cargos, depende da confiana da Cmara dos Deputados (s vezes, tambm do Senado); (e) a aprovao do Primeiro-Ministro e de seu Con-

DA UNIO COMO ENTIDADE FEDERATIVA                                 507
selho de Ministros pela Cmara se faz pela aprovao de um plano de governo por eles apresentado, o que vale dizer que a Cmara assume responsabilidade de governo, 
aprovando o plano, empenhan-do-se assim politicamente perante o povo; (f) o Poder Legislativo assume no parlamentarismo funes poltico-governamentais mais amplas, 
e se transforma em Parlamento, na medida em que compreende tambm os membros do governo: Primeiro-Ministro e Conselho de Ministros, sejam ou no parlamentares; (g) 
o governo  responsvel ante o Parlamento (Cmara dos Deputados), o que significa que o governo depende de seu apoio e confiana para governar; (h) o Parlamento 
 responsvel perante os eleitores, de sorte que a responsabilidade poltica se realiza do governo para com o Parlamento e deste para com o povo; (i) significa que, 
se o Parlamento retirar a confiana no governo, ele cai, exonera-se, porque no tem mandato, nem investidura a tempo certo, mas investidura de confiana; perdida 
esta, que pode decorrer de um voto de censura ou moo de desconfiana, exonera-se, para dar lugar  constituio de outro governo; (j) mas, em vez da exonerao 
dos membros do governo que perdeu a confiana do Parlamento, pode-se preferir apurar a confiana do povo e, ento, se utiliza o mecanismo da dissoluo da Cmara, 
convocando-se eleies extraordinrias para a formao de outro Parlamento em torno do tema ou da questo de governo que gerou a crise, crise esta que se resolve 
politicamente, sem trauma, porque a flexibilidade do sistema possibilita mecnica adequada  soluo de tenses polticas.
Convm observar, no entanto, que as quedas de Conselhos de Ministros no parlamentarismo contemporneo ocorrem menos pela falta de confiana parlamentar, menos em 
decorrncia de moo de censura e de desconfiana, do que pelo desfazimento de coligaes partidrias que os sustentam.
Mas  certo que o sistema presidencialista no  institucionalmen-te apto para enfrentar graves situaes de crise, para promover um consenso a partir de conflitos 
sociais ou polticos srios, para controlar o exerccio do poder sem obstculo e para assegurar eficincia na tomada de decises, conseqentemente nem para assegurar 
a estabilidade, a continuidade e a eficcia de uma democracia pluralista, como a que foi instituda na Constituio, Tem sido notoriamente incapaz de canalizar solues 
de crises. A concentrao de poder n Presidente atrai as graves crises para a sua pessoa, com profundo desgaste pessoal, s vezes, fatal. A personalizao do poder, 
por si, determina um dos problemas mais cruciantes e nunca bem resolvido: o problema da sucesso presidencial. Isso tudo sem falar das dificul-

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
dades de relacionamento entre Executivo e Legislativo nesse sistema, mormente num sistema multipartidrio.19
No nos parece, porm, que as crises brasileiras sejam devidas ao presidencialismo como soem afirmar, at porque prvio a isso se ergue a indagao, visando a saber 
se temos tido presidencialismo no Brasil, ou simples deformao dele, com pequenas excees no perodo de 1946-1964. As crises, no mais das vezes, tm razes mais 
profundas. O que  plausvel sustentar  que a rigidez do sistema as agrava ou, no mnimo, dificulta sua soluo. O parlamentarismo dispe de maleabilidade que ajuda 
a solucionar crises de poder; "o parlamentarismo, em verdade [diz bem Miguel Reale], no apresenta uma soluo de problemas substanciais, mas antes um processo prtico 
para encontrar e facilitar solues".20 Estamos de pleno acordo com o nclito filsofo do Direito quando, desdobrando aquela reflexo, escreve as seguintes palavras 
que, vindo da lavra de convicto parlamentarista, deveriam ser sempre lembradas pelos demais: "Parlamentarismo ou presidencialismo por si ss no resolvem os problemas 
do Pas. So simples peas ou instrumentos de ao poltica. Os problemas fundamentais da Nao devem ser tratados como tais, como problemas fundamentais. No devemos 
dar ao presidencialismo ou ao parlamentarismo importncia decisiva. Para mim so meras tcnicas de composio do Governo, que envolvem outras questes bsicas e 
outras atitudes no menos relevantes. Estas sim  que devem merecer mais diuturnamente os nossos cuidados e preocupa-
// 21
oes .
19. Sobre essa temtica, cf. Consejo para Ia Consolidacin de Ia Democracia (org.), Reforma constitucional, pp. 11 e ss.
20.  Ob. cit., p. XVII.
21. Ibidem, pp. 56 e 57.

Captulo II DO PODER LEGISLATIVO
I. ORGANIZAO: 1. O Congresso Nacional. 2. A Cmara dos Deputados. 3. O Senado Federal. 4. Organizao interna das Casas do Congresso: Regimento Interno. Mesa. 
Comisses. Polcia. Servios administrativos. 5. Comisso representativa. 11. FUNCIONAMENTO E ATRIBUIES: 6. Funcionamento do Congresso Nacional: Legislatura. Sesses 
legislativas. Reunies. "Quorum" para deliberaes. 7. Atribuies do Congresso Nacional. 8. Atribuies privativas da Cmara dos Deputados. 9. Atribuies privativas 
do Senado Federal. 10. Convocao e comparecimento de Ministros. III. PROCESSO LEGISLATIVO: 22. Conceito e objeto. 12. Atos do processo legislativo: Iniciativa legislativa. 
Emendas. Votao. Sano e veto. Promulgao e publicao da lei. 23. Procedimentos legislativos: Procedimento legislativo ordinrio. Procedimento legislativo sumrio. 
Procedimentos legislativos especiais. IV. ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS: 24. Contedo."l5. Prerrogativas: Inviolabilidade Imunidade. Privilgio de foro. Iseno do 
servio militar. 16. Direitos: Subsdio. 17. Incompatibilidades. 18. Perda do mandato: Cassao. Extino.
I. ORGANIZAO
1. O Congresso Nacional
A funo legislativa de competncia da Unio  exercida pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, integrados respectivamente 
por Deputados e Senadores.
 da tradio constitucional brasileira a organizao do Poder Legislativo em dois ramos, sistema denominado bicameralismo, que vem desde o Imprio, salvo as limitaes 
contidas nas Constituies de 1934 e 1937, que tenderam para o unicameralismo, sistema segundo o qual o Poder Legislativo  exercido por uma nica cmara. Debate-se 
muito sobre as vantagens e desvantagens de um ou de outro sistema. Mas a dogmtica constitucional, desde a promulgao da Constituio dos EUA, recusa aceitar o 
unicameralismo nas federaes, por entender que o Senado  cmara representativa dos Estados federados, sendo, pois, indispensvel sua existncia ao lado de uma 
cmara representativa do povo. Diz-se, em prol disso, que os "Estados Federais apresentam uma estrutura dualista. De uma parte, deve estar presente a nao, em sua 
unidade global, de outra par-

510
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
te, os Estados-membros da federao, com sua autonomia particular".1 Existe bicameralismo tambm em Estados unitrios. Tem-se o bicameralismo como um sistema mais 
propcio ao conservadorismo, enquanto o unicameralismo favoreceria os avanos democrticos, na medida em que canaliza e exprime melhor os anseios da soberania popular 
por transformaes.
No bicameralismo brasileiro, no h predominncia substancial de uma cmara sobre a outra. Formalmente, contudo, a Cmara dos Deputados goza de certa primazia relativamente 
 iniciativa legislativa, pois  perante ela que o Presidente da Repblica, o Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justia e os cidados promovem a iniciativa 
do processo de elaborao das leis (arts. 61,  29, e 64).
2. A Cmara dos Deputados
O ramo popular do Poder Legislativo federal  a Cmara dos Deputados. Compe-se de representantes do povo, eleitos em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito 
Federal pelo sistema proporcional. Quer dizer, como j observamos, cada uma dessas entidades territoriais forma uma circunscrio eleitoral dos Deputados Federais.
A Constituio no fixa o nmero total de Deputados Federais, deixando isso e a representao por Estado e pelo Distrito Federal para serem estabelecidos por lei 
complementar, que ter de faz-lo em proporo  populao, determinando reajustes pela Justia Eleitoral, em cada ano anterior s eleies, de modo que nenhuma 
daquelas unidades da Federao tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados. Essa regra que consta do art. 45,  l9,  fonte de graves distores do sistema 
de representao proporcional nele mesmo previsto para a eleio de Deputados Federais, porque, com a fixao de um mnimo de oito Deputados e o mximo de setenta, 
no se encontrar meio de fazer uma proporo que atenda o princpio do voto com valor igual para todos, consubstanciado no art. 14, que  aplicao particular do 
princpio democrtico da igualdade em direitos de todos perante a lei.  fcil ver que um Estado com quatrocentos mil habitantes ter oito representantes enquanto 
um de trinta milhes ter apenas setenta, o que
1. Cf. Union Interparlementaire (org.), Parlements, p. 5; no mesmo sentido, Maurice Duverger, Droit constitutionnel et institutions politiques, v. 1/141. Sobre o 
tema j discorremos amplamente no nosso Princpios do processo de formao das leis no direito constitucional, So Paulo, RT, 1961, pp. 61 a 73, onde expusemos os 
argumentos pr e contra, e demos nossa opinio contrria ao bicameralismo, mesmo no Estado Federal, achando que, no moderno sistema de partidos, no cabe mais falar 
em cmaras representativas dos Estados, o que, nos EUA, resultou de um compromisso histrico que no existiu no Brasil.

DO PODER LEGISLATIVO                                                  511
significa um Deputado para cada cinqenta mil habitantes (1:50.000) para o primeiro e um para quatrocentos e vinte e oito mil e quinhentos e setenta e um habitantes 
para o segundo (1:428.571).
Em qualquer matemtica, isso no  proporo, mas brutal desproporo; "tal fato constitui verdadeiro atentado ao princpio da representao proporcional. A Cmara 
dos Deputados deve ser o espelho fiel das foras demogrficas de um povo; nada justifica que, a pretexto de existirem grandes e pequenos Estados, os grandes sejam 
tolhidos e sacrificados em direitos fundamentais de representao".2
3. O Senado Federal
A dogmtica federalista firmou a tese da necessidade do Senado no Estado Federal como cmara representativa dos Estados federados. Fundada nisso  que a Constituio 
de 1988, tal como as anteriores republicanas, declara que o Senado Federal compe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, elegendo, cada um, trs 
Senadores (com dois suplentes cada), pelo princpio majoritrio, para um mandato de oito anos, renovando-se a representao de quatro em quatro anos, alternadamente, 
por um e dois teros (art. 46).
O argumento da representao dos Estados pelo Senado se fundamentava na idia, inicialmente implantada nos EUA, de que se formava de delegados prprios de cada Estado, 
pelos quais estes participavam das decises federais. H muito que isso no existe nos EUA e jamais existiu no Brasil, porque os Senadores so eleitos diretamente 
pelo povo, tal como os Deputados, por via de partidos polticos. Ora, a representao  partidria. Os Senadores integram a representao dos partidos tanto quanto 
os Deputados, e d-se o caso no raro de os Senadores de um Estado, eleitos pelo povo, serem de partido adversrio do Governador, portanto defenderem, no Senado, 
programa diverso deste; e como conciliar a tese da representao do Estado com situaes como esta?
4. Organizao interna das Casas do Congresso
As Casas do Congresso Nacional, ou seja, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, possuem rgos internos destinados a ordenar seus trabalhos. A cada uma delas 
cabe elaborar seu regimento inter-
2. Cf. Miguel Reale, Parlamentarismo brasileiro, cit, p. 31, citando Sampaio Dria, que j profligava a desproporcionalidade no regime da Constituio de 1946, porque, 
dizia ele, a "representao  do povo, sem distino de Estado"; a "lei no distingue o nascimento, ou o simples domiclio, para reconhecer, no direito de uns, mais 
valor que no direito de outros" (Direito constitucional: comentrios  Constituio de 1946, v. 2/258).

512
CURSO DF. DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
no, dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos, empregos e funes de seus servios e fixao da respectiva 
remunerao, observados apenas os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias.3 Nisso se encontra um elemento bsico de sua independncia, agora 
reconquistada pela retomada de prerrogativas que lhes tinham sido subtradas pela Constituio revogada.
Criam elas suas leis internas, que disciplinam sua organizao sem interferncia uma na outra ou de outro rgo governamental. Com o novo texto constitucional, o 
regimento interno de cada Casa e o regimento interno comum do Congresso Nacional4 recobram sua importncia de principal fonte do Direito Parlamentar.5
A Constituio no contm tantas normas regimentais como a anterior. Assim mesmo ainda insere disposies sobre a formao e competncia bsica de seus principais 
rgos internos: Mesa, Comisses, Polcia e Servios Administrativos.
Mesas. Existem Mesa da Cmara dos Deputados, Mesa do Senado Federal e, agora, faz-se referncia  Mesa do Congresso Nacional. So elas os rgos diretores das Casas 
do Congresso Nacional. Sua composio  matria regimental e cada Casa a disciplina como melhor lhe parecer. A regra tem sido que a Mesa da Cmara dos Deputados 
compreenda Presidente, dois Vice-Presidentes, quatro Secretrios e quatro suplentes de Secretrios, e a Mesa do Senado Federal constitui-se de Presidente, dois Vice-Presidentes, 
quatro Secretrios e quatro suplentes de Secretrios. Impe-se, no entanto, atender, na constituio das Mesas, a representao proporcional dos partidos ou dos 
blocos parlamentares que participam da respectiva Casa (art. 58,  ls).
A exigncia de autonomia das Cmaras Legislativas impe sejam seus rgos diretores compostos de membros pertencentes a seus quadros e eleitos pelos seus pares.6 
Isso  um princpio geral da organizao do Poder Legislativo que, entre ns, sempre foi seguido, consoante consta agora do art. 57,  45, que consagra as primeiras 
providncias, no incio de cada legislatura, de organizao interna do Congresso Nacional, ao estatuir que cada uma das Casas se reunir em sesses preparatrias, 
a partir dei3 de fevereiro, no primeiro ano da legislatura,
3. Arts. 51, III e IV, e 52, XII e XIII.
4.  O regimento comum e a criao de servios comuns s duas Casas esto previstos no art. 57,  3a, II.
5. Cf. nosso "El proceso legislativo como objeto dei derecho parlamentario", in Derecho parlamentario iberoamercano, Mxico, Porra, 1987, p. 94, obra que rene 
os trabalhos apresentados ao ls Curso de Direito Parlamentar promovido pelo Instituto de Investigaciones Jurdicas da Cmara dos Deputados do Mxico, realizado de 
4 a 9.5.87.
6. Cf. nossa ob. cit., pp. 78 e ss.

DO PODER LEGISLATIVO                                                  513
para a posse de seus membros e eleio das respectivas Mesas, para mandato de dois anos, vedada a reconduo para o mesmo cargo na eleio imediatamente subseqente. 
Corta-se a controvrsia que medrou com base na Constituio revogada, que vedava a reeleio sem mencionar para onde, o que a ns sempre pareceu, pelos princpios, 
que reeleio significa reconduo ao mesmo cargo para o qual se elegeu - logo, a proibio se referia ao cargo ocupado anteriormente. No foi a tese que prevaleceu, 
por entender-se que estava proibida reconduo a qualquer cargo da Mesa. Com o texto agora em vigor est claro que o Presidente no pode pleitear sua reconduo 
ao mesmo cargo, mas pode, por exemplo, para Vice-Presidente, enquanto este pode pretender eleger-se Presidente ou Secretrio e este a qualquer daqueles.
Fica a questo de saber se isso s vale dentro da mesma legislatura, ou se tambm se aplica na passagem de uma para outra. O texto probe reconduo para o mesmo 
cargo na eleio imediatamente subseqente; para ns isso significa, tambm, proibir a reeleio de membros da ltima Mesa de uma legislatura para a primeira da 
seguinte.
A Mesa do Congresso Nacional no  um organismo per se stante; no existe por si, no tem uma formao adrede, porque se constitui de membros das Mesas do Senado 
e da Cmara.  presidida pelo Presidente do Senado Federal, e os demais cargos sero exercidos, alter-nadamente, pelos ocupantes de cargos equivalentes na Cmara 
dos Deputados e do prprio Senado (art. 57,  59). Sua funo consiste especialmente em dirigir os trabalhos do Congresso Nacional quando suas Casas se renem em 
sesso conjunta, mas a Constituio lhe reserva importante atribuio no art. 140, qual seja a de designar uma Comisso de cinco congressistas para acompanhar e 
fiscalizar a execuo das medidas referentes ao estado de defesa e ao estado de stio, e por certo sua tarefa no se esgotar nessa designao, pois lhe h de caber 
tambm exigir a prestao de contas da Comisso sobre sua incumbncia.
As atribuies das Mesas so contempladas nos regimentos internos, mas a Constituio menciona algumas de maior destaque, que fogem a uma considerao puramente 
regimental, como as referentes  convocao ou comparecimento de Ministros,  perda de mandatos de congressistas,  propositura da ao direta de inconstitucio-nalidade, 
 liberao de pronunciamento de parlamentares durante o estado de stio.7
Comisses parlamentares. So organismos constitudos em cada Cmara, compostos de nmero geralmente restrito de membros, encar-
7. Arts. 50, 55,  2" e 3-, 103, II e III, 139, pargrafo nico.

514
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL. POSITIVO
regados de estudar e examinar as proposies legislativas e apresentar pareceres.8
As comisses do Congresso e de suas Casas sero permanentes ou temporrias e constitudas na forma e com as atribuies previstas no respectivo regimento interno 
ou no ato de que resultar sua criao, assegurada a representao proporcional dos partidos ou de blocos partidrios que participem da respectiva Cmara (art. 58, 
 l9).
A Constituio realou o papel das comisses. Menciona as seguintes :
(A) Comisses permanentes, as que subsistem atravs das legislaturas, so organizadas em funo da matria, geralmente coincidente com o campo funcional dos Ministrios. 
Cabem-lhes em razo da matria de sua competncia, alm de outras consignadas em regimento interno, as seguintes atribuies (art. 58): (a) discutir e votar projeto 
de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa (inc. I); adota-se aqui o critrio 
da Constituio italiana (art. 72) de atribuir a comisses o exerccio da funo legislativa plena, que, num momento, se chamou delegao interna, mas parece ser 
mais uma funo prpria de substituio do que uma funo delegada; (b) realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil (inc. II); (c) convocar Ministros 
de Estado para prestar informaes sobre assuntos inerentes a suas atribuies (inc. III), o que j consta do art. 50 tambm; (d) receber peties, reclamaes, 
representaes ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omisses de autoridades ou entidades pblicas (inc. IV); isso tem que ter alguma conseqncia, porque 
no teria sentido ser mera recipiendria dessas postulaes, mas qual? Que poder ser feito para solucionar o problema e responsabilizar a autoridade? O texto possibilita 
tomar o depoimento da autoridade e tambm, conforme a gravidade do problema,  possvel uma comisso de inqurito. Nada mais diz. Poder o regimento fazer algo? 
Entendemos que no, mas o texto embasar lei nesse sentido; (e) solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidado (inc. V); qualquer autoridade inclui o Presidente 
da Repblica, o Presidente do Supremo Tribunal Federal, o Presidente da Cmara ou o do Senado? Achamos que no, embora se trate de simples solicitao de depoimento, 
pois h regras de cortesia e de harmonia entre os poderes, no presidencialismo, que a repelem. Quanto aos dois primeiros, o princpio da separao de poderes o impede; 
quanto aos dois ltimos, o prprio fato de serem Presi-
8. Cf. Joseph-Barthlemy, Essai sur le travail parlementaire et les systmes des comissions, Paris, Librairie Delagrave, 1934; nosso Princpios do processo de formao 
das leis no direito constitucional, pp. 85 e ss.

DO PODER LEGISLATIVO                                                  515
dentes da instituio que contm a comisso mostra no serem passveis da solicitao; (f) apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de 
desenvolvimento e sobre eles emitir parecer (inc. VI); se as comisses usarem bem dessa faculdade, teremos a um relevante instrumento de controle da Administrao.
(B) Comisses temporrias (ou especiais), as que se extinguem com a terminao da legislatura ou, antes dela, quando, constitudas para opinarem sobre determinada 
matria, tenham preenchido os fins a que se destinam.
(C) Mistas, as que se formam de Deputados e Senadores, a fim de estudarem assuntos expressamente fixados, especialmente aqueles que devam ser decididos pelo Congresso 
Nacional, em sesso conjunta de suas Casas. Podem ser permanentes ou temporrias. A Constituio j institui uma importante Comisso mista permanente, que, talvez, 
venha a ser a mais poderosa comisso permanente no seio do Congresso Nacional. Referimo-nos  que est prevista no art. 166,  l9, a que caber: (1) examinar e emitir 
parecer sobre: (a) os projetos de plano plurianual, de lei de diretrizes oramentrias, de oramento anual e de crditos adicionais; (b) as contas apresentadas anualmente 
pelo Presidente da Repblica; (c) os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, 
sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas; (d) propostas de emendas aos projetos referidos na letra a supra;9 (2) solicitar 
s autoridades governamentais responsveis que, no prazo de cinco dias, prestem esclarecimentos necessrios acerca de despesas no autorizadas, solicitando ao Tribunal 
de Contas pronunciamento conclusivo sobre a matria que, sendo pela irregularidade das despesas, investe-a do poder de propor ao Congresso Nacional sustao das 
ditas despesas, se entender que possam causar dano irreparvel ou grave leso  economia pblica.
(D) Comisses parlamentares de inqurito, so organismos que desempenharam e desempenham papel de grande relevncia na fiscalizao e controle da Administrao, 
mas que tiveram sua organizao e suas tarefas consideravelmente tolhidas no regime da Constituio revogada. Era esta uma de suas marcas autoritrias. Foram bastante 
prestigiadas pela Constituio vigente, a ponto de receber poderes de investigao prprios das autoridades judicirias, alm de outros previstos nos regimentos 
das respectivas Casas. No h limitao  sua criao. A Cmara dos Deputados e o Senado Federal, em conjunto ou separadamente, podero criar tantas comisses
9. Cf. art. 166,  1 e 2". 10. Cf. art. 72.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
parlamentares de inqurito quantas julgarem necessrias. Essa liberdade de criao de comisses parlamentares de inqurito depende, contudo, do preenchimento de 
trs requisitos: (a) requerimento de pelo menos um tero de membros de cada Casa, para as respectivas comisses, ou de ambas, para as comisses em conjunto (comisso 
mista); (b) ter por objeto a apurao de fato determinado; (c) ter prazo certo de funcionamento. Um dos problemas mais srios das comisses parlamentares de inqurito 
consistiu sempre na ineficcia jurdica de suas concluses, normalmente dependentes de apreciao do Plenrio da respectiva Casa ou do Congresso Nacional, que, no 
raro, as enterrava nos escaninhos das injunes polticas. A Constituio traz o remdio para esse mal, ao dizer: sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas 
ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores - significando que as concluses de comisses parlamentares de inqurito 
so decises definitivas, cuja executoriedade independe de apreciao ou aprovao de outro rgo. Nada impede que a comisso, por si, submeta suas concluses ao 
Plenrio, solicitando-lhe aprovao e providncias de sua alada.
Polcia e servios administrativos. As Casas do Congresso Nacional mantm um corpo de guardas prprio, destinado ao policiamento interno, bem como servios administrativos, 
que so as Secretarias, incluindo servios grficos, bibliotecas e servios de referncia legislativa, assessorias, os quais so regulados nos respectivos regimentos 
internos.
5. Comisso representativa
Esta  uma comisso que tem natureza diversa das que estudamos no tpico anterior. Aquelas so comisses tcnicas de estudo e investigao. A Comisso representativa, 
instituda agora no art. 58,  4,  novidade no nosso regime constitucional, e assim se chama porque tem por funo representar o Congresso Nacional durante o recesso 
parlamentar. Isso importa em mudana importante, na medida em que tal atribuio sempre coube s Mesas (e mais especificamente aos Presidentes) das Cmaras em relao 
a cada uma delas e  Mesa (Presidente) do Senado em relao ao Congresso Nacional.
Haver apenas uma Comisso representativa. Diz mal o art. 58,  4a, quando dispe que ser "eleita por suas Casas na ltima sesso ordinria do perodo legislativo". 
Isso quer apenas dizer que os membros de cada uma das Casas, a integrarem a comisso, sero por elas eleitos na sesso ordinria do perodo legislativo. "Sesso 
ordinria", como veremos, significa reunio normal dos trabalhos legislativos. "Perodo legislativo", tambm veremos,  o perodo de funcionamento do Congresso Nacional, 
em cada semestre, ou seja: de 15 de fevereiro a 30

DO PODER LEGISLATIVO                                                  517
de junho (l9 perodo) e de le de agosto a 15 de dezembro (29 perodo). Em cada um deles, elege-se uma Comisso representativa para o recesso que comear em seguida 
(1B: de l9 a 31 de julho; 2S: de 16 de dezembro a 14 de fevereiro do ano seguinte, salvo se este for o primeiro da legislatura, quando o recesso termina no dia l9 
de fevereiro).
Sero estabelecidas no regimento comum as atribuies e a composio da Comisso representativa que reproduzir, tanto quanto possvel, a proporcionalidade da representao 
partidria.
II. FUNCIONAMENTO E ATRIBUIES
6. Funcionamento do Congresso Nacional
O Congresso Nacional desenvolve suas atividades por legislaturas, sesses legislativas ordinrias ou extraordinrias, sesses (reunies) ordinrias ou extraordinrias.
A legislatura tem a durao de quatro anos e corresponde ao perodo que vai do incio do mandato dos membros da Cmara dos Deputados at o seu trmino (art. 44, 
pargrafo nico). Isso porque o Senado  contnuo por ser renovvel apenas parcialmente em cada perodo de quatro anos (art. 46,  2). A legislatura reveste-se 
de grande importncia, porquanto marca o perodo de funcionamento de cada Congresso, conceito norte-americano adotado no Brasil, pois muitas deliberaes devem ser 
tomadas dentro dela ou em relao a ela, assim, por exemplo, a fixao da remunerao dos congressistas (art. 49, VII), a composio das comisses permanentes e 
a extino das comisses temporrias, na forma regimental.
Sesso legislativa ordinria  perodo anual em que deve estar reunido o Congresso para os trabalhos legislativos. Divide-se em dois perodos legislativos: um que 
vai de 15 de fevereiro a 30 de junho e outro de l9 de agosto a 15 de dezembro (art. 57). Vale dizer que as sesses legislativas ordinrias se encerram no dia 15 
de dezembro de cada ano; contudo, no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias (art. 57,  2), isto , d-se um prolongamento 
da sesso legislativa ordinria, no convocao de sesso legislativa extraordinria. O princpio : a sesso legislativa ordinria termina em 15 de dezembro. Sua 
interrupo  exceo, com uma finalidade especfica: aprovao da lei de diretrizes oramentrias (ou do oramento, quando o fato  tambm previsto em relao  
aprovao deste, como em So Paulo, CE, art. 9,  4S). Se a norma constitucional diz: "no se interrompe sem a aprovao de ()",  que o objetivo da continuidade 
 s para cumprir esssa exigncia: a aprovao s da matria, cuja no aprovao causou aquele prolongamento. Vale dizer, para outras matrias a sesso legislativa 
ordinria se encerrara.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Os espaos que vo de 16 de dezembro a 14 de fevereiro (31 de janeiro, para o primeiro ano da legislatura) constituem o recesso parlamentar. Chama-se recesso porque, 
na origem dos parlamentos, os parlamentares se afastavam das reunies, durante certo tempo, para retornar a seus distritos ou circunscries eleitorais, a fim de 
confirmar seu mandato. Os objetivos hoje so diversos, mas o afastamento para lugar remoto (um dos significados da palavra recesso) - bases eleitorais - continua 
a ser uma necessidade parlamentar. Durante o recesso, o Congresso no funciona, salvo se for convocada sesso legislativa extraordinria. Agora, como vimos, funcionar 
uma Comisso representativa do Congresso Nacional, regulada pelo regimento comum.
A convocao do Congresso Nacional para sesso legislativa extraordinria far-se-: (1) pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretao de estado de defesa 
ou de interveno federal, de pedido de autorizao para a decretao do estado de stio e para o compromisso e posse do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica; 
(2) pelo Presidente da Repblica, pelos Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso 
de urgncia ou interesse pblico relevante.
O Congresso Nacional, na sesso legislativa extraordinria, somente poder deliberar sobre a matria para a qual foi convocado, vedado o pagamento de parcela indenizatria 
em valor superior ao subsdio mensal (EC-19/98). Se  assim, se no pode tratar de mais nada nesse perodo que sempre coincide com o recesso, a concluso  a de 
que a Comisso representativa tambm continuar em funcionamento conjuntamente com o Congresso convocado extraordinariamente, para exercer as outras atribuies 
que lhe sejam cometidas no perodo.
Sesses ordinrias. Os trabalhos legislativos realizam-se efetivamente nas reunies dirias dos congressistas, chamadas sesses ordinrias, que se processam nos 
dias teis (de segunda a sexta-feira). Os regimentos internos das Casas do Congresso Nacional  que disciplinam essas sesses, que, em regra, se prolongam por cinco 
horas, e dividem-se em trs partes: (a) Pequeno Expediente, com durao aproximada de uma hora; (b) Grande Expediente, com durao de cerca de noventa minutos; (c) 
Ordem do Dia, com durao de cerca de cento e cinqenta minutos, prorrogveis;  nesta parte que as Cmaras debatem, votam e deliberam. s vezes, outra parte  prevista 
para comunicao de lideranas.
Nesse horrio ou em outro, realizam-se tambm sesses solenes de comemorao de datas ou feitos histricos, de reverncia  memria de pessoas ilustres ou de recepo 
de personalidades estrangeiras (Chefes de Estados, Primeiros-Ministros) em visita ao Pas. E, no incio de cada legislatura, ocorrem a partir de l9 de fevereiro 
as sesses preparatrias, sesses de organizao do Congresso e de suas Casas, como vimos.

DO PODER LEGISLATIVO                                                  519
Fora do horrio preestabelecido, poder ser convocada qualquer das Cmaras para sesses extraordinrias, para apreciar matria determinada ou concluir a apreciao 
do que j tenha tido a discusso iniciada.
Reunies conjuntas. O princpio do bicameralismo  que as Cmaras do Congresso Nacional funcionem e deliberem cada qual por si, separadamente. Mas a Constituio 
prev hipteses em que se reuniro em sesso conjunta (art. 57,  3Q), caso em que a direo dos trabalhos cabe  Mesa do Congresso Nacional (art. 57,  5e). Isso 
se dar para: (a) a inaugurao da sesso legislativa; (b) elaborar o regimento comum e regular a criao de servios comuns; (c) receber o compromisso do Presidente 
e do Vice-Presidente da Repblica (art. 78); (d) conhecer do veto e sobre ele deliberar (art. 66,  49). A Constituio arrola os casos de sesso conjunta do art. 
57,  3, alm de outros casos nela previstos. No os encontramos. O nico que poderia suscitar alguma dvida seria o da elaborao das leis financeiras e oramentrias, 
referidas no art. 166, principalmente porque determina que so apreciadas na forma do regimento comum e dependentes de parecer de uma comisso mista de Deputados 
e Senadores, mas os dispositivos pertinentes ao assunto mostram muito claramente que a Constituio de 1988 quis afastar a sistemtica que vigorara anteriormente 
de discusso e votao de projetos de leis oramentrias em sesso conjunta do Congresso Nacional. J no prprio art. 66 se estabelece que tais leis sero apreciadas 
pelas duas Casas do Congresso Nacional. Tambm as emendas a elas oferecidas sero apreciadas pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. Isso espanca qualquer 
dvida. A legislao de urgncia , outrossim, discutida e votada pelas duas Casas, separadamente (arts. 62 e 64,  1- a 49). Assim, igualmente, emendas  Constituio 
(art. 60,  2S).
Quorum para deliberaes. Finalmente, cumpre esclarecer que as deliberaes de cada Casa ou do Congresso em cmaras conjuntas, assim como de suas Comisses, sero 
tomadas por maioria de votos, presente a maioria de seus membros, salvo disposio constitucional em contrrio (art. 47). Realmente, em casos expressos, a Constituio 
contempla hipteses de deliberao por maioria absoluta (arts. 55,  29,66,  4- e 69), por trs quintos dos membros da Casa (art. 60,  2S) e por dois teros dos 
membros da Casa (arts. 51,1, 52, pargrafo nico, e 86). Maioria absoluta  mais da metade, constitui-se a partir do primeiro nmero inteiro acima da metade, sendo 
erro consider-la como metade mais um, como no raro se ouve e se l, visto que ser impossvel apur-la quando a Cmara se compuser de nmero mpar de membros.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
7. Atribuies do Congresso Nacional
Vimos que o Congresso Nacional  o rgo legislativo da Unio. Apesar disso, suas atribuies no se resumem na competncia para elaborar leis. Exerce outras de 
relevante importncia, e todas podem ser classificadas em cinco grupos:
(1) atribuies legislativas, pelas quais lhe cabe, com a sano do Presidente da Repblica, elaborar as leis sobre todas as matrias de competncia da Unio, conforme 
especifica o art. 48, o que  feito segundo o processo legislativo, estabelecido nos arts. 61 a 69, que ser objeto de considerao logo em seguida;
(2)  atribuies meramente deliberativas, envolvendo a prtica de atos concretos, de resolues referendrias, de autorizaes, de aprovaes, de sustao de atos, 
de fixao de situaes e de julgamento tcnico, consignados no art. 49, o que  feito por via de decreto legislativo ou de resolues, segundo procedimento deliberativo 
especial de sua competncia exclusiva, vale dizer, sem participao do Presidente da Repblica, de acordo com regras regimentais;
(3) atribuies de fiscalizao e controle, que exerce por vrios procedimentos, tais como: (a) pedidos de informao, por escrito, encaminhados pelas Mesas aos 
Ministros ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados  Presidncia da Repblica (art. 50,  29, redao da ECR-4/94), importando em crime de responsabilidade 
a recusa, ou o no-atendimento no prazo de trinta dias, bem como a prestao de informaes falsas; (b) comisso parlamentar de inqurito, nos termos do art. 58, 
 39, como vimos; (c) controle externo com auxlio do Tribunal de Contas e da Comisso mista a que se refere o art. 166,  1, que compreender toda a gama de medidas 
constantes dos arts. 71 e 72, culminando com o julgamento das contas que anualmente o Presidente da Repblica h de prestar (art. 49, IX); (d)fiscalizao e controle 
dos atos do Poder Executivo, includos os da administrao indireta (art. 49, X); (e) tomada de contas pela Cmara dos Deputados, quando o Presidente no as prestar 
no prazo que a Constituio assinala, ou seja, dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, ento at 15 de abril (arts. 51, II, e 84, XXIV);
(4)  atribuies de julgamento de crimes de responsabilidade, com a particularidade de que, no julgamento do Presidente da Repblica ou Ministros de Estado, a Cmara 
dos Deputados funciona como rgo de admissibilidade do processo e o Senado Federal como tribunal poltico sob a presidncia do Presidente do Supremo Tribunal Federal 
(arts. 51,1, 52,1, e 86), e, no julgamento dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, do Procurador-Geral da Repblica e do Advoga-

DO PODER LEGISLATIVO                                                  521
do-Geral da Unio, o Senado Federal funcionar a um tempo como tribunal do processo e do julgamento (art. 52, II);
(5) atribuies constituintes mediante elaborao de emendas  Constituio (art. 60), com o que o Congresso cria normas constitucionais, como estudamos antes.
8. Atribuies privativas da Cmara dos Deputados
Possui a Cmara algumas atribuies privativas, que, na verdade, so atribuies exclusivas, porque insuscetveis de delegao, e que ela exerce sozinha e por si, 
e so as seguintes: (a) autorizar, por dois teros de seus membros, a instaurao de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica e os Ministros 
de Estado; (b) processar a tomada de contas do Presidente da Repblica, quando no apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da 
sesso legislativa, como determina o art. 84, XXIV; (c) elaborar seu regimento interno; (d) dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao 
ou extino dos cargos, empregos e funes de seus servios e a iniciativa de lei para a fixao da respectiva remunerao, observados os parmetros estabelecidos 
na lei de diretrizes oramentrias (tudo isso  feito por resoluo interna, menos a fixao da remunerao dos cargos, empregos e funes, que depende de lei); 
(e) eleger dois dos membros-cidados do Conselho da Repblica, nos termos do art. 89, VII (art. 51).
9. Atribuies privativas do Senado Federal
Tem o Senado Federal as seguintes atribuies privativas: (a) processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade e os 
Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; (b) processar e julgar os Ministros 
do STF, os membros do Conselho Nacional de Justia e os do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, o Procurador-Geral da Repblica e o Advogado-Geral da Unio nos 
crimes de responsabilidade; (c) aprovar previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de magistrados nos casos determinados na Constituio (arts. 
101, pargrafo nico, 104, pargrafo nico, 111,  l9, e 123), de Ministros do TCU indicados pelo Presidente da Repblica (art. 73,  29,1), de Governador de Territrio, 
de presidente e diretores do banco central (com minscula, para significar que ser de qualquer banco, tenha o nome que tiver, que exera as funes de banco central, 
que hoje  o Banco Central do Brasil), do Procurador-Geral da Repblica (art. 128,  ls) e de titulares de outros cargos que a lei determinar (abre-se aqui a possibilidade 
de ampliar

522
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
esse controle prvio do Senado Federal sobre as nomeaes para cargos na esfera federal); (d) aprovar previamente, por voto secreto, aps argio em sesso secreta, 
a escolha dos chefes de misso diplomtica de carter permanente; (e) autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do 
Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios (acrescentou-se agora o controle das operaes financeiras externas da Unio, entre os controles que incidiam 
apenas sobre as outras entidades); (f)fixar, por proposta do Presidente da Repblica, limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municpios (trata-se do controle do endividamento dessas entidades, incluindo agora tambm o controle sobre o endividamento da Unio, j 
que antes s as outras entidades estavam sujeitas a esse controle); (g) dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da 
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Pblico federal (controle sobre crdito pblico 
e tambm do endividamento das unidades indicadas, ampliando-se o controle  Unio e entidades autrquicas de todas elas e de outras entidades sob controle federal); 
(h) dispor sobre limites e condies para a concesso de garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno (ainda aqui, controle sobre o crdito pblico); 
(i) estabelecer limites globais e condies para o montante da dvida mobiliria dos Estados, Distrito Federal e Municpios (dvida mobiliria  a formada pela emisso 
de ttulos da dvida pblica; aqui j no abrange a Unio); (j) suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva 
do Supremo Tribunal Federal (em parte no h de ser entendido como poder de admitir apenas uma parte do que foi declarado inconstitucional; se toda a lei foi declarada 
inconstitucional, a suspenso h de ser total, dela toda; o Senado no pode decidir faz-lo apenas de parte; portanto, quando o texto fala suspender em parte, significa 
que tambm s parte foi declarada inconstitucional; de outro lado, esse procedimento no tem cabimento quando a declarao de inconsti-tucionalidade decorreu de 
ao direta nos termos do art. 103;  procedimento adequado  declarao de inconstirucionalidade incidenter tantuni, ou seja, no caso concreto segundo a tcnica 
do controle difuso, pois que sua razo de ser est precisamente em fazer expandir, a todos, os efeitos da deciso que, em si, s tem eficcia entre as partes;  
a suspenso da execuo da lei, j vimos, que confere efeitos erga omnes  sentena que decretou a inconstitucionalidade); (k) aprovar, por maioria absoluta e por 
voto secreto, a exonerao, de ofcio, do Procurador-Geral da Repblica antes do trmino de seu mandato; (1) elaborar seu regimento interno e dispor sobre sua organizao, 
funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos, empregos e fun-

DO PODER LEGISLATIVO                                                  523
es de seus servios e a iniciativa da lei para fixao da respectiva remunerao, observados os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias (o 
que se faz por meio de resoluo, em boa parte no prprio regimento interno, que tambm se baixa por resoluo, exceto a fixao da remunerao, a qual, agora, depende 
de lei e no mais de resoluo, cf. EC-19/98)); (m) eleger dois membros-cidados do Conselho da Repblica, nos termos do art. 89, VII; (n) avaliar periodicamente 
a funcionalidade do Sistema Tributrio Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administraes tributrias da Unio, dos Estados e do Distrito 
Federal e dos Municpios, como consta do inc. XV do art. 52, acrescentado pela EC-42/2003.  mais uma interferncia inconstitucional na autonomia das entidades federativas 
por via de emenda constitucional. Avaliar para qu, no se diz - mas certamente no h de ser apenas pela avaliao em si, mas, no mnimo, para propor solues a 
problemas porventura constatados.
10. Convocao e comparecimento de Ministros
Desde a Constituio de 1934 (art. 37) os Ministros de Estado podero ser convocados para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado, 
perante rgos legislativos (Cmara, Senado ou suas comisses), importando em crime de responsabilidade o seu no atendimento da convocao, sem justificao adequada, 
isto , aceita pelo rgo convocante. Agora, a ECR-2/ 94 inclui entre os que podem ser convocados quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados  Presidncia 
da Repblica (art. 50). E uma providncia pertinente, j que se foram criando muitos rgos diretamente subordinados  Presidncia da Repblica, tais as Secretarias 
da Presidncia com responsabilidades de verdadeiros Ministrios, cujos titulares ficavam imunes quela convocao congres-sual. Por outro lado, tambm, desde ento, 
se prev a possibilidade de os Ministros, por sua iniciativa e mediante entendimentos com a Mesa respectiva, comparecerem ao Senado,  Cmara ou a qualquer de suas 
comisses, para exporem assunto de relevncia de seu Ministrio (art. 50,  l5). J aqui no houve mudana. Apenas aos Ministros se confere a prerrogativa do comparecimento 
espontneo queles rgos parlamentares para as finalidades ali indicadas.
Diz-se, s vezes, que esse procedimento quebra a rigidez do presidencialismo, ou at, no raro, se admite que se introduziu, com isso, um mecanismo parlamentarista 
no presidencialismo. Em verdade, nada tem de parlamentarismo nisso. O comparecimento do Ministro convocado ou espontaneamente no serve mais do que para ele, munido 
de documentao tcnica e bem assessorado, utilizar uma tribuna popular para brilhar, sem nenhuma conseqncia, porque

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
suas informaes nao sero apreciadas pelo rgo. A rigor, tem sido um procedimento intil.
III. PROCESSO LEGISLATIVO
11. Conceito e objeto
Por processo legislativo entende-se o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votao, sano, veto) realizados pelos rgos legislativos visando a formao das leis 
constitucionais, complementares e ordinrias, resolues e decretos legislativos.11 Tem, pois, por objeto, nos termos do art. 59, a elaborao de emendas  Constituio, 
leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos e resolues.
As medidas provisrias no constavam da enumerao do art. 59, como objeto do processo legislativo, e no tinham mesmo que constar, porque sua formao no se d 
por processo legislativo. So simplesmente editadas pelo Presidente da Repblica. A redao final da Constituio no as trazia nessa enumerao. Um gnio qualquer, 
de mau gosto, ignorante, e abusado, introduziu-as a, indevidamente, entre a aprovao do texto final12 (portanto depois do dia 22.9.88) e a promulgao-publicao 
da Constituio no dia 5.10.88.
Nada se diz sobre o processo de formao dos decretos legislativos e das resolues. Aqueles so atos destinados a regular matrias de competncia exclusiva do Congresso 
Nacional (art. 49) que tenham efeitos externos a ele; independem de sano e de veto. As resolues legislativas so tambm atos destinados a regular matria de 
competncia do Congresso e de suas Casas, mas com efeitos internos; assim os regimentos internos so aprovados por resolues. Contudo, so previstas algumas resolues 
com efeito externo, como a de delegao legislativa e as do Senado sobre matria financeira e tributria (arts. 68,  T-, 52, IV a X, e 155,  29, V). Como a Constituio 
no disps sobre o processo de sua formao, isso ficou para os regimentos internos.
12. Atos do processo legislativo
Processo legislativo  um conjunto de atos preordenados visando a criao de normas de Direito. Esses atos so: (a) iniciativa legis-
11. Sobre o assunto, cf. nosso Princpios do processo de formao das leis no direito constitucional, So Paulo, Ed. RT, 1968; Manoel Gonalves Ferreira Filho, Do 
processo legislativo, So Paulo, Saraiva, 1968; Nelson de Sousa Sampaio, O processo legislativo, So Paulo, Saraiva, 1968.
12. Cf. Projeto de Constituio (D), redao final, aprovado pela Comisso de Redao nos dias 19 e 20.9.88 e pelo Plenrio da Constituinte no dia 22.9.88. No foi, 
pois, acrscimo da Comisso de Redao.

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lativa; (b) emendas; (c) votao; (d) sano e veto; (e) promulgao e publicao.
Iniciativa legislativa. , em termos simples, a faculdade que se atribui a algum ou a algum rgo para apresentar projetos de lei ao Legislativo. Em rigor, no 
 ato de processo legislativo.  conferida concorrentemente a mais de uma pessoa ou rgo, mas, em casos expressos,  outorgada com exclusividade a um deles apenas. 
Assim  que a iniciativa de emendas  Constituio cabe concorrentemente a um tero dos membros da Cmara dos Deputados, a um tero dos membros do Senado, ao Presidente 
da Repblica e a mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da Federao (art. 60); a iniciativa das leis complementares e ordinrias compete a qualquer 
membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica e aos cidados (art. 61). Esclarea-se que esse 
dispositivo inclui o Supremo Tribunal Federal, os Tribunais Superiores e o Procurador-Geral da Repblica como detentores tambm do poder de iniciativa legislativa, 
no, contudo, de iniciativa concorrente, porquanto no podem eles iniciar qualquer lei, mas to-s as que lhes so indicadas com exclusividade, salvo o Procurador-Geral 
da Repblica que concorre com o Presidente da Repblica na iniciativa da lei orgnica do Ministrio Pblico (arts. 61,  l9, II, b, e 128,  5").
Ao princpio da iniciativa concorrente a Constituio ope algumas excees em relao a determinadas matrias, estatuindo que  da competncia exclusiva:
(\)do Presidente da Repblica a iniciativa das leis que fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas; disponham sobre: (a) criao de cargos, funes ou empregos 
pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua remunerao; (b) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios 
pblicos e pessoal da administrao dos Territrios; (c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; 
(d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Territrios; (e) criao, estruturao e atribuio dos Ministrios e rgos da administrao pblica; (f) militares das Foras 
Armadas, seu regime jurdico, provimento de cargos, promoo, estabilidade, remunerao, reforma e transferncia para a reserva (EC-18/98);
(2) do Supremo Tribunal Federal a iniciativa da lei complementar dispondo sobre o estatuto da magistratura (art. 93); as leis de criao

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
e extino de cargos e fixao de remunerao dos seus servios auxi-liares; por seu Presidente, a sua proposta oramentria (art. 99,  2, I);
(3) dos Tribunais Superiores a iniciativa das leis de alterao do nmero dos membros dos tribunais inferiores; de criao e extino de cargos e fixao de subsdios 
de seus membros, dos juizes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, e dos servios auxiliares e os dos juzos que lhes forem vinculados;
Iniciativa popular. Aqui temos um instrumento de participao direta do cidado nos atos de governo. H outros institutos que j discutimos, quando, na primeira 
parte deste livro, tratamos ddemo-cracia participativa. Lembramos ali a disposio do art. 14 declarando que a iniciativa popular, o referendo e o plebiscito so 
modos de exerccio da soberania popular. Aqui, no processo legislativo,  reconhecida a iniciativa popular, independentemente de regulamentao legal, porque o prprio 
texto constitucional (art. 61,  29) j estabelece os requisitos necessrios e suficientes para o seu exerccio imediato, que so: projeto de lei subscrito por, 
no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Iniciativa de Governadores e Assemblias. A um tero dos Governadores de Estado e do Distrito Federal, e a mais da metade das Assemblias Legislativas dos Estados 
e Distrito Federal, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros, foi conferida a faculdade para iniciar a lei complementar que disciplina 
o imposto previsto no art. 155, II (EC-42/2003, que acrescentou o  3S ao art. 61).  mera faculdade, mas, com isso, se abre exceo  competncia exclusiva do Presidente 
da Repblica para iniciar leis em matria tributria (art. 61,  l9, b). O art. 155, II, d competncia aos Estados e Distrito Federal para instituir o ICMS, e a 
lei complementar referida est prevista no inc. XII de seu  2g.
Emendas. Constituem proposies apresentadas como acessrias a outra. O direito de propor emendas  uma faculdade de os membros ou rgos de cada uma das Casas do 
Congresso Nacional sugerirem modificaes nos interesses relativos  matria contida em projetos de lei.13 A Constituio restituiu, aos congressistas, boa parte 
do poder de emendas que haviam perdido no regime constitucional anterior. Assim  que se admitem emendas, mesmo que importem em aumento de despesas, ao projeto de 
lei do oramento anual ou a projetos que o modifiquem, desde que: (a) compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; (b) indiquem os
13. Cf. nossa ob. cit., pp. 161 a 180, onde discorremos amplamente sobre as emendas legislativas.

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recursos necessrios, mediante anulao de despesas que no sejam de dotaes de pessoal e seus encargos, servio da dvida e transferncias tributrias constitucionais 
para os Estados, Municpios e Distrito Federal; (c) sejam relacionadas com a correo de erros ou omisses ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. Tambm 
so permitidas emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias quando compatveis com o plano plurianual.14
Fora disso, no se admitem emendas que aumentem despesas em projetos de lei de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica nem nos projetos sobre organizao 
dos servios administrativos da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministrio Pblico (art. 63).
Votao. A votao da matria legislativa constitui ato coletivo das Casas do Congresso.  geralmente precedida de estudos e pare-ceres de comisses tcnicas (permanentes 
ou especiais) e de debates em plenrio.  o ato de deciso (arts. 65 e 66), que se toma por maioria de votos: maioria simples (ou relativa), isto , maioria dos 
membros presentes (art. 47), para a aprovao de projetos de lei ordinria; maioria absoluta dos membros das Cmaras, para aprovao dos projetos de lei complementar 
(art. 69), e maioria de trs quintos dos membros das Casas do Congresso, para aprovao de emendas constitucionais (art. 60,  29),
Sano e veto. So atos legislativos de competncia exclusiva do Presidente da Repblica. A sano e o veto somente recaem sobre projetos de lei. E errneo dizer, 
por exemplo, que o Presidente sancionou ou vetou uma lei. Por outro lado, s so sancionveis ou vetveis projetos que disponham sobre as matrias indicadas no art. 
48. A lei nasce com a sano que  pressuposto de sua existncia, a menos que seja vetada e o veto rejeitado, na forma que veremos infra.
Sano , pois, a adeso do Chefe do Poder Executivo ao projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. Pode ser expressa ou tcita. Aquela ocorre se o Presidente 
emite o ato de sano assinando o projeto. A outra se dar se, recebido o projeto para sano, o Presidente silencia (no o assina) durante os quinze dias subseqentes; 
na verdade, uma quinzena de dias teis para harmonizar o disposto no  3a com o  1 do art. 66, pois que este ltimo d quinze dias teis para vetar.
Veto  o modo de o Chefe do Executivo exprimir sua discordncia com o projeto aprovado, por entend-lo inconstitucional ou contrrio a interesse pblico.15 Ser 
total se recair sobre todo o projeto, e
14. Essas possibilidades decorrem dos arts. 63,1, e 166,  3 e 4e.
15. Sobre o veto, cf. Ernesto Rodrigues, O veto no Brasil, Rio de Janeiro, Forense, 1981.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
parcial se atingir parte do projeto, mas este somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea (art. 66,  29). Com isso se corta 
o mau vezo de veto sobre palavra ou grupo de palavras que no raro importava em mudar o sentido do texto. Por exemplo: "esta lei entrar em vigor 60 dias aps sua 
publicao"; vetando-se "60 dias", ela entrar em vigor com sua publicao. J houve veto desse tipo; agora, no mais.
O veto  relativo. Quer dizer, no tranca de modo absoluto o andamento do projeto. Ser, mediante mensagem fundamentada, comunicado ao Presidente do Senado Federal 
no prazo de quarenta e oito horas, a fim de ser apreciado pelo Congresso, em sesso conjunta, em trinta dias a contar de seu recebimento, reputando-se rejeitado, 
se a maioria absoluta dos Deputados e Senadores (isto , dos membros das Casas do Congresso), em escrutnio secreto, votar contra ele; em tal hiptese, o projeto 
se transforma em lei (sem sano, como se v), que dever ser promulgada. Se aquela maioria no for alcanada, ficar mantido o veto, arquivando-se o projeto, que 
assim se tem por rejeitado.
Promulgao e publicao da lei. No configuram atos de natureza legislativa. Rigorosamente, no integram o processo legislativo. Promulga-se e publica-se lei, que 
j existe desde a sano ou veto rejeitado. E errado falar em promulgao de projeto de lei.
A promulgao no passa de mera comunicao, aos destinatrios da lei, de que esta foi criada com determinado contedo. Nesse sentido, pode-se dizer que  o meio 
de constatar a existncia da lei; esta  perfeita antes de ser promulgada; a promulgao no faz a lei, mas os efeitos dela somente se produzem depois daquela.16 
O ato de promulgao tem, assim, como contedo, a presuno de que a lei promulgada  vlida, executria e potencialmente obrigatria. Mas, no nosso entender, para 
que a lei se considere efetivamente promulgada,  necessria a publicao do ato, para cincia aos seus destinatrios; no do ato de promulgao simplesmente, e 
sim com o texto promulgado. A lei s se torna eficaz (isto , em condio de produzir seus efeitos) com a promulgao publicada. A promulgao  obrigatria. Cabe 
ao Presidente da Repblica, mesmo das leis decorrentes de veto rejeitado (art. 66,  59). Se ele no o fizer dentro de quarenta e oito horas, o Presidente do Senado 
a promulgar, e, se este no o fizer em igual prazo, caber ao Vice-Presidente do Senado faz-lo (art. 66,  7^).
Apublicao da lei constitui instrumento pelo qual se transmite a promulgao (que concebemos como comunicao da feitura da lei e de seu contedo) aos destinatrios 
da lei. A publicao  condio
16. Cf. nossa ob. cit., pp. 208 e ss., e autores ali citados.

DO PODER LEGISLATIVO                                                  529
para a lei entrar em vigor e tornar-se eficaz. Realiza-se pela insero da lei promulgada no jornal oficial. Quem a promulga deve determinar sua publicao.
A Constituio foi promulgada pela Mesa da Assemblia Nacional Constituinte. Emendas constitucionais sero promulgadas pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado 
Federal (art. 60,  3).
A elaborao de leis delegadas e de medidas provisrias no comporta atos de iniciativa, nem votao, nem sano, nem veto, nem promulgao. Trata-se de mera edio 
que se realiza pela publicao autenticada. Por isso no  cabvel falar-se em processo legislativo a respeito delas, mas de simples procedimento elaborativo. O 
que se faz mediante processo legislativo  a resoluo do Congresso Nacional que outorga a delegao (art. 68,  2). No tm sano nem veto, como no os tm as 
vrias resolues do Senado Federal mencionadas na Constituio (art. 155,  2, IV e V). Mas so promulgadas pelo Presidente do Senado Federal, as primeiras na 
sua qualidade de Presidente da Mesa do Congresso Nacional, as segundas naquela qualidade mesma.
13. Procedimentos legislativos
Procedimento legislativo  o modo pelo qual os atos do processo legislativo se realizam. Diz respeito ao andamento da matria nas Casas legislativas.  o que na 
prtica se chama tramitao do projeto. No sistema brasileiro, podemos distinguir (1) procedimento legislativo ordinrio; (2) procedimento legislativo sumrio; e 
(3) procedimentos legislativos especiais.
(1) Procedimento legislativo ordinrio.  o procedimento comum, destinado  elaborao das leis ordinrias.  mais demorado. Comporta mais oportunidade para o exame, 
o estudo e a discusso do projeto. Desenvolve-se em cinco fases: (a) a introdutria; (b) a de exame do projeto nas comisses permanentes; (c) a das discusses; (d) 
a decisria; (e) a revisaria. A primeira efetiva-se pela apresentao do projeto. Na segunda,  estudado pelas comisses que emitem pare-ceres favorveis ou desfavorveis 
 sua aprovao, admitidas emendas e at substitutivos ao projeto. A terceira  a das discusses da matria, com o parecer das comisses, em plenrio da Cmara onde 
o projeto foi apresentado, sendo de notar que s no se iniciam na Cmara dos Deputados a discusso e votao dos projetos propostos por Senador ou comisso do Senado, 
da por que aquela  quase sem-pre a Cmara iniciadora do processo legislativo; abre-se nesta fase oportunidade de oferecer emendas ao projeto, que devero ser estudadas 
pelas comisses. Na quarta fase d-se a deciso, quando o projeto  votado; se for aprovado, ser remetido  outra Casa para revi-

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
sao (quinta fase); a passar pelas mesmas fases (recebimento da matria, remessa s comisses, discusso e votao); se tambm merecer aprovao, sem emendas, ser 
remetido  sano e promulgao; se houver emendas, voltar  Casa iniciadora, para apreciao destas, e, sendo elas aprovadas ou rejeitadas, o projeto ir  sano. 
Poder haver um ou dois turnos de discusso e votao, mas na fase de reviso s existir um turno (art. 65).
Se o projeto for rejeitado em qualquer das Casas, ser arquivado (art. 65), e a matria somente poder constituir objeto de novo projeto, na mesma sesso legislativa, 
mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (art. 67).
Enfim, a Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto ao Presidente da Repblica que, aquiescendo, o sancionar, promulgar e publicar a lei dele 
resultante (art. 66), ou, no aquiescendo, deixar correr a quinzena em silncio, o que implicar sano, ou vet-lo- no todo ou em parte, comunicando os motivos 
do veto ao Presidente do Senado Federal, a fim de ser submetido  apreciao do Congresso Nacional, que poder rejeit-lo pela maioria dos seus membros; rejeitando-o, 
o projeto vira lei que dever ser promulgada e publicada; acolhendo-o, ser arquivado.17
(2) Procedimento legislativo sumrio. Est previsto nos pargrafos do art. 64. Sua aplicao depende da vontade do Presidente da Repblica, a quem a Constituio 
confere a faculdade de solicitar urgncia para apreciao de projeto de sua iniciativa. A solicitao de urgncia  pressuposto do procedimento sumrio. Se o Presidente 
solicitar a urgncia, o projeto dever ser apreciado pela Cmara dos Deputados no prazo de quarenta e cinco dias, a contar de seu recebimento. Se for aprovado na 
Cmara, ter o Senado Federal igual prazo para sua apreciao. O prazo total , pois, de noventa dwspara o pronunciamento de ambas as Casas, mas, se o Senado emendar 
o projeto, as emendas devero ser apreciadas pela Cmara em dez dias, com o que o prazo total fica dilatado para cem dias. Se a Cmara e o Senado no se manifestarem 
sobre a proposio, cada qual, sucessivamente, em quarenta e cinco dias, sobrestar-se-o todas as demais deliberaes legislativas da respectiva Casa, com exceo 
das que tenham prazo constitucional determinado, at que se ultime a votao (EC-32/2001).
Ultimado o pronunciamento de ambas as Casas dentro dos prazos ou no, com a aprovao do projeto, este subir  sano.
O procedimento no se aplica a projetos de Cdigos18 e aqueles prazos no correm nos perodos de recesso do Congresso Nacional.
17. Art. 66,  1'-' a 7".
18. Para pormenores sobre o conceito de cdigo, cf. nosso Manual do Vereador, 3a ed., Malheiros Editores, 1995, pp. 115 e 116. Em sntese, tem-se codificao quando 
se

DO PODER LEGISLATIVO                                                  531
O que se observa, agora,  que nao h mais aprovao de projetos de lei por decurso de prazo. Tero que ser votados, no prazo ou fora do prazo, sendo aprovados ou 
rejeitados, com as mesmas conseqncias do art. 65.
(3) Procedimentos legislativos especiais. So os estabelecidos para a elaborao de emendas constitucionais (que j examinamos), de leis financeiras (lei do plano 
plurianual, lei de diretrizes oramentrias, lei do oramento anual e de abertura de crditos adicionais), de leis delegadas, de medidas provisrias e de leis complementares. 
Quanto a estas ltimas nada mais carece dizer seno que s diferem do procedimento de formao das leis ordinrias na exigncia do voto da maioria absoluta das Casas, 
para sua aprovao (art. 69), sendo, pois, formadas por procedimento ordinrio com quorum especial.
O procedimento de formao das leis financeiras consta do art. 166, que merecer nossa ateno quando formos estudar o sistema oramentrio institudo na Constituio. 
Resta, pois, para considerarmos aqui, apenas o procedimento elaborativo das leis delegadas e das medidas provisrias.
Na verdade, a Constituio no prev como se formam as leis delegadas, seno que sero elaboradas pelo Presidente da Repblica que dever solicitar a delegao ao 
Congresso Nacional, que a outorgar por resoluo que especificar seu contedo e os termos de seu exerccio. Em lugar de atribuir a delegao, a resoluo poder 
determinar a apreciao do projeto pelo Congresso, que se far em uma nica votao, vedada qualquer emenda (art. 68,  3-).19 V-se desse dispositivo que o pedido 
de delegao inclui o projeto da lei que se quer elaborar. A delegao legislativa j existe no constitucionalismo ptrio h mais de vinte anos e jamais foi usada, 
porque havia decreto-lei, e vai continuar a no ser usada, porque existem as medidas provisrias que acabam sendo mais convenientes para o Executivo.
A Constituio especifica algumas matrias que no podem ser objeto de delegao, tais como: os atos de competncia exclusiva do Congresso Nacional (art. 49), os 
de competncia privativa da Cmara dos Deputados (art. 51) e os de competncia privativa do Senado Federal (art. 52), bem como a legislao sobre organizao do 
Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus
organiza sistematicamente, num corpo de normas, relativamente extenso, a totalidade das disposies e prescries de um setor da ordem jurdica. No  necessrio 
que esse corpo de normas receba o nome de cdigo para que tenha essa natureza. Estatutos do Funcionalismo, Estatuto da Criana e Adolescentes etc. so tipos de cdigo.
19. Sobre delegaes legislativas, cf. Vicente Ro, As delegaes legislativas no parlamentarismo e no presidencialismo, So Paulo, Max Limonad, 1966; Carlos Roberto 
de Siqueira Castro, O Congresso e as delegaes legislativas, Rio de Janeiro, Forense, 1986.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
membros; nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e eleitorais; planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos.
As medidas provisrias, com fora de lei, podem ser adotadas pelo Presidente da Repblica, as quais, no entanto, para serem legtimas, ho de atender a pressupostos 
formais, materiais e, ainda, a regras de procedimento que agora se exigem no art. 62 da CF com o enunciado oferecido pela EC-32/2001. Os formais so a relevncia 
e a urgncia; os materiais dizem respeito  matria que pode ser por elas regulamentada. As restries para legislar mediante medidas provisrias sobre certas matrias 
foram consignadas agora no art. 62 pela EC-32/2001. Os pressupostos da relevncia e da urgncia j existiam, sempre apreciados subjetivamente pelo Presidente da 
Repblica; nunca foram rigorosamente respeitados. Por isso, foram editadas medidas provisrias sobre assuntos irrelevantes ou sem urgncia. Jamais o Congresso Nacional 
e o Poder Judicirio se dispuseram a apreci-los para julgar inconstitucionais MPs que a eles no atendessem, sob o falso fundamento de que isso era assunto de estrita 
competncia do Presidente da Repblica. Agora a deliberao de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mrito das medidas provisrias depende de juzo prvio 
sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais, tanto os formais quanto os materiais (art. 62,  59). Significa, por um lado, que tais pressupostos so 
sindicveis; por outro lado, que o entendimento da Casa por onde se inicia a sua votao - a Cmara dos Deputados - no sentido de que foram atendidos no vincula 
a Casa revisora - o Senado Federal; e, de outra banda, ainda, que, sendo apreciveis objetivamente, o Poder Judicirio no pode recusar sua apreciao quando, para 
tanto, invocado.
Os pressupostos materiais extraem-se do disposto no  1 do art. 62, que arrola matrias vedadas s medidas provisrias, tais como: I - as relativas a (a) nacionalidade, 
cidadania, direitos polticos, partidos polticos e direito eleitoral; (b) direito penal, processual penal e processual civil; (c) organizao do Poder Judicirio 
e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros; (d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares; 
II - que visem a deteno ou seqestro de bens, de poupana popular ou qualquer outro ativo financeiro; III - reservadas  lei complementar; IV - j disciplinadas 
em projeto aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sano ou veto do Presidente da Repblica. Concludo pelo juzo prvio de admissibilidade da medida provisria, 
previsto no  59 do art. 62, que ela versa qualquer dessas matrias, deve ser simplesmente arquivada, assim tambm se se concluir que falta um dos pressupostos formais 
relevncia ou urgncia - um ou outro, porque se exige sejam conjuntamente atendidos.

DO PODER LEGISLATIVO                                                  533
No se probem, como se notou, medidas provisrias sobre matria tributria, mas se estatui que se a medida implicar restituio ou majorao de impostos, salvo 
os previstos nos arts. 153,I, II, IV e V, e 154, II, s produzir efeitos no exerccio financeiro seguinte se houver sido convertida em lei at o ltimo dia daquele 
em que foi editada (art. 62,  2e). Essa situao prova falta do pressuposto de urgncia, mas assim mesmo a Constituio permite a medida.
Perdura a limitao s medidas provisrias introduzida pela EC-6/95, pela qual  vedada sua adoo na regulamentao de artigo da Constituio cuja redao tenha 
sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1995. O objetivo imediato consistiu em estabelecer limites de atuao do Poder Executivo quanto s leis mencionadas 
nas ECs-5,6,7 e 8 relativamente  regulamentao das matrias ali previstas que eram monoplios. E a seu alcance  importante. Abriram-se os monoplios, mas se 
estabelece regra de controle dessa abertura pelo Congresso Nacional.
As medidas provisrias tero eficcia imediata, mas a perdero, desde sua edio, se no forem convertidas em lei no prazo de 60 dias (que se suspende no recesso 
do Congresso Nacional), contados de sua publicao - prazo, esse, prorrogvel uma vez por igual perodo se no tiverem sua votao encerrada nas duas Casas do Congresso 
Nacional naquele prazo (art. 62,  3). Em certo sentido, h uma incoerncia entre o disposto nos  3" e 6 do art. 62, introduzidos pela EC-32/2001, porque o primeiro 
admite perda de eficcia de MPs que no forem apreciadas no prazo de 120 dias (60 dias mais prorrogao por igual perodo), enquanto o segundo preordena mecanismos 
que impem ao Congresso Nacional sua apreciao, quando declara que se a medida provisria no for apreciada em at 45 dias, contados de sua publicao, entrar 
em regime de urgncia, subseqente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, at que se ultime a votao, todas as deliberaes legislativas 
da Casa em que estiver tramitando. Por esse regime, todas as medidas provisrias tero que ser votadas, sendo, por isso, aprovadas ou rejeitadas, sem margem para 
a perda de eficcia por no apreciao como prev o  39. Apesar disso, o  10 do art. 62 (EC-32/ 2001) insiste em falar em MPs que tenham perdido eficcia por decurso 
de prazo, vedando reedies nesse caso e no de sua rejeio dentro da mesma sesso legislativa.
So, como se nota, medidas de lei (tm fora de lei) sujeitas a uma condio resolutiva, ou seja, sujeitas a perder sua qualificao legal no prazo de 120 dias. 
Vale dizer, dentro deste prazo perdem sua condio de medidas provisrias por uma das trs situaes previstas no  39 do art. 62: sua converso em lei no prazo, 
sua rejeio ou,

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
no se verificando nem aquela, nem esta, a perda de sua eficcia (pelo visto, de difcil ocorrncia). No caso de rejeio e de perda da eficcia  que incumbe ao 
Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relaes jurdicas delas decorrentes. Se esse decreto legislativo no for editado at 60 dias aps a 
rejeio ou perda da eficcia da medida provisria (insiste o  11) as relaes constitudas e decorrentes de atos praticados durante sua vigncia continuaro por 
ela regidas. O procedimento das medidas provisrias  simples. So apreciadas pelo Plenrio de cada uma das Casas do Congresso Nacional em sesses separadas, aps 
exame e parecer de uma comisso mista de deputados e senadores (art. 62,  9). Deve-se entender que se o parecer for pela aprovao da medida provisria a comisso 
apresentar com ele um projeto de lei de sua converso. Prev-se agora que a lei de converso pode alterar a medida provisria. Se o projeto de lei de sua converso 
propuser alterao no seu texto original, ela se manter integralmente em vigor at que seja sancionado ou vetado o projeto (art. 62,  12). Podem surgir problemas, 
aqui, sobre as relaes jurdicas decorrentes da parte alterada da medida provisria que talvez comportem composio, mas para este caso no est prevista sua disciplina 
por decreto legislativo.
IV. ESTATUTO DOS CONGRESSISTAS
14. Contedo
Por estatuto dos congressistas devemos entender o conjunto de normas constitucionais que estatui o regime jurdico dos membros do Congresso Nacional, prevendo suas 
prerrogativas e direitos, seus deveres e incompatibilidades. Quase tudo est concentrado nos arts. 53 a 56.
15. Prerrogativas
So estabelecidas menos em favor do congressista que da instituio parlamentar, como garantia de sua independncia perante outros poderes constitucionais. A CF/88 
restituiu aos parlamentares suas prerrogativas bsicas, especialmente a inviolabilidade e a imunidade, mantendo-se o privilgio de foro e a iseno do servio militar 
e acrescentou a limitao ao dever de testemunhar, em termos que veremos.
A inviolabilidade sempre foi a excluso de cometimento de crime de opinio por parte de Deputados e Senadores; mas, agora, com a redao da EC-35/2001 ao caput do 
art. 53, se estabelece que eles so inviolveis civil e criminalmente por quaisquer de suas opinies, palavras e votos. Exclui-se assim os congressista tambm da 
responsabilidade civil. A inviolabilidade, que, s vezes, tambm  chamada

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de imunidade material, exclui o crime nos casos admitidos; o fato tpico deixa de constituir crime, porque a norma constitucional afasta, para a hiptese, a incidncia 
da norma penal.
A imunidade (propriamente dita),20 ao contrrio da inviolabilidade, no exclui o crime, antes o pressupe, mas impede o processo. Trata-se de prerrogativa processual. 
 esta a verdadeira imunidade, dita formal, para diferenciar da material. Ela envolve a disciplina da priso e do processo de congressistas.
Quanto  priso, estatui-se que, salvo flagrante de crime inafianvel, os membros do Congresso Nacional no podero ser presos dentro do perodo que vai desde a 
sua diplomao at o encerramento definitivo de seu mandato por qualquer motivo, incluindo a no reeleio. Podem, pois, ser presos nos casos de flagrante de crime 
inafianvel, mas, nesse caso, os autos sero remetidos, dentro de 24 horas,  Cmara respectiva, para que, pelo voto da maioria (absoluta) de seus membros, resolva 
sobre a priso (art. 53,  29, EC-35/2001). Convm ponderar a respeito da questo da afianabilidade de crime, hoje importante, diante do disposto no art. 5, LXVI, 
segundo o qual ningum ser levado  priso ou nela mantido, quando a lei admitir a liberdade provisria, com ou sem fiana. Se o crime for daqueles que admitem 
liberdade provisria, o tratamento a ser dado ao congressista h se ser idntico ao dos crimes afianveis, ou seja: vedada a priso.
Quanto ao processo, a nova redao dada ao art. 53 pela EC-35 trouxe importantes modificaes, porque o processo no depende mais da licena prvia da Casa a que 
o congressista pertence. Agora, recebida a denncia contra parlamentar, por crime ocorrido aps a diplomao, o STF dar cincia  Casa respectiva. Contudo, partido 
poltico nesta representado poder pedir  referida Casa a sustao do andamento da ao, pedido esse que dever ser apreciado pela Casa no prazo improrrogvel de 
45 dias do seu recebimento pela Mesa Diretora. Se a Casa aceitar o pedido pelo voto da maioria (absoluta) de seus membros, o processo ser sustado, qualquer que 
seja a fase de seu desenvolvimento, antes da deciso final. Mas a sustao importa tambm a suspenso do prazo prescricional, enquanto durar o mandato (art. 53, 
 39, 49 e 5S, EC-35/2001).
20. Cf. Alcino Pinto Falco, Da imunidade parlamentar, Rio de Janeiro, Forense, 1955; Raul Machado Horta, "Imunidades parlamentares", RDP 3/31 e ss.; Pedro Alei-xo, 
Imunidades parlamentares, Belo Horizonte, Ed. RBEP, 1961; Fernanda Dias Menezes de Almeida, Imunidades parlamentares, Braslia, Cmara dos Deputados/Coordenao 
de Publicaes, 1982; Zeno Veloso, "Imunidades parlamentares dos Vereadores", RIL 92/147 e ss.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Privilgio de foro. Embora a EC-35/2001 nao tenha repetido o texto do  4 do art. 53, o privilgio de foro de Deputados e Senadores continua, por fora da referncia 
contida no  3S do mesmo artigo, que indiretamente o reconhece, ao dispor que sero submetidos a julgamento, em processo penal, perante o Supremo Tribunal Federal.
Limitao ao dever de testemunhar. Deputados e Senadores, em princpio, tm o dever de testemunhar em juzo sobre fatos que se suponham de seu conhecimento e indispensveis 
 instruo do processo penal ou civil. No podem ser intimados como qualquer testemunha, sob pena de serem conduzidos debaixo de vara. O Juiz do processo tem o 
dever de trat-los com a cortesia que merece um membro de outro Poder. O princpio da harmonia entre os Poderes o exige. Devem ser convidados a prestar seu testemunho 
em dia e hora convenientes. Por outro lado, devem corresponder ao membro de outro Poder com a mesma lhaneza, indicando dia e hora da maneira mais apropriada possvel 
ao funcionamento do juzo. A Constituio no d o privilgio de os parlamentares serem ouvidos em lugar por eles designado. Em princpio, f-lo-o em juzo, no 
dia e hora marcados. Contudo, os Deputados e Senadores no sero obrigados a testemunhar sobre informaes recebidas ou prestadas em razo do exerccio do mandato, 
nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informaes (art. 53,  69).
Iseno do servio militar.  uma prerrogativa que se assemelha  imunidade, na medida em que o congressista fica imune a uma obrigao imposta pela Constituio 
a todos os brasileiros (art. 143). Mas, por ser um servio compulsrio cuja prestao importar impedir o exerccio do mandato, o art. 53,  79, estabelece que a 
incorporao, s Foras Armadas, de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, depender de licena da Casa respectiva. Por isso, mesmo 
que o congressista queira incorporar-se s Foras Armadas, no poder faz-lo por sua exclusiva vontade, salvo se renunciar ao mandato.
Itnunidades e estado de stio. As imunidades de Deputados e Senadores subsistiro durante o estado de stio, s podendo ser suspensas, mediante o voto de dois teros 
dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatveis com a execuo da medida. Vale dizer, 
se os atos forem praticados no recinto do Congresso Nacional a imunidade  absoluta, no comportando a suspenso pela Casa respectiva.  uma garantia importante, 
porque se harmoniza com o disposto no pargrafo nico do art. 139 e porque afasta qualquer pretenso de aplicar a parlamentares as restries previstas nos incisos 
desse artigo.

DO PODER LEGISLATIVO                                                  537
16. Direitos: subsdio
Os congressistas tm direitos genricos decorrentes de sua prpria condio parlamentar, como os de debater matrias submetidas  sua Cmara e s comisses, pedir 
informaes, participar dos trabalhos legislativos, votando projetos de lei, salvo impedimento moral por interesse pessoal ou de parente prximo na matria em debate, 
tudo na forma regimental. Muitos desses direitos so lquidos e certos e, portanto, amparveis por mandado de segurana.
O subsdio dos Deputados e Senadores  um direito especfico que a Constituio lhes reconhece. Ela o tinha abandonado em favor do genrico remunerao. Agora a 
EC-19/98 reincorporou-o, como forma de estipendiar os parlamentares em geral e outras categorias de agentes pblicos, como veremos no n. 5 do Cap. III do Tt. IV 
desta Parte Terceira, quando apreciaremos outros aspectos desse conceito. Aqui basta observar que a Constituio, pela referida EC-19/98, rompeu com a tradio do 
subsdio parlamentar dividido em parte fixa e parte varivel. Consoante o novo enunciado no art. 49, VII, o subsdio, idntico para Deputados Federais e Senadores, 
ser fixado em parcela nica pelo Congresso Nacional, observado o que dispem os arts. 37, XI, 39,  45, 150, II, 153, III, e 153,  29,1.
Observar os arts. 150, II, 153, III, e 153,  2", I, significa dar tratamento tributrio aos subsdios dos congressistas igual ao de qualquer outro contribuinte 
e  incidncia do imposto de renda e proventos de qualquer natureza informado pelos critrios da generalidade, da universalidade e da progressividade, na forma da 
lei.
Um problema de interpretao, que convoca nossa ateno, se encontra na clusula do art. 49, VII, que manda observar o art. 37, XI, juntamente com o art. 39,  49. 
 que este ltimo j menciona o direito ao subsdio em parcela nica etc, "obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI". Que significado tem o novo 
enunciado do art. 49, VII, quando diz que o subsdio observar o art. 37, XI, e tambm o art. 39,  49, repetindo aquele que j se contm neste? H de haver alguma 
conseqncia, porque no se h de entender o fato como mera redundncia. A conseqncia, parece-nos,  a de que esta explicitao especfica do inc. XI do art. 37, 
para o caso, quer significar a excluso do inc. X, referido tambm no art. 39,  4S. Isso quer dizer que os subsdios dos congressistas ficam sujeitos ao teto previsto 
no art. 37, XI, mas no ficam sujeitos  regra do art. 37, X. Este estabelece que "a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o  4 do art. 
39 somente podero ser fixados ou alterados por lei especfica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada a reviso anual, sempre na mesma data e 
sem distino de ndices". A excluso visa evitar um problema de interpretao,

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
porque resultaria contraditrio mandar aplicar um dispositivo que prev fixao e alterao de subsdio por lei especfica, quando o subsdio dos congressistas  
fixado e alterado por decreto legislativo. Est, ento, proibida a reviso anual do subsdio dos congressistas? Parece que no. Primeiro, porque o texto emendado 
no prev, como no original, que o subsdio seja fixado "em cada legislatura, para a subseqente". Segundo, porque  de se aplicar o art. 37, X, por analogia. No 
h perigo de abuso, porque o subsdio parlamentar est sujeito ao teto, que corresponde ao subsdio dos Ministros do STF e  fixado por lei de iniciativa conjunta 
dos Presidentes da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, da Repblica e do prprio STF.
17. Incompatibilidades
So regras que impedem o congressista de exercer certas ocupaes ou praticar certos atos cumulativamente com seu mandato. Constituem, pois, impedimentos referentes 
ao exerccio do mandato. Referem-se ao eleito. No interditam candidaturas, nem anulam a eleio de quem se encontre em situao eventualmente incompatvel com o 
exerccio do mandato. So estabelecidas expressamente no art. 54, determinando umas desde a expedio do diploma do eleito, outras apenas desde a posse no mandato. 
As incompatibilidades podem ser classificadas nos tipos seguintes:
(1)  incompatibilidades funcionais, as que interditam: (a) desde a diplomao: aceitar ou exercer cargo, funo ou emprego remunerado, inclusive os de que sejam 
demissveis ad nutum, em pessoas jurdicas de direito pblico, autarquia, empresas pblicas, sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico 
(art. 54,1, b); (b) desde a posse: ocupar cargo ou funo de que sejam demissveis ad nutum naquelas mesmas entidades (art. 54, II, b),21 ressalvado o de Ministro, 
de Governador de Territrio, de Secretrio de Estado, do Distrito Federal, de Territrio, de Prefeitura de Capital ou chefe de misso diplomtica temporria (art. 
56);
(2) incompatibilidades negociais, as que vedam, desde a diplomao: firmar ou manter contrato com pessoa jurdica de direito pblico, autarquia, empresa pblica, 
sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico, salvo quando o contrato obede-
21. V-se que o art. 54, I, b, veda aceitar ou exercer cargo, funo ou emprego remunerado de que sejam demissveis ad nutum, desde a diplomao; o mesmo art. 54, 
II, b, veda ocupar cargo ou funo de que sejam demissveis ad nutum, nas mesmas entidades, desde a posse. No houve jeito de convencer Relator e constituintes que 
essa redundncia, sujeita a situaes diversas,  pura tolice. Ora, aceitar e exercer no difere de ocupar. A nica diferena  que em um se menciona emprego, em 
outro no.

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cer a clusulas uniformes (art. 54,1, a). A caracterizao de contrato de clusulas uniformes, no alcanado pelas incompatibilidades,  controvertida em doutrina; 
tpicos so os chamados contratos de adeso, tais como o de seguro, o de transporte, o de fornecimento de gs, luz e fora, o de prestao de servios de telefones, 
certos contratos bancrios e alguns de direito martimo;
(3)  incompatibilidades polticas, as que probem os congressistas de serem titulares de mais de um cargo ou mandato pblico eletivo, o que vale dizer que a pessoa 
no pode ser ao mesmo tempo Deputado e Senador, ou Deputado e Vereador, ou Senador e Prefeito, ou Senador e Vice-Presidente, ou Deputado e Vice-Governador; ou Deputado 
e Vice-Prefeito, como aconteceu muito no regime da Constituio anterior, que vedava apenas exercer outro cargo eletivo, e a a interpretao puramente literal chegou 
 concluso (do ponto de vista literal, com razo) de que Vice no exerce cargo. No se v agora concluir que no exerce mandato e tudo fica na mesma;
(4) incompatibilidades profissionais, assim consideradas as que impedem aos congressistas desde a posse: (a) serem proprietrios, controladores ou diretores de empresa 
que goze de favor decorrente de contrato com pessoa jurdica de direito pblico, ou nela exercerem funo remunerada (art. 54, II,a); (b) patrocinarem causa em que 
seja interessada pessoa jurdica de direito pblico, autarquia, sociedade de economia mista ou empresa concessionria de servio pblico (art. 54, II, c). Patrocnio 
da causa  expresso tcnico-processual e se refere ao exerccio do ius postulandi, que s cabe a advogado, de sorte que essa incompatibilidade diz respeito ao impedimento 
de o congressista advogado defender interesses de constituinte seu em processo judicial contra aquelas entidades.
18. Perda do mandato
O regime jurdico dos congressistas disciplina tambm hipteses em que ficam sujeitos  perda do mandato, que se dar por cassao ou por simples extino.
Cassao " a decretao da perda do mandato, por ter o seu titular incorrido em falta funcional, definida em lei e punida com esta sano".22 Extino do mandato 
 o perecimento do mandato pela ocorrncia de fato ou ato que torna automaticamente inexistente a investidura eletiva, tais como a morte, a renncia, o no compareci-mento 
a certo nmero de sesses expressamente fixado (desinteres-
22. Cf. Hely Lopes Meirelles. Direito municipal brasileiro, p. 513.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
se, que a Constituio eleva  condio de renncia), perda ou suspenso dos direitos polticos.23
Fcil agora  verificar que so casos de cassao de mandato dos congressistas os previstos no art. 55,1, II e VI, que dependem de deciso da Cmara ou do Senado, 
por voto secreto e maioria absoluta, mediante provocao da respectiva Mesa ou de partido poltico representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa.  
que a se instaura um processo poltico de apurao das causas que justificam a decretao da perda do mandado, isto , da cassao deste pela Casa a que pertencer 
o imputado. Trata-se de deciso constitutiva.
Os casos do art. 55, III, IV e V, so de simples extino do mandato, de sorte que a declarao pela Mesa da perda deste  meramente declaratria, pois  apenas 
o reconhecimento da ocorrncia do fato ou ato de seu perecimento; por isso  feito pela Mesa da Casa a que pertencer o congressista, de ofcio ou mediante provocao 
de qualquer de seus membros, ou de partido poltico representado no Congresso Nacional, assegurada ampla defesa. A Constituio no disse como se define a perda 
de mandato no caso em que o congressista perde ou tem suspensos os seus direitos polticos, mas,  evidncia, nesse caso, se d a extino do mandato como conseqncia 
direta daquele fato; no h nada mais a fazer, seno a prpria Mesa da Casa do congressista reconhecer, por declarao, a perda do mandato.
Quando da chamada CPI do Oramento que levou  renncia e  cassao diversos parlamentares envolvidos em atos de corrupo na elaborao e execuo oramentria, 
relevante questo foi suscitada a respeito da posio jurdica de parlamentar submetido a processo que pudesse lev-lo  perda do mandato, no caso de que viesse, 
antes disso, renunciar ao seu mandato, visando a evitar as conseqncias da pena. Uns achavam (ns inclusive) que, nada tendo disposto a Constituio a respeito, 
a renncia implicava simplesmente a perda do mandato por via dela, mas no a suspenso da elegibili-dade (inelegibilidade) por oito anos, quando se tratasse de infrin-gncia 
do disposto no art. 55,1 e II, da Constituio, consoante prev o art. l9,1, b, da lei das inelegibilidades (Lei Complementar 64/90, com redao da Lei Complementar 
81/94). Outros entendiam que a renncia no poderia evitar essa conseqncia.
Diante dessas dvidas, preparamos uma proposta de emenda de reviso, apresentada pelo Senador Mrio Covas durante o processo revisional (PRE 016658-1), acrescentando 
o  49 ao art. 55, com o teor seguinte: Ser inelegvel pelo prazo de oito anos o congressista submetido a
23. Idem, Ibidem

DO PODER LEGISLATIVO
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investigao parlamentar ou a processo de cassao de mandato que vier a renunciar ao mandato. No foi bem assim que o Congresso Revisional solucionou a pendncia. 
Preferiu determinar a suspenso dos efeitos do ato de renncia, no termos seguintes: A renncia de parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar  perda 
do mandato, nos termos deste artigo, ter seus efeitos suspensos at as deliberaes finais de que tratam os  2o- e 3e (art. 55,  4, acrescentado pela ECR-6/94). 
O texto, como se nota, abrange todas as hipteses de infrao previstas no art. 55, e no apenas as dos incisos I e II desse artigo, que provocam a inelegibilidade 
referida no art. l9,1, b, da lei das inelegibilidades. A remisso aos  2" e 39 do art. 55 significa que a medida abrange tanto os processos que levam  extino 
como os que conduzem  cassao do mandato, embora nem todos os casos resultem em inelegibilidades. S as hipteses de processo de cassao por infrin-gncia das 
proibies estabelecidas no art. 54 ou por procedimento incompatvel com o decoro parlamentar, nos termos do j citado dispositivo da lei das inelegibilidades.
 uma providncia salutar, que merece aplausos.

Captulo III DO PODER EXECUTIVO
1. Noo e formas. 2. Chefe de Estado e Chefe de Governo. 3. Eleio e mandato do Presidente da Repblica. 4. Substitutos e sucessores do Presidente. 5. Subsdio. 
6. Perda do mandato do Presidente e do Vice. 7. Atribuies do Presidente da Repblica. 8. Classificao das atribuies do Presidente da Repblica. 9. Responsabilidade 
do Presidente da Repblica.
1. Noo e formas
A expresso Poder Executivo  de contedo incerto.1 Em nossa Constituio, ora exprime a funo (art. 76), ora o rgo (cargo e ocupante, art. 2e). Seu contedo 
envolve poderes, faculdades e prerrogativas da mais variada natureza. Pode dizer-se, de modo geral, que se trata de rgo constitucional (supremo) que tem por funo 
a prtica de atos de chefia de estado, de governo e de administrao.
Maurice Duverger mostra que o Executivo reveste na prtica formas as mais diversas, encontrando-se executivo monocrtico (Rei, Imperador, Ditador, Presidente), executivo 
colegial (para ele,  o exercido por dois homens com poderes iguais, como os cnsules romanos), executivo diretorial (grupos de homens em comit, como era na ex-URSS 
e ainda  na Sua) e executivo dual (prprio do parlamentarismo, um Chefe de Estado e um Conselho de Ministros, ou seja, um indivduo isolado e um comit).2
2. Chefe de Estado e Chefe de Governo
A Constituio estabelece que o Poder Executivo  exercido pelo Presidente da Repblica, auxiliado pelos Ministros de Estado (art. 76). Vale dizer, segundo a classificao 
de Duverger, temos um Executivo monocrtico, porque  exercido por um s indivduo.
Isso caracteriza o sistema de governo presidencialista, como vimos, pois que o Presidente da Repiiblica, como Chefe do Poder Executivo,
1. Cf. Edward S. Corwin. El poder ejecutivo, Buenos Aires. Ed. Bibliogrfica Argentina, 1959, trad. de Laura E. Pelegrino; J. Djordjevic et ai., O papel do Executivo 
no Estado moderno, Belo Horizonte, RBEP, 1964.
2. Cf. Droit constitutionnel et institutions politiques, v. 1/135 e ss.

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enfeixa as funes de Chefe de Estado e as de Chefe de Governo, e no depende da confiana do Congresso, para ser investido no cargo nem para nele permanecer, uma 
vez que tem mandato fixo de quatro anos, ao contrrio do que ocorre no sistema de governo parlamentar, que a Constituinte recusou adotar para o Brasil, no momento, 
remetendo a um plebiscito a realizar-se a 7.9.93 a deciso de manter o presidencialismo ou acolher o parlamentarismo, em que as funes de Chefe de Estado so cumpridas 
por um indivduo - Presidente eleito direta ou indiretamente, nas Repblicas, ou Monarca, nas Monarquias - enquanto as funes de governo cabem a um rgo coletivo 
(Conselho ou Gabinete de Ministros), consoante verificamos em captulo anterior. O plebiscito, que deveras se realizou, no naquela data inicialmente prevista, mas 
a 21.4.93, por fora da EC 3/92, concluiu por grande maioria de votos pela manuteno da Repblica presidencialista.
3. Eleio e mandato do Presidente da Repblica
O Presidente da Repblica  eleito, simultaneamente com um Vice-Presidente, dentre brasileiros natos que preencham as condies de elegibilidade previstas no art. 
14,  39. A eleio realizar-se-, em primeiro turno, no primeiro domingo de outubro e, em segundo turno, se houver, no ltimo domingo de outubro, do ano anterior 
ao do trmino do mandato presidencial vigente.
A Constituio consolidou o direito do povo de eleger o Presidente da Repblica pelo sufrgio universal e voto direto e secreto. Manteve tambm o princpio da maioria 
absoluta para a eleio presidencial, reputando-se eleito Presidente, por conseguinte, o candidato que, registrado por partido poltico, obtiver a maioria absoluta 
de votos, no computados os em branco e os nulos. Se nenhum dos candidatos alcanar essa maioria, far-se- uma segunda eleio, isto , um segundo turno de votao, 
no dia indicado supra, concorrendo apenas os dois candidatos mais votados, tendo-se como eleito aquele que conseguir a maioria dos votos vlidos. "Votos vlidos" 
so todos os votos, expurgados os em branco e os nulos. Logo, no segundo turno tambm se requer a maioria absoluta de votos vlidos, tanto quanto na primeira votao. 
"Maioria de votos vlidos" entre dois candidatos (art. 77,  3g) e "maioria absoluta de votos, no computados os em branco e os nulos" so expresses equivalentes 
(art. 77,  29).
O que se quer aqui firmar  a idia de que o princpio no  o de dois turnos, como geralmente se diz. Dois turnos constituem nada mais nada menos do que uma tcnica 
de realizao do princpio da maioria absoluta, tanto que, conseguida esta no primeiro turno, tollitur cjuaestio, a questo est resolvida. No o conseguindo  que 
se passa-

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
r ao segundo turno, com dois candidatos apenas, e a a maioria dos votos  sempre mais da metade e isso  maioria absoluta. Poder-se- argumentar que, mesmo entre 
dois candidatos,  possvel que a maioria absoluta dos eleitores no tenha sufragado o que obteve a maioria dos votos vlidos. Isso  verdade, mas tambm o  em 
relao  primeira eleio, em que, tambm, os votos em branco e os nulos podem superar os do candidato que teoricamente tivera a maioria absoluta dos votos.
A preocupao em realizar o princpio da maioria absoluta  que levou o Constituinte a determinar que, se, antes do segundo turno, ocorrer morte, desistncia ou 
impedimento legal de candidato, convocar-se-, dentre os remanescentes, o de maior votao (art. 77,  49). Isso visa a evitar conchavos entre os dois candidatos 
mais votados de modo a que um concordasse em desistir, com o que o outro seria considerado eleito, mesmo sem satisfazer o princpio da maioria absoluta.  verdade 
que  possvel que todos os demais desistam, e nesse caso a Constituio no aponta a soluo. Mas se tivermos em mente que o princpio  o da maioria absoluta, 
e no dos dois turnos, parece plausvel admitir a anulao da eleio, que resultar fraudada, marcando-se outra dentro de vinte dias para realizar outro primeiro 
turno, passando-se ao segundo, se necessrio. Finalmente, a regra do mais idoso figura no art. 77,  59, como modo de vencer eleio em caso de empate entre dois 
candidatos no segundo. Sorte  que a raridade do fato tornar espordica a aplicao da regra.
O eleito conquista um mandato de quatro anos (art. 82),3 do qual tomar posse, no dia ls de janeiro do ano seguinte ao de sua eleio, perante o Congresso Nacional, 
em sesso conjunta, e, se este no estiver reunido, ser convocado extraordinariamente pelo Presidente do Senado Federal. A prestar o compromisso de manter, defender 
e cumprir a Constituio, observar as leis, promover o bem geral do povo brasileiro, sustentar a unio, a integridade e a independncia do Brasil.4
Se, decorridos dez dias da data fixada para a posse, o Presidente ou o Vice-Presidente, salvo motivo de fora maior, no tiver assumido o cargo, este ser declarado 
vago (art. 78, pargrafo nico). Quem pode declarar a vacncia, a Constituio no o diz, como faziam as anteriores, que o atribuam ao Congresso Nacional. Se a 
Constituio no outorga esse poder a nenhum outro rgo, por sua natureza
3. A ECR-5/94 reduziu de cinco para quatro anos o mandato do Presidente da Repblica. A idia era acompanhar essa reduo com a possibilidade de reeleio para mais 
um perodo presidencial, mas a proposta de reeleio foi, ento, rejeitada pelos revisores e agora adotada pela EC-16/97.
4. Cf. art. 57,  3a, III, e 6a, I, c/c o art. 78.

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poltica s pode caber ao Congresso Nacional.  ato poltico que s a ele incumbe, no silncio da Carta Magna. No  ato eleitoral, por exemplo, para se reconhecer 
competncia ao Tribunal Superior Eleitoral. Afora esse aspecto, o dispositivo repete a Constituio revogada. E, como esta, o texto significa que o cargo ser declarado 
vago se nenhum deles comparecer para a posse na Presidncia. Se o Presidente no comparecer, mas comparecer o Vice, este assume o cargo de Presidente, definitivamente 
se a ausncia do Presidente imotiva-da ou motivada gerar a impossibilidade de sua investidura. Foi a soluo dada em conseqncia da morte do Presidente Tancredo 
Neves. Se nenhum dos dois comparecer, d-se a vacncia do cargo a ser reconhecida e declarada pelo Congresso Nacional, realizando-se eleio noventa dias depois 
(art. 81).
4. Substitutos e sucessores do Presidente
Com o Presidente ser eleito um Vice-Presidente da Repblica, que ser seu companheiro de chapa. A eleio do Presidente implica automaticamente a eleio do Vice-Presidente 
com ele registrado, que sequer  votado. Foi a mecnica que o sistema constitucional engendrou para evitar que o Vice-Presidente eleito pertena a partido de oposio 
ao Presidente, como no poucas vezes acontecera, desde Floriano Peixoto.
Ao Vice-Presidente cabe substituir o Presidente, nos casos de impedimento (licena, doena, frias), e suceder-lhe no caso de vaga, e, alm de outras atribuies 
que lhe forem conferidas por lei complementar, auxiliar o Presidente, sempre que por ele convocado para misses especiais (art. 79, pargrafo nico).
Outros substitutos do Presidente so: o Presidente da Cmara dos Deputados, o Presidente do Senado Federal e o Presidente do Supremo Tribunal Federal, que sero 
sucessivamente chamados ao exerccio da Presidncia da Repblica, se ocorrer o impedimento concomitante do Presidente e do Vice ou no caso de vacncia de ambos os 
cargos. Nesta hiptese, convocar-se- eleio direta para noventa dias depois da ltima vaga, se esta ocorrer antes de iniciar os dois ltimos anos de mandato presidencial, 
porque, se a ltima vaga se der nos ltimos dois anos, a eleio ser feita trinta dias depois pelo Congresso Nacional, na forma da lei.3 Ou seja, vacncia nos primeiros 
dois anos, eleio popular direta; vacncia nos dois anos derra-
5. Se ocorrer o fato e no houver essa lei, deve-se fazer a eleio com base em regras regimentais (ainda que por analogia), pois o texto constitucional  bastante 
para a prtica do ato. No se h que embaraar-se em controvrsias inteis, quando o sistema constitucional possibilita alcanar o fim pretendido.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
deiros, eleio indireta pelo Congresso Nacional. Em qualquer dos casos, os eleitos simplesmente completaro o perodo de seus antecessores.6 Essa regra de "mandato-tampo", 
agora,  justificvel em ambas as circunstncias - na eleio indireta como na direta -, visto que a fixao de mandato para quatro anos teve a fundament-la o princpio 
da coincidncia de mandatos federais e estaduais. Essa exigncia requer que, em havendo vacncia nos termos do art. 81, os novos eleitos apenas concluam o mandato 
presidencial em curso. Quer isso dizer que j no procede a observao que fizemos nas edies anteriores de que tal situao s se justificava na hiptese da eleio 
indireta nos dois ltimos anos, porm no teria sentido no caso de eleio direta ali prevista. Agora, ao contrrio, tem sentido.
5. Subsdios
O Presidente e o Vice-Presidente da Repblica tm direito a estipndios mensais pelo exerccio de seus mandatos, em forma de subsdios em parcela nica, que sero 
fixados pelo Congresso Nacional. De fato, a este cabe a competncia exclusiva de fixar-lhes os subsdios (art. 49, VIII). Esse dispositivo, com o enunciado da EC-19/98, 
no estabelece o momento da fixao dos subsdios. No se estipula, como foi da tradio constitucional, que os subsdios so fixados antes de findo o perodo governamental 
para vigorar no subseqente. A providncia tem, porm, que preceder o incio do exerccio financeiro, logo, haver que ser tomada antes de encerrar a sesso legislativa 
ordinria. O Congresso no est obrigado a tomar a providncia. Se no o fizer, os subsdios do Presidente e do Vice continuaro os mesmos do exerccio anterior. 
O texto emendado no repete a previso original, segundo a qual os estipndios seriam revistos anualmente. Ento,  de se perguntar se essa falta de previso impede 
essa reviso. Parece-nos que no impede, pois achamos pertinente a aplicao do art. 37, X, por analogia. Analogia, porque este fala em lei especfica, enquanto 
os subsdios, em tela, so fixados por decreto legislativo. O art. 49, VIII, com o novo enunciado normativo, manda observar o art. 39,  49, que remete ao art. 37, 
X e XI, parecendo-nos, portanto, razovel pensar na situao analgica invocada, alm de expressamente determinada a observncia do teto, que so os subsdios dos 
Ministros do Supremo Tribunal Federal.
Esses subsdios esto, como qualquer outro rendimento do trabalho, sujeitos ao imposto sobre a renda e proventos de qualquer
6. Tudo isso consta do art. 81 e seus dois pargrafos. Sobre o tema, cf. Dalmo de Abreu Dallari, "Substitutos eventuais de mandatrios polticos", RFDUSP, ano LXI 
- Fascc. II, So Paulo, 1966.

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natureza, sendo esses nobres contribuintes tratados tal como os demais, aplicados a tambm os critrios da generalidade, da universalidade e da progressividade 
da tributao, na forma da lei, tudo com observncia do que dispem os arts. 150, II, e 153, III,  2e, I, aos quais tambm remete o art. 49, VIII.
6. Perda do mandato do Presidente e do Vice
O Presidente e o Vice-Presidente da Repblica perdem os respectivos mandatos nos seguintes casos:
(1) cassao, em virtude de deciso do Senado Federal nos processos de crime de responsabilidade, ou de deciso judicial como efeito da condenao em processo de 
crime comum; note-se, contudo, que a Constituio no prev crimes de responsabilidade para o Vice-Presidente, enquanto tal; s ser submetido ao julgamento do Senado 
quando assumir a Presidncia, e a incorrer no crime (arts. 52, pargrafo nico, e 86);
(2) extino, nos casos de morte, renncia, perda ou suspenso dos direitos polticos e perda da nacionalidade brasileira;
(3) declarao de vacncia do cargo pelo Congresso Nacional, daquele ou de ambos quando no comparecerem para tomar posse dentro de dez dias da data para isso fixada; 
como a data fixada  l9 de janeiro, o prazo vence a 11 de janeiro, contando-o, de acordo com os princpios, a partir do dia seguinte (2 de janeiro, inclusive) (arts. 
78 e 82); o no comparecimento no prazo indicado, salvo motivo de fora maior, vale como renncia, e, ento, a hiptese  de extino do mandato, e o ato congressual 
de seu reconhecimento  meramente declaratrio;
(4) ausncia do Pas, por mais de quinze dias, sem licena do Congresso Nacional, nos termos do art. 83, que declara que no podero eles, sem licena do Congresso 
Nacional, se ausentar do Pas por perodo superior a quinze dias, sob pena de perda do cargo. Quem  competente para aplicar a pena de perda do cargo nesse caso? 
Houve quem entendesse, no regime da Constituio de 1946, ser o Tribunal Superior Eleitoral. A matria no  eleitoral, e no tendo sido dado expressamente a esse 
Tribunal tal cometimento, no pode ser ele o rgo competente no caso. S pode ser o Congresso Nacional, porque se a ele cabe dar a licena (arts. 49, III, e 83), 
a ele tambm compete a verificao do no cumprimento da regra que a exige e, conseqentemente, a aplicao da sano correspondente. Demais, a ausncia do Pas, 
por mais de quinze dias, salvo motivo de fora maior, eqivale a renncia. Trata-se, portanto, de hiptese de extino de mandato, no cabendo sua declarao a nenhum 
rgo jurisdicional, por cuidar-se de questo poltica.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
7. Atribuies do Presidente da Repblica
Compete privativamente ao Presidente da Repblica: nomear e exonerar os Ministros de Estado; exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a direo superior da 
administrao federal; iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos na Constituio; sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir 
decretos e regulamentos para sua fiel execuo; vetar projetos de lei, total ou parcialmente; dispor mediante decreto sobre organizao e funcionamento da administrao 
federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos e sobre extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos; manter relaes 
com Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos; celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional 
(art. 49,1); decretar o estado de defesa e o estado de stio; decretar a interveno federal; remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasio 
da abertura da sesso legislativa, expondo a situao do Pas e solicitando as providncias que julgar necessrias; conceder indulto e comutar penas, com audincia, 
se necessrio, dos rgos institudos em lei; exercer o comando supremo das Foras Armadas, nomear os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, promover 
seus oficiais-generais e nome-los para os cargos que lhes so privativos; nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, os Ministros do STF e dos Tribunais Superiores, 
os Governadores de Territrios, o Pro-curador-Geral da Repblica, o presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei ("quando 
determinado em lei" s se refere aos "outros servidores"); nomear, observado o disposto no art. 73, os Ministros do Tribunal de Contas da Unio; nomear os magistrados, 
nos casos previstos nesta Constituio (arts. 101, pargrafo nico, 104, pargrafo nico, 107,111, 19,118, II, 120, III, e 123); nomear o Advogado-Geral da Unio 
(art. 131,  l9); nomear membros do Conselho da Repblica, nos termos do art. 89, VII; convocar e presidir o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional; 
declarar guerra, no caso de agresso estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sesses legislativas, 
e, nas mesmas condies, decretar, total ou parcialmente, a mobilizao nacional (art. 49, II); celebrar a paz, autorizado ou com referendo do Congresso Nacional 
(art. 49, II); conferir condecoraes e distines honorficas; permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo territrio 
nacional ou nele permaneam temporariamente (arts. 21, IV, e 49, II); enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes oramentrias 
e as propostas de ora-

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mento previstos na Constituio; prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas referentes 
ao exerccio anterior; prover e extinguir os cargos pblicos federais, na forma da lei; editar medidas provisrias com fora de lei, nos termos do art. 62; exercer 
outras atribuies previstas na Constituio (tais como: convocar extraordinariamente o Congresso Nacional, art. 57,  69, II; elaborar leis delegadas, art. 68).
So essas as atribuies enumeradas, como privativas do Presidente, no art. 84 da Constituio, cujo pargrafo nico, no entanto, permite que ele delegue as mencionadas 
nos incisos VI (dispor, mediante decreto, sobre a organizao e o funcionamento da administrao, na forma da lei), XII (conceder indulto e comutar penas, com audincia, 
se necessrio, dos rgos institudos em lei) e XXV, primeira parte (prover os cargos pblicos federais, na forma da lei), aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral 
da Repblica ou ao Advogado-Geral da Unio, que observaro, evidentemente, os limites traados nas respectivas delegaes.
8. Classificao das atribuies do Presidente da Repblica
Como se viu, mltiplas se mostram as atribuies do Presidente da Repblica. Nos dispositivos indicados s se consignam as atribuies privativas e de prtica diuturna. 
Outras, porm, existem por decorrncia de sua posio constitucional.
Muitas tentativas tm sido feitas visando a classific-las.7 Os critrios utilizados divergem, tampouco se trata de problema de grande relevo, para merecer maior 
preocupao, embora no seja destitudo de valor didtico apresentar classificao aceitvel.
Achamos que as atribuies do Presidente da Repblica se enquadram todas nestas trs funes bsicas do Poder Executivo:
(1) Chefia do Estado, com as matrias relacionadas no art. 84, VII, VIII, XVIII, segunda parte (convocar e presidir o Conselho de Defesa Nacional), XIV (apenas no 
que se refere  nomeao de Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, por ser funo de magistratura suprema), XV (nomeao de um tero dos 
membros do TCU - rgo no executivo - nomeao sujeita ao controle do Senado, por isso ato nem da chefia do Governo, nem da chefia da
7. Cf. Edward S. Corwin, ob. cit.; Agustn de Vedia, Derecho constitucional y administrativo, pp. 390 e ss.; Alejandro Silva Bascunn, Tratado de derecho constitucional, 
t. III/251; Jorge Mrio Quinzio Figueiredo, Manual de derecho constitucional, p. 429; Paulo Sarasate, A Constituio do Brasil ao alcance de todos, p. 388; Antnio 
de Sampaio Dria, Comentrios  Constituio de 1946, v. III/370 e ss.; Eduardo Espnola, Constituio dos Estados Unidos do Brasil, v. 11/408 e ss.; Manoel Gonalves 
Ferreira Filho, Curso de Direito Constitucional, pp. 196 e 197.

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Administrao), XVI, primeira parte (nomeao de magistrados: TRF, TRT, TRE, rgos de outro Poder), XIX, XX, XXI e XXII;
(2) Chefia do Governo, com as matrias indicadas no art. 84,1, III, IV, V, IX, X, XI, XII ("conceder anistia e comutar pena"  atribuio de magistratura suprema 
da Nao, sempre encarnada no Chefe de Estado, mas a Constituio autorizou sua delegao, o que a desqualifica para mera funo de governo), XIII, XIV (menos quanto 
 nomeao dos Ministros do STF e dos Tribunais Superiores), XVII (nomear membros do Conselho da Repblica, no ato de mera chefia da Administrao porque alguns 
so eleitos pelo Senado e pela Cmara de Deputados), XVIII, primeira parte (convocar e presidir o Conselho da Repblica), XXIII, XXIV e XXVII;
(3)  Chefia da Administrao federal, com as matrias previstas no art. 84, II, VI, XVI, segunda parte (nomeao do Advogado-Geral da Unio, rgo do Poder Executivo), 
XXIV (tambm  em certo sentido ato de administrao) e XXV.
9. Responsabilidade do Presidente da Repblica
Nos regimes democrticos no existe governante irresponsvel. No h democracia representativa sem eleio. "Mas a s eleio, ainda que isenta, peridica e lisamente 
apurada, no esgota a realidade democrtica, pois, alm de mediata ou imediatamente resultante de sufrgio popular, as autoridades designadas para exercitar o governo 
devem responder pelo uso que dele fizerem uma vez que 'governo irresponsvel, embora originrio de eleio popular, pode ser tudo, menos governo democrtico'".8
No sistema parlamentarista, a responsabilidade do governo (Conselho de Ministros) apura-se perante o Parlamento, mediante mecanismos especficos, como o voto de 
desconfiana ou a moo de censura que obriga a demisso do Ministrio.
No presidencialismo, o prprio Presidente  responsvel, ficando sujeito a sanes de perda do cargo por infraes definidas como crimes de responsabilidade, apuradas 
em processo poltico-administrativo realizado pelas Casas do Congresso Nacional.
O Presidente da Repblica poder, pois, cometer crimes de responsabilidade e crimes comuns. Estes, definidos na legislao penal comum ou especial. Aqueles distinguem-se 
eminfraes polticas: atentado contra a existncia da Unio, contra o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes 
constitucionais das unidades da Federao, contra o exerccio dos
8. Cf. Paulo Brossard de Souza Pinto, O "impeachment", p. 9.

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direitos polticos, individuais e sociais, contra a segurana interna do Pas (art. 85,1-IV), e crimes funcionais, como atentar contra a probidade na administrao, 
a lei oramentria e o cumprimento das leis e das decises judiciais (art. 85, V-VII).
Todos esses crimes sero definidos em lei especial, que estabelecer as normas de processo e julgamento (art. 85, pargrafo nico, j existindo a propsito a Lei 
1.079/50), respeitados naturalmente as figuras tpicas e os objetos materiais circunscritos nos incisos do art. 85.
O processo dos crimes de responsabilidade e dos comuns cometidos pelo Presidente da Repblica divide-se em duas partes: juzo de admissibilidade do processo e processo 
e julgamento. A acusao pode ser articulada por qualquer brasileiro perante a Cmara dos Deputados. Esta conhecer, ou no, da denncia; no conhecendo, ser ela 
arquivada; conhecendo, declarar procedente, ou no, a acusao; jul-gando-a improcedente, tambm ser arquivada. Se a declarar procedente pelo voto de dois teros 
de seus membros, autorizar a instaurao do processo (arts. 51,1, e 86), passando, ento, a matria: (a)  competncia do Senado Federal, se se tratar de crime 
de responsabilidade (arts. 52, I, e 86); (b) ao Supremo Tribunal Federal, se o crime for comum (art. 86).
Recebida a autorizao da Cmara para instaurar o processo, o Senado Federal se transformar em tribunal de juzo poltico, sob a Presidncia do Presidente do Supremo 
Tribunal Federal. No cabe ao Senado decidir se instaura ou no o processo. Quando o texto do art. 86 diz que, admitida a acusao por dois teros da Cmara, ser 
o Presidente submetido a julgamento perante o Senado Federal nos crimes de responsabilidade, no deixa a este possibilidade de emitir juzo de convenincia de instaurar 
ou no o processo, pois que esse juzo de admissibilidade refoge  sua competncia e j fora feito por quem cabia. Instaurado o processo, a primeira conseqncia 
ser a suspenso do Presidente de suas funes (art. 86,  l9,1). O processo seguir os trmites legais, com oportunidade de ampla defesa ao imputado, concluindo 
pelo julgamento, que poder ser absolutrio, com o arquivamento do processo, ou condenatrio por dois teros dos votos do Senado, limitando-se a deciso  perda 
do cargo, com inabi-litao por oito anos, para o exerccio de funo pblica, sem prejuzo das demais sanes judiciais cabveis (art. 52, pargrafo nico).  isso 
que caracteriza o chamado impeachment.
A regra, como se v, declara que a deciso do Senado se limita  decretao da perda do cargo (a deciso decreta o impeachment), com inabilitao, por oito anos, 
para o exerccio de funo pblica. A idia subjacente era a de que "com inabilitao" importava numa conseqncia advinda da decretao da perda do cargo. Mas o 
Senado

552
CURSO E DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Federal, no caso Collor de Mello, deu outra interpretao ao texto, de onde proveio a compreenso de que a renncia ao cargo, durante o processo de julgamento, no 
implica sustao deste, que prosseguir para confirmar a inabilitao pelo prazo indicado. Deu-se  perda do cargo pela renncia o mesmo efeito da perda por deciso 
do juzo poltico. Note-se que a inabilitao decorre necessariamente da pena de perda do cargo, pois, no sistema atual, no comporta apreciao quanto a saber se 
cabe ou no cabe a inabilitao. "Com inabilitao"  uma clusula que significa decorrncia necessria, no precisando ser expressamente estabelecida nem medida, 
pois o tempo tambm  prefixado pela prpria Constituio. No caso Collor de Mello, o Senado teve que se pronunciar precisamente, porque a renncia se dava exatamente 
no momento do julgamento e cumpria verificar,  falta de precedentes, se o processo se encerrava ou se prosseguia o julgamento para concluir pela aplicao da pena 
de inabilitao para a funo pblica pelo prazo de oito anos. A deciso foi no sentido de que o julgamento prosseguia e, em prosseguindo, concluiu, como no poderia 
ser diferente, pela inabilitao, considerando esta decorrente da perda do cargo pela renncia.
"As decises do Senado so incontrastveis, irrecorrveis, irrevi-sveis, definitivas. Esta a lio, numerosa, de autores nacionais e estrangeiros", ensina o Min. 
Paulo Brossard, em sua original e pioneira monografia sobre o impeachment9 e em vrios votos emitidos no Supremo Tribunal Federal. Essa  a lio correta, pois a 
Constituio erigiu o Senado Federal, sob a presidncia do Presidente do Supremo Tribunal Federal, em tribunal especial, para o julgamento poltico, que no  um 
tipo de julgamento prprio de tribunais jurisdicionais, porque estes no devem seno exercer a jurisdio tcnico-jurdica. Apesar disso, no caso Collor de Mello, 
vimos o Pretrio Excelso conhecer de propostas de reviso ou de anulao das decises do juzo poltico.
Enfim, em se tratando de crimes comuns, autorizado o processo pela Cmara, este ser instaurado pelo Supremo Tribunal Federal com o recebimento da denncia ou queixa-crime, 
com a conseqncia, tambm imediata, da suspenso do Presidente de suas funes (art. 86,  1, I), prosseguindo o processo nos termos do Regimento Interno daquele 
Colendo Tribunal e da legislao processual penal pertinente. Nesse caso, a condenao do Presidente importa em conseqncia de natureza penal e somente por efeitos 
reflexos e indiretos implica perda do cargo,  vista do disposto no art. 15, III.
9. Cf. ob. cit., p. 152, onde arrola inmeros autores sobre o assunto.

Captulo IV DO PODER JUDICIRIO
1. JURISDIO: 1. A funo jurisdicional. 2. jurisdio e legislao. 3. jurisdio e administrao. 4. rgos da funo jurisdicional. II. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: 
5. Jurisdio constitucional, guarda da Constituio e Corte Constitucional. 6. Composio do STF. 7. Competncia. 8. Descumprimento de preceito constitucional fundamental. 
III. SMULAS VINCULANTES: 9. Smulas vinculantes, smulas impeditivas de recursos e efeito vinculante. 10. Smulas vinculantes e assentos da jurisprudncia. 11. 
Disciplina das Smulas vinculantes. 12. Smulas impeditivas de recurso. 13. Efeito vinculante. IV. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA: 14. Controle externo do Poder Judicirio. 
15. Composio do Conselho. 16. Funcionamento. 17. Competncia. 18. Ouvidorias. V. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA: 19. Composio. 20. Competncia. 21. Conselho da 
Justia Federal. VI. JUSTIA FEDERAL: 22. Seus rgos. 23. Tribunais Regionais Federais: Composio. Competncia. 24. Juizes Federais: Organizao da Justia Federal 
de primeira instncia. Competncia. Foro das causas de interesse da Unio. VII. JUSTIA DO TRABALHO: 25. Organizao. 26. Competncia. 27. Recorribilidade das decises 
do TST. VIII. JUSTIA ELEITORAL: 28. Organizao e competncia. 29. Recorribilidade de suas decises. IX. JUSTIA MILITAR: 30. Composio. 31. Competncia. X. JUIZADOS 
ESPECIAIS E DE PAZ: 32. Juizados especiais. 33. Justia de paz. XI. ESTATUTO DA MAGISTRATURA E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO PODER JUDICIRIO: 34. Princpios estatutrios 
da magistratura. 35. Espcies de garantias do Judicirio. 36. Garantias institucionais do judicirio. 37. Garantias funcionais do judicirio. 38. Mecanismos de acelerao 
dos processo. 39. Escolas de magistrados.
I. JURISDIO
1. A funo jurisdicional
Chegamos aqui ao terceiro Poder do Estado atribudo  Unio no Estado Federal brasileiro - o Poder Judicirio - que a Constituio organiza nos arts. 92 a 126. De 
passagem, j dissemos que os rgos do Poder Judicirio tm por funo compor conflitos de interesses em cada caso concreto. Isso  o que se chama funo jurisdicional 
ou simplesmente jurisdio, que se realiza por meio de umproces-so judicial, dito, por isso mesmo, sistema de composio de conflitos de interesses ou sistema de 
composio de lides.
Os conflitos de interesses so compostos, solucionados, pelos rgos do Poder Judicirio com fundamento em ordens gerais e abs-

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
tratas, que so ordens legais, constantes ora de corpos escritos que sao as leis, ora de costumes, ou de simples normas gerais, que devem ser aplicadas por eles, 
pois est praticamente abandonado o sistema de composio de lides com base em ordem singular erigida especialmente para solucionar determinado conflito.
Divididas as funes da soberania nacional por trs Poderes distintos, Legislativo, Executivo e judicirio, os rgos deste (juizes e tribunais) devem, evidentemente, 
decidir atuando o direito objetivo; no podem estabelecer critrios particulares, privados ou prprios, para, de acordo com eles, compor conflitos de interesses, 
ao distriburem justia. Salvo o juzo de eqidade, excepcionalmente admitido, como referimos ao tratar do mandado de injuno, normalmente o juiz, no Brasil, pura 
e simplesmente aplica os critrios que foram editados pelo legislador.
A jurisdio hoje  monoplio do Poder Judicirio do Estado (art. 5S, XXXV). Anteriormente ao perodo moderno havia jurisdio que no dependia do Estado. Os senhores 
feudais tinham jurisdio dentro de seu feudo: encontravam-se jurisdies feudais e jurisdies baronais. Lembre-se de que os donatrios das Capitanias Hereditrias 
no Brasil colonial dispunham da jurisdio civil e criminal nos territrios de seu domnio. No perodo monrquico brasileiro, tnhamos a jurisdio eclesistica, 
especialmente em matria de direito de famlia, a qual desapareceu com a separao entre Igreja e Estado. Agora s existe jurisdio estatal, confiada a certos funcionrios, 
rodeados de certas garantias: os magistrados.
2. Jurisdio e legislao
No  difcil distinguir jurisdio e legislao. Esta edita normas de carter geral e abstrato e a jurisdio se destina a aplic-las na soluo das lides. Veja-se, 
por exemplo, um ato jurisdicional tpico:" sentena. Esse ato, em termos muito simplificados, declara: "Condeno Fulano a restituir a Beltrano determinado imvel, 
e mais os honorrios do advogado e os frutos do imvel pelo tempo que indevidamente o ocupou". Est a o dispositivo de uma sentena. Dirige-se a determinada pessoa, 
com determinada ordem individualizada e concreta sobre um bem especificado. Compare-se com o ato legislativo, a lei, que diz, por exemplo: "Aquele que por vinte 
anos, independentemente de justo ttulo e boa-f, possui o imvel como seu, adquirir-lhe- o domnio". Dirige-se, indistintamente, a todas as pessoas. No d nada 
a ningum especificamente. Confere a todos um direito abstratamente, e aquele que vier a encontrar-se na situao de fato descrita no texto da lei ter um direito 
subjetivo ao objeto nela indicado.

DO PODER JUDICIRIO                                                555
3. Jurisdio e administrao
Mais difcil  estremar a jurisdio da administrao. Vrios critrios tm sido propostos para estabelecer a distino. Os processua-listas preocupam-se com o assunto. 
Chiovenda, por exemplo, concebe a jurisdio como uma atividade secundria, ou coordenada, no sentido de que ela substitui a vontade ou a inteligncia de algum, 
cuja atividade seria primria, enquanto o administrador exerce atividade primria, ou originria, no sentido de que a desenvolve no seu prprio interesse. O juiz 
julga a respeito de outrem e em razo da vontade da lei concernente a outrem. A administrao decide a respeito da prpria atividade.1 Outros, como Cristofolini 
e Luiz Eullio de Bueno Vidigal, chegam  concluso de que no h, realmente, distino entre jurisdio e administrao. Existem, na verdade, apenas duas funes 
do Estado, que so a legislao e a aplicao da lei, e esta se desdobra emadtninistrao e jurisdio.2 Em verdade, o problema continuaria, pois, se administrao 
e jurisdio constituem espcies do mesmo gnero aplicao da lei, se so espcies diferentes dessa funo nica, qual o critrio distintivo das duas espcies? O 
prprio Cristofolini tentou resolver o problema. Diz que a distino entre ambas no repousa tanto sobre uma base lgica quanto sobre uma base histrica e poltica, 
e conclui que a administrao  atividade do Estado dirigida  consecuo de suas funes mediante a substituio daquele interesse que o Estado considera seu, ao 
passo que a jurisdio  a atividade do Estado orientada para o fim de assegurar a substituio do interesse coletivo, a composio das lides mediante o estabelecimento 
de ordens concretas dirigidas aos titulares dos interesses em luta,3 o que, no fundo,  o mesmo que disse Chiovenda.
Essas idias so teis para o constitucionalista, que, no entanto, se satisfaz com o critrio orgnico, considerando como de jurisdio aquilo que o legislador constituinte 
incluiu na competncia dos rgos judicirios e como administrao o que conferiu aos rgos do Executivo, que, em verdade, no se limita  execuo da lei, consoante 
j vimos. Segundo esse critrio, ato jurisdicional  o que emana dos rgos jurisdicionais no exerccio de sua competncia constitucional respeitante  soluo de 
conflitos de interesses.
1. Cf. Giuseppe Chiovenda, Instituies de Direito Processual Civil, v. 11/12; igualmente, J. Frederico Marques, Instituies de Direito Processual Civil, v. 1/277 
e ss.
2. Cf. Giovanni Cristofolini, "Efficacia dei provvedimenti di giurisdizione volon-taria emessi da giudice incompetente", inStudi di dirittoprocessuale in onore di 
Giuseppe Chiovenda, pp. 393 e 394; Luiz Eullio de Bueno Vidigal. "Do mandado de segurana", in Direito Processual Civil, p. 38.
3.  Ob. cit.

556
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
4. rgos da funo jurisdicional
A funo jurisdicional  exercida pelos seguintes rgos do Poder Judicirio:
I - O Supremo Tribunal Federal;
I-A - O Conselho Nacional de Justia;
II - O Superior Tribunal de Justia;
III - Os Tribunais Regionais Federais e Juizes Federais;
IV - Os Tribunais e Juizes do Trabalho;
V - Os Tribunais e Juizes Eleitorais;
VI - Os Tribunais e Juizes Militares;
VI - Os Tribunais e Juizes dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.
Mantivemos o texto conforme incluso do inciso I-A pela EC-45/2004 com dois defeitos: o primeiro  o de incluir entre os rgos jurisdicionais do Poder Judicirio 
um rgo que no tem a mesma natureza, imitando a o critrio da Constituio de 1969; o segundo consiste em ter criado um inciso I-A. Melhor seria redigir todos 
os incisos, incluindo (se tivesse que ser includo a) um inciso II, remunerando os demais. Isso no implicaria longas mudanas; quando se trata de inserir um artigo 
novo,  razovel que isso se faa mediante o acrscimo de letras, porque, do contrrio, ter-se- que renumerar todos os demais artigos da Constituio, o que seria 
um transtorno. Igual situao se criou tambm com o acrscimo de um inciso VIII-A no art. 93, sem nenhuma necessidade, pois se a todos os incisos, aps o VII, foi 
dada nova redao, fcil seria deslocar esse VIII-A para IX, e assim por diante. J que esto retalhando a Constituio, deveriam faz-lo, pelo menos, com elegncia 
tcnica.
Enfim, temos a a ordem judiciria do Pas, que compreende: (a) um rgo de cpula, como guarda da Constituio e Tribunal da Federao, que  o Supremo Tribunal 
Federal; (b) um rgo de articulao e defesa do direito objetivo federal, que  o Superior Tribunal de Justia;4 (c) as estruturas e sistemas judicirios, compreendidos 
nos
4. A criao do Superior Tribunal de justia - STJ foi proposta por mim em livro publicado em 1963: Do Recurso Extraordinrio no Direito Processual Brasileiro, p. 
456: "Esse  o defeito que precisa ser eliminado com a criao de, pelo menos, um Tribunal Superior, cuja funo ser a de exercer as atribuies de rgo de cpula 
e de composio das estruturas judicirias defeituosas, h pouco mencionadas.
"Tal rgo, que denominaramos de Tribunal Superior de justia por uma questo de uniformidade terminolgica relativamente aos j existentes, teria como competncia 
fundamental [...]", e ento indicvamos a competncia que veio a assumir pela atual Constituio. Por isso, data venia do nclito Prof. Miguel Reale, que rei-

DO PODER JUDICIRIO                                             557
nmeros 3 a 6 supra; (d) os sistemas judicirios dos Estados, Distrito Federal e Territrios.5 Logo, temos: (a) Supremo Tribunal Federal; (b) Tribunais Superiores 
federais, e, por conseguinte, Tribunais inferiores e juizes da organizao judiciria federal; (c) Tribunais e juizes dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios. 
Veja-se que a EC-45/2004 desdobrou o anterior pargrafo nico em  Ia e 2B, s para acrescentar que o Conselho Nacional de Justia tem sede na Capital Federal, 
tal como STF e os Tribunais Superiores que, alm disso, tm jurisdio em todo o territrio nacional. O art. 92, como j fazia o art. 112 da Constituio de 1969, 
inclui os rgos da justia estadual entre os que exercem o Poder Judicirio; em assim fazendo, acolheu a doutrina que vem sustentando, pacificamente, alis, a unidade 
da jurisdio nacional.6 Deles no trataremos aqui, mas como rgos da estrutura governamental dos Estados. Mas agora se tem tambm que levar em conta o  4B do 
art. 5a, no qual se declara que o Brasil se submete  jurisdio do Tribunal Penal Internacional, criado pelo Estatuto de Roma no dia 17.7.1998, a que aderiu e que 
est em vigor desde P.7.2002.
II. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
5. Jurisdio constitucional, guarda da Constituio e Corte Constitucional
A jurisdio constitucional emergiu historicamente como um instrumento de defesa da Constituio, no da Constituio considerada como um puro nome, mas da Constituio 
tida como expresso de valores sociais e polticos. Essa  uma questo fundamental, que se coloca em resposta aos tipos de ataques que a Constituio pode sofrer, 
surgindo disso dois sistemas: o norte-americano e o europeu.
vindica para si a proposta, que diz ter feito em 1965, num debate na Fundao Get-lio Vargas, a idia originria  minha, com a mxima vnia do admirado mestre, 
da qual se serviu o Prof. Frederico Marques, citando-me (pois, ele honrou-me com o prefcio do livro), para sugeri-la ao Min. Milton Campos, mas foi recusada e at 
combatida pelo STF, por especial influncia do Min. Vctor Nunes Leal. Mas  justo dizer que no fora por mim sugerida agora. Foi adotada na Comisso Afonso Arinos, 
a sim por influncia do Prof. Miguel Reale. Veja o esquema de toda a ordem judiciria nacional apresentada graficamente s pp. 461 e 479 da ob. cit. A nica diferena 
est em que propus Tribunal Superior de justia - TSJ, porque assim se nomeiam os Tribunais Superiores: TSE, TST, enquanto a Constituio preferiu Superior Tribunal 
de Justia - STJ, mais prximo de Supremo Tribunal Federal - STF.
5. Para essa concepo de ordem judiciria, estrutura judiciria e sistema judicirio, cf. nosso Do Recurso Extraordinrio no Direito Processual Brasileiro, pp. 
437 e ss.
6.  Cf. nossa ob cit., pp. 8 e ss.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
O norte-americano gerou um sistema, fundado no critrio difuso, de natureza tcnico-jurdica, a ponto de afirmar-se que no se caracteriza verdadeiramente como uma 
forma de jurisdio constitucional, no tanto por ter sido entregue o controle de constitucionalidade  jurisdio ordinria, mas pelo fato de que a jurisdio ordinria 
no aprecia a Constituio em funo de seus valores polticos, no se configurando como guardi dos valores constitucionais, por ter como objetivo principal a deciso 
do caso concreto.7 Entendemos que tambm a existe jurisdio constitucional, tomada a expresso no sentido de modo de compor litgios constitucionais.8 Apenas no 
se realiza com plenitude a funo de guarda dos valores constitucionais, dada a preferncia pela deciso do caso concreto.
O sistema europeu desenvolveu-se como resposta aos ataques poltico e ideolgico da Constituio. O sistema de defesa no poderia ser seno de natureza poltica 
e ideolgica. A evoluo chegou  institucionalizao das Cortes Constitucionais, a partir de 1920, como os nicos tribunais competentes para solucionar conflitos 
constitucionais, fundado no critrio de controle concentrado.
O Brasil seguiu o sistema norte-americano, evoluindo para um sistema misto e peculiar que combina o critrio de controle difuso por via de defesa com o critrio 
de controle concentrado por via de ao direta de inconstitucionalidade, incorporando tambm agora timidamente a ao de inconstitucionalidade por omisso (arts. 
102, I, a, e III, e 103). A outra novidade est em ter reduzido a competncia do Supremo Tribunal Federal  matria constitucional. Isso no o converte em Corte 
Constitucional.9 Primeiro porque no  o nico rgo jurisdicional competente para o exerccio da jurisdio constitucional, j que o sistema perdura fundado no 
critrio difuso, que autoriza qualquer tribunal e juiz a conhecer da prejudicial de inconstitucionalidade, por via de exceo. Segundo, porque a forma de recrutamento 
de seus membros denuncia que continuar a ser um Tribunal que examinar a questo constitucional com critrio puramente tcnico-jurdico, mormente porque, como Tribunal, 
que ainda ser, do recurso extraordinrio, o modo de levar a seu conhecimento e julgamento as questes constitucionais nos casos concretos, sua preo-
7.  Sobre essa temtica, no sentido do texto, cf. Pedro de Vega, "Jurisdiccin constitucional y crisis de Ia Constitucin", in Estdios polticos constitucionaks, 
pp. 285 e 291.
8. Concordamos, como se v, com o mestre J. Frederico Marques, A reforma do Poder Judicirio, v. 1/34.
9. Com todas as vnias do nclito Min. Oscar Dias Corra e de seu bem fundamentado livro Supremo Tribunal Federal: Corte Constitucional do Brasil, Rio de Janeiro, 
Forense, 1987.

DO PODER JUDICIRIO                                             559
cupao, como  regra no sistema difuso, ser dar primazia  soluo do caso e, se possvel, sem declarar inconstitucionalidades.
 certo que o art. 102 diz que a ele compete, precipuamente, a guarda da Constituio. Mas no ser fcil conciliar uma funo tpica de guarda dos valores constitucionais 
(pois, guardar a forma ou apenas tecnicamente  falsear a realidade constitucional) com sua funo de julgar, mediante recurso extraordinrio, as causas decididas 
em nica ou ltima instncia (base do critrio de controle difuso), quando ocorrer uma das questes constitucionais enumeradas nas alneas do inc. III do art. 102, 
que o mantm como Tribunal de julgamento do caso concreto que sempre conduz  preferncia pela deciso da lide, e no pelos valores da Constituio, como nossa histria 
comprova. No ser, note-se bem, por culpa do Colendo Tribunal, se no vier a realizar-se plenamente como guardio da Constituio, mas do sistema que esta prpria 
manteve, praticamente sem alterao, salvo a inconstitucionalidade por omisso e a ampliao da legitimao para a ao direta de inconstitucionalidade. Reduzir 
a competncia do STF  matria constitucional no constitui mudana alguma no sistema de controle de constitucionalidade no Brasil.
6. Composio do STF
A composio do STF manteve-se tal como antes com onze Ministros, que sero nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, 
dentre cidados (brasileiros natos) com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, de notvel saber jurdico e reputao ilibada.
7. Competncia
As matrias de competncia do STF constam do art. 102, especificadas em trs grupos: (1) as que lhe cabe processar e julgar originaria-mente, ou seja, como Juzo 
nico e definitivo, e so as questes relacionadas no inc. I; (2) as que lhe incumbe julgar, em recurso ordinrio, e so as indicadas no inc. II; (3) e, finalmente, 
as que lhe toca julgar, em recurso extraordinrio, e so as causas decididas em nica ou ltima instncia, quando a deciso recorrida envolve uma das questes constitucionais 
referidas nas alneas do inc. III.10
As atribuies judicantes previstas nos incisos do art. 102 tm, quase todas, contedo de litgio constitucional. Logo, a atuao do
10. Cf. essa competncia que o art. 102,1, II e III, conferiu ao STF com a proposta de reforma que defendemos na nossa ob. cit., pp. 457 e 458.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
STF, a, se destina a compor lide constitucional, mediante o exerccio de jurisdio constitucional.11 Esta, de fato, comporta contedos e objetivos diversos, que 
autorizam distinguir trs modalidades que podem ser observadas na competncia daquele Pretrio Excelso:
(1) Jurisdio constitucional com controle de constitucionalidae: que, conforme j estudamos, pode ser por via de ao direta, interventiva ou genrica, e por via 
de exceo. A primeira est prevista no art. 102, I, a e p, como competncia originria do STF para processar e julgar a ao direta de inconstitucionalidade de 
lei ou ato normativo federal ou estadual e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, assim tambm o fedido de medida cautelar nas 
aes diretas de inconstitucionalidade. Merece observar que no figura, neste inciso, a competncia para o processo e julgamento da ao direta de inconstitucionalidade 
por omisso, que  admitida por via do disposto no  2 do art. 103, e tambm no se outorga a a competncia ao STF para conhecer de argio direta de inconstitucionalidade 
de leis ou atos normativos municipais. A segunda consta do mesmo art. 102, III, que d competncia ao Pretrio Excelso para julgar em recurso extraordinrio as causas 
decididas em nica ou ltima instncia, quando a deciso contrariar dispositivo da Constituio, ou declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal, ou 
julgar vlida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituio, ou, ainda, julgar vlida lei local contestada em face de lei federal (EC-45/2004); 
note-se que esse motivo do recurso extraordinrio  tambm do recurso especial (art. 105, III, b), atendendo-se a a um velho julgado do Min. Seplveda Pertence, 
segundo o qual "os recursos que promanam a questo da validade de lei ou ato local em face de lei federal tanto podem traduzir uma questo constitucional quanto 
uma questo de mera legalidade" (RE n. 117.809). Em qualquer caso, no recurso extraordinrio, o recorrente dever demonstrar a repercusso geral das questes constitucionais 
discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a sua admisso, somente podendo recus-lo pela manifestao de dois teros de seus membros. 
E a chamada questo de relevncia que era prevista no art. 119,  1, da Constituio de 1969, que retorna ao direito constitucional positivo - ainda que no tenha 
con-
11. Sobre a jurisdio constitucional, alm da ob. cit. do Prof. Frederico Marques, nosso "Da jurisdio constitucional no Brasil e na Amrica Latina", RPGE n. 13-15, 
pp. 105 a 171; idem, "Tribunais constitucionais e jurisdio constitucional", RBEP n. 60-61, pp. 495 a 524; Oscar Dias Corra, Supremo Tribunal Federal: Corte Constitucional 
do Brasil, Rio de Janeiro, Forense, 1987; Mauro Cappelletti, La giurisdizione costituzionale delle liberta, Milano, Giuffr, 1974; idem, // controllo giudiziario 
di costituzionalit delle leggi nel diritto comparato, Milano, Giuffr, 1972; idem, La justicia constitucional: estdios de derecho comparado, Mxico, UNAM/Facultad 
de Derecho, 1987.

DO PODER JUDICIRIO                                             561
corrido para melhorar a qualidade da jurisdio e sua celeridade quando vigorou.12
(2) Jurisdio constitucional da liberdade:13 assim se chama o exerccio da jurisdio provocado por remdios constitucionais destinados  defesa dos direitos fundamentais, 
como o Verfassungsbeschiverde (agravo constitucional) da Repblica Federal da Alemanha e ojuicio de amparo mexicano. Como tal podemos incluir a competncia do STF 
para processar e julgar, originariamente: (a) o habeas corpus, quando o paciente for o Presidente da Repblica, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, 
seus prprios Ministros ou o Procurador-Geral da Repblica (art. 102, \,d); (b) ohabeas corpus, quando o coator ou o paciente for tribunal, autoridade ou funcionrio 
cujos atos estejam sujeitos diretamente  sua jurisdio, quando se trate de crime sujeito a essa mesma jurisdio em uma nica instncia (art., 102,1, i); (c) o 
mandado de segurana e o habeas data contra atos do Presidente da Repblica, das Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado, do TCU, do Procurador-Geral da Repblica 
e do prprio STF (art. 102, \,d); (d) ^extradio solicitada por Estado estrangeiro (art. 102, l,g); (e) omandado de injuno nos termos do art. 102,1, q. Entra 
tambm na categoria de jurisdio constitucional da liberdade a competncia do STF para julgar, em recurso ordinrio (art. 102, II, aeb),o habeas corpus, o mandado 
de segurana, o habeas data e o mandado de injuno decididos em nica instncia pelos Tribunais Superiores, ou do prprio STF, assim como, em certo sentido, o crime 
poltico. Aqui, como se v,  que a CF estabelece o foro privilegiado dos agentes polticos, que, de acordo com a jurisprudncia, s prevalece enquanto o agente 
est no exerccio do cargo, perdendo-o quando o deixa, mesmo que o fato tenha ocorrido durante aquele exerccio.  um privilgio, que importa uma discriminao em 
favor de seu titular; por isso s  vlido quando estabelecido pela prpria CF.  inconstitucional, portanto, a Lei 10.628/2002, que, dando nova redao ao art. 
84 do CPP, criou privilgio de foro no previsto na CF.
(3) jurisdio constitucional sem controle de constitucionalidade: assim se entende "o exerccio de atribuies judicantes, para compor litgio de natureza constitucional, 
mas diverso do que existe no controle da constitucionalidade das leis".14 Inclui-se nesse caso a competncia do STF para processar e julgar: os crimes de membros 
de outros Poderes, previstos no art. 102, l,bec; os litgios entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e a Unio, o Estado, o Distrito Federal ou Territrio; 
as causas e os conflitos entre a Unio e os Estados, a
12. Cf. n. III do cap. II do tt. I da Primeira Parte.
13. Sobre o tema, cf. Mauro Cappelletti, La giurisdizione costituzionale delle liberta, Milano, Giuffr, 1974.
14. Cf. Frederico Marques, ob. cit., pp. 38 e 39.

562                        CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Unio e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administrao indireta (aqui, sua atuao  mais como Tribunal da Federao 
do que de jurisdio constitucional); a reviso criminal e a ao rescisria de seus julgados; a reclamao para a preservao de sua competncia e garantia da autoridade 
de suas decises; a execuo de sentena nas causas de sua competncia originria, facultada a delegao de atribuies para a prtica de atos processuais (essas 
trs ltimas hipteses entram como forma de exerccio da jurisdio constitucional, porque visam a tutela e preservao da competncia constitucional do prprio 
STF: cf. art. 102,1, b a o); e, finalmente, os conflitos de competncia entre o STJ e quaisquer tribunais, entre Tribunais Superiores, ou entre estes e qualquer 
outro tribunal.
Duas questes parecem no caracterizar matria de jurisdio constitucional. So a competncia para processar e julgar (a) as aes em que todos os membros da magistratura 
sejam direta ou indiretamente interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados, 
que poder no raro suscitar problemas constitucionais e, ento, se verificar o exerccio da jurisdio constitucional; e (b) as aes contra o Conselho Nacional 
de Justia e contra o Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
Finalmente, cumpre esclarecer que a jurisdio constitucional no  funo exclusiva do Pretrio Excelso. S o  a jurisdio constitucional concentrada suscitada 
por ao direta de inconstitucionali-dade. Pois, a jurisdio constitucional que se exerce por via de exceo cabe, como j vimos, a qualquer Juiz ou Tribunal.
8. Descumprimento de preceito constitucional fundamental
O  l9 do art. 102 contm uma disposio de grande relevncia, assim enunciada: "A argio de descumprimento de preceito fundamental decorrente da Constituio 
ser apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei".15 "Preceitos fundamentais" no  expresso sinnima de "princpios fundamentais".  mais ampla, abrange 
estes e todas as prescries que do o sentido bsico do regime constitucional, como so, por exemplo, as que apontam para a autonomia dos Estados, do Distrito Federal, 
e especialmente as designativas de direitos e garantias fundamentais (Tt. II).
15. A lei a referida j veio, no com a abertura que o texto em seqncia prognosticava: Lei 9.882, de 3.12.99. Sobre a argio de preceito fundamental, cf. Andr 
Ramos Tavares, Tratado da Argio de Preceito Fundamental, So Paulo, Saraiva, 2001, que  uma boa monografia sobre o tema.

DO PODER JUDICIRIO                                             563
E a  que aquele dispositivo poder ser frtil como fonte de alargamento da jurisdio constitucional da liberdade a ser exercida pelo nosso Pretrio Excelso. A 
lei prevista bem poderia vir a ter a importncia da Lei de 17.4.51 da Repblica Federal da Alemanha que instituiu o Verfassungsbeschwerde, que se tem traduzido ao 
p da letra por agravo constitucional ou recurso constitucional, mas que, em verdade,  mais do que isso, conforme se v da definio que lhe d Cappelletti: o "recurso 
constitucional consiste num meio de queixa ju-risdicional perante o Tribunal Constitucional federal (com sede em Karlsruhe), a ser exercitado por particulares objetivando 
a tutela de seus direitos fundamentais, assim como de outras situaes subjetivas constitucionais lesadas por um ato de qualquer autoridade pblica" (ob. cit., p. 
17). Em alguns casos ele serve para impugnar decises judiciais, e, a, sua natureza de meio de impugnao, de recurso,  patente. Em outros, contudo,  meio de 
invocar a prestao juris-dicional em defesa de direitos fundamentais. Parte de seus objetivos so cobertos pelo nosso mandado de segurana. Mas ele tem objetivos 
mais amplos do que este, e no est delimitado  defesa de direito lquido e certo, pessoal. O Verfassungsbeschwerde  originrio da Baviera, cuja regulamentao 
legal prev o cabimento de Popularklage, isto , a atribuio do direito de ao a quisquis de populo (ao popular), declarando que a inconstitucionalidade por 
ilegtima restrio de um direito fundamental pode ser feita valer por qualquer pessoa, mediante "recurso" junto da Corte Constitucional.16 O texto, em exame, permite-nos 
avanar na mesma direo e ser um instrumento de fortalecimento da misso que a Constituio reservou ao Supremo Tribunal Federal.
III. SMULAS VINCULANTES
9. Smulas vinculantes, smulas impeditivas de recursos e efeito vinculante
Faamos, primeiramente, algumas distines entre smulas vinculantes, smulas impeditivas de recursos e efeito vinculante. As smulas vinculantes so de competncia 
do Supremo Tribunal Federal, consoante disposto no art. 103-Aintroduzido pela EC-45/2004. Assumidas impeditivas de recurso constam da parte da PEC-29/2000 que retornou 
 Cmara dos Deputados para apreciao de mudanas introduzidas no Senado Federal com possibilidade de aprovao, e, como tal, sero de competncia do Superior Tribunal 
de Justia (futuro art. 105-
16. Cf. Mauro Cappelletti, La giurisdizione costituzionale delle liberta, p. 71.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
A, se aprovado) e do Tribunal Superior do Trabalho (futuro art. 111-
B, se aprovado).
10. Smulas vinculantes e assentos da jurisprudncia
Um dos pontos controvertidos da reforma introduzida pela EC-45/2004  o das smulas vinculantes. Esse  um velho tema recorrente toda vez que se cuida de reforma 
do Judicirio.  a questo da adoo oficial de uma interpretao fixa, que se imponha a todos, e que foi objeto de larga discusso durante o Imprio. Assim  que 
Jos Thomaz Nabuco de Arajo apresentou um projeto, em 1843, conferindo ao mais alto tribunal do Imprio - o Supremo Tribunal de Justia -, o direito de julgar definitivamente 
as causas em que concedesse revista, porque, para ele, era uma anomalia que os tribunais inferiores pudessem julgar, em matria de direito, o contrrio do que tinha 
decidido o primeiro tribunal do Imprio. Em 1855, A Seo de Justia do Conselho de Estado, em face de arestos contraditrios dos tribunais inferiores, lembrava 
a convenincia de uma medida legislativa no sentido de "estabelecer uma interpretao com fora dos antigos assentos da Casa de Suplicao". Houve at parecer que 
aconselhava a proposta de uma lei que autorizasse o Conselho de Estado a dar autntica interpretao s leis, o que foi repelido pela maioria esmagadora do prprio 
Conselho, com o argumento de que a interpretao autntica de leis no poderia, sem subverso dos princpios do direito pblico, pertencer seno ao Poder Legislativo, 
cabendo a interpretao doutrinria inteira e necessariamente ao magistrado na aplicao da lei aos fatos, e " por isso que os assentos so vedados aos nossos tribunais".17 
Essa doutrina do Conselho de Estado  da mais alta relevncia, desde que se sabe que os assentos da jurisprudncia eram, no passado, a figura correspondente s smulas 
vinculantes, tal como osprejulgados que o Tribunal Superior do Trabalho estava autorizado a estabelecer pelo art. 902 da CLT, prejulgados que, uma vez estabelecidos, 
eram de observncia obrigatria pelos Tribunais Regionais do Trabalho, pelas Juntas de Conciliao e Julgamento e pelos juizes de direito investidos de jurisdio 
da Justia do Trabalho.
Em 1841, tanto na Cmara dos Deputados como no Senado do Imprio, apresentaram-se projetos de lei autorizando o Supremo Tribunal de Justia a "tomar assentos obrigatrios 
sobre a interpretao das leis. O pensamento era que os assentos fossem tomados com a mesma latitude e ao mesmo tempo as mesmas limitaes que os da
17. Cf. Joaquim Nabuco, ob. cit., pp. 230 e 234.

DO PODER JUDICIRIO                                             565
antiga Casa de Suplicao", aos quais era atribuda fora de lei.18 Os assentos eram, pois, as smulas vinculantes de outrora, com a mesma fora de lei, como uma 
forma de interpretao oficial, impositiva, tal como as interpretaes autnticas e, nesse sentido, subversivas dos princpios de direito pblico, j que interpretao 
oficial obrigatria s  legtima quando feita pelo Poder Legislativo. Apesar disso, foram elas acolhidas no art. 103-A introduzido pela EC-45/2004.
O conceito de assentos, oferecido por Joo Mendes Jnior como distino dos arestos, nos ajuda a entender sua verso moderna revestida nas smulas vinculantes: "No 
confundamos os arestos com os Assentos. Os Assentos so atos do Poder Judicirio, no resolvem litgios hic et nnnc, isto , so determinaes sobre a inteligncia 
das leis, quando na execuo delas ocorrem dvidas manifestadas por julgamentos divergentes: os arestos so casos julgados entre certas e determinadas partes litigantes. 
Os Assentos associam o Poder Judicirio ao Poder Legislativo, ao passo que os arestos mantm o Poder Judicirio na esfera de suas atribuies: os Assentos so leis, 
ao passo que os arestos so simples exemplos que podem ser seguidos ou no em casos semelhantes e que no obrigam seno s prprias partes".
Os mesmos conceitos e distines poderiam ser feitos hoje em relao aos julgados e s smulas vinculantes.
11. Disciplina das smulas vinculantes
As smulas vinculantes so estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal, de ofcio ou por provocao, mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas 
decises sobre a matria. Tm por objetivo a validade, a interpretao e a eficcia de normas determinadas, acerca das quais haja controvrsia atual entre rgos 
judicirios ou entre esses e a Administrao Pblica que acarretem grave insegurana jurdica e relevante multiplicao de processos sobre questo idntica. Vinculam 
no s os rgos do Poder Judicirio, mas tambm os rgos da Administrao Pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, e, assim, tolhem 
uma correta apreciao das alegaes de leso ou ameaa de direito que est na base do direito de acesso  Justia, sem que se veja como elas podem reduzir o acmulo 
de feitos perante o Supremo Tribunal Federal, pois s nesse mbito tm aplicao. No parecem reduzir os recursos, pois est previsto que se o ato administrativo 
ou a deciso judicial contrariar a smula aplicvel, caber reclamao para o Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anular o ato administrativo ou
18. Idem ibidem, p. 240.

566
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
cassar a deciso reclamada, e determinar que outra seja proferida com ou sem aplicao da smula, conforme o caso (art. 103-A,  3S). Na verdade, h uma mera troca 
de meios de impugnao: reclamao em vez de recurso ordinrio ou extraordinrio. Parece-nos que tm pouca utilidade relativamente ao mbito da interpretao constitucional, 
para a qual est previsto o efeito vinculante (infra).
12. Smulas impeditivas de recurso
As smulas impeditivas de recurso tm os mesmos objetivos previstas para as smulas vinculantes (supra), no tolhem o exerccio da jurisdio nos juzos inferiores, 
porque se constituem apenas em impedimento  interposio de quaisquer recursos contra deciso que a houver aplicado, dizem os futuros arts. 105-A e 111-B, se aprovados 
(constam da parte da PEC-29/2000, que, aprovada pelo Senado, retornou  Cmara para reapreciao). Deve-se entender que impedem a interposio de qualquer recurso 
no mbito de competncia da Justia Federal e da Justia do Trabalho, conforme se trate de smula do Superior Tribunal de Justia ou do Tribunal Superior do Trabalho. 
Ora, se esse  o limite da smula impeditiva de recurso, ter-se- um problema grave, qual seja: o do trnsito em julgado da deciso de primeiro grau que, nesses 
termos,  vlida e eficaz. Suscito aqui a questo, que merece reflexo mais aprofundada. Contudo, as smulas impeditivas de recurso podem ter um efeito benfico, 
ao tolher a recorribilidade no mbito de competncia da Justia Federal, que no atinge diretamente a cidadania, mas a prtica da interposio de recursos pelo Poder 
Pblico Federal.
13. Efeito vinculante
Est previsto no  2S do art. 102 acrescido pela EC-45/2004,19 segundo o qual "as decises definitivas de mrito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas aes 
diretas de inconstitucionalidade e nas aes declaratorias de constitucionalidade produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais 
rgos do Poder Judicirio e  administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal". Essa  uma providncia aceitvel e conveniente. 
De certo modo, ela s explicita uma situao que  inerente  declarao de inconstitucionalidade abstrata, porque esta declarao, uma vez publicada, j tem, por 
natureza, o efeito de retirar a eficcia da lei ou ato normativo por ela fulminado. A declarao de constitucionalidade j era assim.
19. Conforme j vimos, cf. Primeira Parte, Tt. I, Cap. II, ns. 15 e 19.

DO PODER JUDICIRIO                                             567
Uma providncia que a reforma deveria ter adotado, porque racional, seria declarar, numa disposio simples, que leis e atos normativos perderiam a eficcia a partir 
do dia seguinte ao da publicao da deciso definitiva que os tenha declarado inconstitucionais. Isso tanto para a declarao de inconstitucionalidade em ao direta 
como na via incidental, dando, dessa forma, efeito vinculante erga omnes a essa declarao s por si, suprimindo-se, em conseqncia, o disposto no inc. X do art. 
52 da Constituio. Talvez aqui as smulas vinculantes tenham alguma coisa que fazer, se vierem antes da suspenso, pelo Senado Federal, da eficcia da lei ou ato 
normativo declarado inconstitucional pelo STF, porque, depois da suspenso, ser chover no molhado, j que esta tem o efeito, precisamente, de dar efeito geral e 
vinculante s declaraes de inconstitucionalidade na via incidental.
Por todas essas razes percebe-se que esse "bicho papo" acaba no sendo assim to feio, porque vai fazer aquilo que j decorre do prprio julgamento de inconstitucionalidade.
IV: CONSELHO NACIONAL DE JUSTIA 14. Controle externo do Poder Judicirio
Outro ponto muito controvertido, sempre, foi o do chamado controle externo do Poder Judicirio. Esta expresso peca por sua m significao, porque transmite a idia 
de que o Poder Judicirio seria controlado por um rgo externo. Isso seria inconcebvel, porque ento este rgo externo  que seria o Poder. Isso no exclui a 
necessidade de um rgo no-judicirio para o exerccio de certas funes de controle administrativo, disciplinar e de desvios de condutas da magistratura, como 
 previsto em Constituies de vrios pases: Conselho Superior da Magistratura, na Itlia (art. 105); Frana (art. 65); Portugal (art. 223); Espanha (art. 122); 
Turquia (arts. 143-144); Colmbia (arts. 254-257); Venezuela (art. 217).(tm)
Esse tipo de rgo externo  benfico  eficcia das funes judiciais, no s por sua colaborao na formulao de uma verdadeira poltica judicial, como tambm 
porque impede que os integrantes do Poder Judicirio se convertam num corpo fechado e estratificado.21 Sob outro aspecto, no  desprezvel a idia de que esse tipo 
de rgo contribua para dar legitimidade democrtica aos integrantes do
20. Para pormenores, cf. Jos Afonso da Silva, ob. cit., pp. 161 e 162.
21. Assim se exprime H. Fix Zamudio, "Funcin dei Poder Judicial en los sistemas constitucionales latinoamericanos", no volume com o mesmo ttulo, Instituto de Investigaciones 
Jurdicas, p. 45.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Poder Judicirio, cuja investidura no nasce da fonte primria da democracia, que  o povo. O Conselho Nacional de Justia, criado pelo art. 103-B introduzido na 
Constituio pela EC-45/2004, assume algumas dessas funes e, por isso, juntamente com o Conselho Nacional do Ministrio Pblico, certamente poder prestar bons 
servios ao sistema nacional de administrao da Justia, embora seja tipicamente um rgo interno do Poder Judicirio, pelo predomnio de magistrados em sua composio.
15. Composio do Conselho
De fato, o Conselho Nacional de Justia compe-se de quinze membros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e seis anos de idade, com mandato de dois anos, 
admitida uma reconduo, nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovados os nomes pela maioria absoluta do Senado Federal, quais sejam: I - um Ministro 
do Supremo Tribunal Federal, indicado pelo respectivo Tribunal; II - um Ministro do Superior Tribunal de Justia, indicado pelo respectivo Tribunal; III - um Ministro 
do Tribunal Superior do Trabalho, indicado pelo respectivo Tribunal; IV - um desembargador de Tribunal de Justia, indicado pelo Supremo Tribunal Federal; V -um 
juiz estadual, indicado pelo Supremo Tribunal Federal; VI - um juiz de Tribunal Regional Federal, indicado pelo Superior Tribunal de Justia; VII - um juiz federal, 
indicado pelo Superior Tribunal de Justia; VIII - um juiz de Tribunal Regional do Trabalho, indicado pelo Tribunal Superior do Trabalho; IX - um juiz do trabalho, 
indicado pelo Tribunal Superior do Trabalho; X - um membro do Ministrio Pblico da Unio, indicado pelo Procurador-Geral da Repblica; XI - um membro do Ministrio 
Pblico estadual, escolhido pelo Procurador-Geral da Repblica dentre os nomes indicados pelo rgo competente de cada instituio estadual; XII - dois advogados, 
indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; XIII - dois cidados, de notvel saber jurdico e reputao ilibada, indicados um pela Cmara dos 
Deputados e outro pelo Senado Federal.
Se as indicaes a previstas no forem efetuadas, no prazo legal, caber a escolha ao Supremo Tribunal Federal.
16. Funcionamento
O Conselho funcionar sob a presidncia do Ministro do Supremo Tribunal Federal, indicado para comp-lo, que votar em caso de empate, ficando excludo da distribuio 
de processos naquele Tri-

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bunal. A est um efeito danoso, porque um Tribunal sobrecarregado de processos vai privar-se da contribuio de um de seus membros pelo espao de dois anos, tal 
como tambm se prev para o Ministro do Superior Tribunal de Justia a que incumbir a funo de Minis-tro-Corregedor, competindo-lhe, alm das atribuies que lhe 
forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura, as seguintes: I - receber as reclamaes e denncias, de qualquer interessado, relativas aos magistrados e aos servios 
judicirios; II - exercer funes executivas do Conselho, de inspeo e de correio geral; III - requisitar e designar magistrados, delegando-lhe atribuies, e 
requisitar servidores de juzos ou tribunais, inclusive nos Estados, Distrito Federal e Territrios.
Finalmente, junto ao Conselho oficiaro o Procurador-Geral da Repblica e o Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil..
17. Competncia
Ao Conselho compete o controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio e do cumprimento dos deveres funcionais dos juizes, cabendo-lhe, alm de 
outras atribuies que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura:
I - zelar pela autonomia do Poder Judicirio e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, podendo expedir atos regulamenta-res, no mbito de sua competncia, 
ou recomendar providncias;
II - zelar pela observncia do art. 37 da CF, e apreciar, de ofcio ou mediante provocao, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou rgos 
do Poder Judicirio, podendo desconstitu-los, rev-los ou fixar prazo para que se adotem as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, sem prejuzo da 
competncia do Tribunal de Contas da Unio;
III - receber e conhecer das reclamaes contra membros ou rgos do Poder Judicirio, inclusive contra seus servios auxiliares, serventias e rgos prestadores 
de servios notariais e de registro oficializados ou que atuem por delegao do poder pblico, sem prejuzo da competncia disciplinar e correicional dos tribunais, 
podendo avocar processos disciplinares em curso e determinar a remoo, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsdios ou proventos proporcionais ao tempo de 
servio e aplicar outras sanes administrativas, assegurada ampla defesa;
IV - representar ao Ministrio Pblico, no caso de crime contra a Administrao Pblica ou de abuso de autoridade;

570
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
V - rever, de ofcio ou mediante provocao, os processos disci-plinares de juizes e membros de tribunais julgados h menos de um ano;
VI - elaborar semestralmente relatrio estatstico sobre processos e sentenas prolatadas, por unidade da Federao, nos diferentes rgos do Poder Judicirio;
VII - elaborar relatrio anual, propondo as providncias que julgar necessrias, sobre a situao do Poder Judicirio no Pas e as atividades do Conselho, o qual 
deve integrar mensagem do Presidente do Supremo Tribunal Federal a ser remetida ao Congresso Nacional, por ocasio da abertura da sesso legislativa.
18. Ouvidorias
A Unio, inclusive no Distrito Federal e nos Territrios, criar Ouvidorias de Justia, competentes para receber reclamaes e denncias de qualquer interessado 
contra membros ou rgos do Poder Judicirio, ou contra seus servios auxiliares, representando diretamente ao Conselho Nacional de Justia.  preciso deixar bem 
claro que um tal tipo de ouvidoria no passa de arremedo da instituio chamada ombudsman que existe em alguns ordenamentos jurdicos europeus como delegado do Poder 
Legislativo. Criar ouvidorias, sem se lhes conferir poderes de apurao das reclamaes e denncias, no tem sentido. O que se est conferindo a elas, j se atribui 
ao Mi-nistro-Corregedor (16 supra).
V. SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA 19. Composio
O Superior Tribunal de Justia compe-se de, no mnimo, 33 Ministros, nomeados pelo Presidente da Repblica, dentre brasileiros com mais de 35 e menos de 65 anos, 
de notvel saber jurdico e reputao ilibada, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, sendo: (1) 73 dentre juizes dos TRFs e T dentre 
desembargadores dos TJs, indicados em lista trplice elaborada pelo prprio Tribunal; (2) lfs, em partes iguais, dentre advogados e membros do Ministrio Pblico 
Federal, Estadual, do Distrito Federal e Territrios, alternadamente, indicados em lista sxtupla pelos rgos de representao das respectivas classes, de acordo 
com o art. 94 (Associao do Ministrio Pblico Federal, art. 128, La, e o Conselho Federal da OAB), da qual o Tribunal formar lista trplice, enviando-

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a ao Poder Executivo, que, nos 20 dias subseqentes, escolher um de seus integrantes para nomeao (art. 104).22
20. Competncia
A competncia do STJ est distribuda em trs reas: (1) competncia originria para processar e julgar as questes relacionadas no inc. I do art. 105; (2) competncia 
para julgar, em recurso ordinrio, as causas referidas no inc. II; (3) competncia para julgar, em recurso especial, as causas indicadas no inc. III.
Dentre essas atribuies judicantes do STJ algumas constituem matria de jurisdio constitucional da liberdade, como sua competncia originria para processar e 
julgar os mandados de segurana e o habeas data contra ato de Ministro de Estado, dos Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica ou do prprio Tribunal; 
o habeas corpus, quando o coator ou o paciente for qualquer das pessoas mencionadas no art. 105,1, a, ou quando for Ministro de Estado, dos Comandantes da Marinha, 
do Exrcito e da Aeronutica; o mandado de injuno, assim como a competncia para julgar, em recurso ordinrio: os habeas corpus e os mandados de segurana decididos 
em nica ou ltima instncia pelos TRFs ou pelos Tribunais dos Estados, do Distrito Federal e de Territrios, quando a deciso for denegatria. Em recurso ordinrio, 
ainda lhe cabe a competncia para julgar as causas em que forem partes Estado estrangeiro ou organismo internacional, de um lado, e, do outro, Municpio ou pessoa 
residente ou domiciliada no Pas (cf. art. 105, l,b,ceh,e II, a, b e c).
Ainda  de sua competncia originria processar e julgar, nos crimes comuns, os Governadores dos Estados e do Distrito Federal; nos crimes comuns e de responsabilidade, 
os desembargadores dos TJs dos Estados e do Distrito Federal, os membros dos TCs dos Estados e do Distrito Federal, os dos TRFs, dos TREs TRTs, os membros dos Conselhos 
ou
22. Compare o leitor a composio que a Constituio deu ao STJ com a nossa proposta de 1963. Sugerimos 25 Ministros inicialmente, mas ponderamos em seguida: "Tambm 
poderia, desde j, organizar-se com 26 Ministros, um presidente, e cinco turmas ou cmaras julgadoras, com cinco Ministros cada; trs turmas seriam competentes para 
o julgamento dos recursos em matria no penal, e duas em matria penal.
"Os seus Ministros devem ser recrutados na magistratura superior, estadual e federal, nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovados pelo Senado, respeitadas 
as disposies constitucionais, que determinam que uma parte dos membros dos Tribunais sejam escolhidos entre advogados e membros do MP.  prefervel se estabelea 
que a nomeao dos Ministros se faa entre magistrados de carreira, porque se trata de Tribunal com caractersticas de especializao e tipicamente juris-dicional, 
donde ser mais fcil encontrar, naquela magistratura, homens afeitos ao trato de questes, mais ou menos, especializadas."

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Tribunais de Contas dos Municpios e os do Ministrio Pblico da Unio que oficiem perante tribunais; os conflitos de jurisdio entre quaisquer tribunais, ressalvado 
o disposto no art. 102,1, o, bem como entre tribunal e juizes a ele no vinculados e entre juizes vinculados a tribunais diversos; as revises criminais e as aes 
rescisrias de seus julgados; a reclamao para a preservao de sua competncia e garantia da autoridade de suas decises; os conflitos de atribuies entre autoridades 
administrativas e judicirias da Unio, ou entre autoridades judicirias de um Estado e administrativas de outro ou do Distrito Federal, ou entre as deste e da Unio 
(cf. 105,1, a, d,f, e g); e a homologao das sentenas estrangeiras e a concesso do "exequatur" s cartas rogatrias; essa competncia foi transferida do STF (antiga 
letra h do  1" do art. 102, revogada pela EC-45/2004) para o STJ (art. 105,1, i) sem a possibilidade, que ali existia, de sua delegao ao Presidente do Tribunal.
O que d caracterstica prpria ao STJ so suas atribuies de controle da inteireza positiva, da autoridade e da uniformidade de interpretao da lei federal, consubstanciando-se 
a jurisdio de tutela do princpio da incolumidade do Direito objetivo que "constitui um valor jurdico - que resume certeza, garantia e ordem -, valor esse que 
impe a necessidade de um rgo de cume e um instituto processual para a sua real efetivao no plano processual".23 Referimo-nos  sua competncia para julgar, 
em recurso especial, as causas decididas, em nica ou ltima instncia, pelos TRFs ou pelos Tribunais dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios, quando 
a deciso recorrida: (a) contrariar tratado ou lei federal, ou negar-lhes vigncia; (b) julgar vlida lei ou ato de governo local contestado em face de lei federal; 
(c) der a lei federal interpretao divergente da que lhe haja atribudo outro tribunal?4 (d) contrariar a regulamentao de que trata o art. 155,  2, VIII, ou 
lhe der interpretao divergente da que lhe tenha atribudo outro tribunal (EC-42/2003).
A questo suscitada no art. 105, III, b, no se limita a proteger a incolumidade da lei federal. Tambm o , talvez principalmente o seja. Contudo, na base dela 
est uma questo constitucional, j que se tem que decidir a respeito da competncia constitucional para legislar sobre a matria da lei ou ato de governo legal. 
Pode acontecer que a validade seja mesmo da lei ou ato local, por ser matria que a Constituio atribuiu aos Estados, Distrito Federal ou Municpios.25 Sig-
23. Cf. nosso Do Recurso Extraordinrio ..., cit., pp. 440, 441 e 444.
24. Essa foi a competncia que atribumos ao Superior Tribunal de Justia em nossa proposta de sua criao. Cf. nossa ob. cit., p. 456.
25. Sobre o tema, especialmente a compreenso do que seja "lei ou ato de governo local", nossa ob. cit., pp. 223 e ss.

DO PODER JUDICIRIO                                                573
nifica isso que a questo  suscetvel de apreciao pelo STF, mediante recurso extraordinrio.
A questo suscitada no art. 105, III, d,  inovao da EC-42/2003, que instituiu, no art. 155,  2B, XII, g, um rgo colegiado com competncia para editar a regulamentao 
nica do imposto sobre circulao de mercadorias. At agora o controle do STJ sobre a incolumidade do direito objetivo federal s se referia s leis. Com aquele 
mandamento entra nessa competncia o controle da incolumidade de uma regulamentao que no  federal, mas interestadual, porque aquele colegiado se compe de representantes 
de cada Estado e do Distrito Federal.
21. Conselho da Justia Federal
No existe mais o Conselho Nacional da Magistratura, rgo centralizador, criado autoritariamente, que merecera severas crticas do meio jurdico, previsto no art. 
120 da CF revogada. Surge agora o Conselho da justia Federal, que funcionar junto ao STJ, cabendo-lhe, na forma da lei, exercer a superviso administrativa e oramentria 
da Justia Federal de primeiro e segundo graus (art. 105, pargrafo nico, CF/1988). A Lei 7.746, de 30.3.1989, disps sobre aquele Conselho. Estatui que, sob a 
presidncia do Presidente do STJ, se compe de Vice-Presidente, e trs membros efetivos e de igual nmero de suplentes eleitos pelo Tribunal (v. tambm o RISTJ, 
arts. 6 e T5). Sua jurisdio  duplamente limitada: s incidir sobre os TRFs e os Juizes Federais, e apenas sobre a gesto administrativa e oramentria desses 
rgos, o que, praticamente, reduz sua jurisdio sobre os TRFs, porque Juizes de primeira instncia pouco tm a fazer em matria administrativa e oramentria.
VI. JUSTIA FEDERAL
22. Seus rgos
O Tribunal Federal de Recursos foi uma criao da CF/1946. A CF/1967 previra a criao de mais dois: um em So Paulo, outro em Pernambuco, mas a malfadada Emenda 
Constitucional 7/77 eliminou essa possibilidade.26 A estrutura adotada pela Constituio (art. 106) para a Justia Federal veio do Anteprojeto da Comisso Afonso
26. No Anteprojeto que apresentamos perante a Comisso Afonso Arinos, pro-pugnamos por organizao diferente dessa Justia. Instituamos: um Superior Tribunal de 
Recursos; a criao inicial de cinco Tribunais Federais de Recursos (Par, Recife, So Paulo, Porto Alegre e Braslia) e Juizes Federais (art. 158).

574
CURSO DF. DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Arinos, que tambm previa como seus rgos: os Tribunais Regionais Federais e os Juizes Federais.
23. Tribunais Regionais Federais
Composio. Os Tribunais Regionais Federais compem-se de, no mnimo, 7 juizes,27 recrutados, quando possvel, na respectiva regio e nomeados pelo Presidente da 
Repblica dentre brasileiros com mais de 30 e menos de 65 anos, sendo: (1) Vs dentre advogados com mais de 10 anos de efetiva atividade profissional e membros do 
Ministrio Pblico Federal com mais de 10 anos de carreira, indicados na forma do art. 94; (2) os demais mediante promoo de Juizes Federais com mais de 5 anos 
de exerccio, alternadamente, por antigidade e merecimento (art. 107).
O pargrafo nico do art. 107 traz norma que merece pequena reflexo ao estabelecer que a lei disciplinar a remoo ou a permuta de juizes dos Tribunais Regionais 
Federais e determinar sua jurisdio e sede.
O dispositivo declara, em primeiro lugar, que a lei disciplinar a remoo dos juizes dos TRFs. Quanto  permuta no h problema, porque depende sempre da vontade 
dos permutantes. A remoo no  bem assim. Ento  preciso indagar se esse dispositivo autoriza a lei a afastar a incidncia, para esses juizes, da garantia de 
inamovibilidade constante do art. 95, II. Nosso entendimento  de que no. Haver-se~ o de harmonizar os textos. Quando, no art. 107, pargrafo nico, se estatui 
que a lei disciplinar a remoo, h que se entender que o far nos limites autorizados no art. 95, II, com a aplicao do art. 93, VIII, e, no mais, somente a remoo 
a pedido do juiz.
Manda, em segundo lugar, que a lei determine a jurisdio e a sede dos juizes dos TRFs, ao passo que o art. 27,  69, do ADCT criou 5 TRFs, com a jurisdio e sede 
que lhes fixasse o Tribunal Federal de Recursos, o que foi cumprido pela diviso do Pas em 5 Regies com as respectivas sedes: 1-, Braslia, com jurisdio sobre 
Gois, Minas Gerais, Distrito Federal, Bahia, Mato Grosso, Par, Amazonas, Rondnia, Amap, Roraima, Piau, Acre, Maranho e Tocantins; 2-, Rio de Janeiro, com jurisdio 
sobre os Estados do Rio de Janeiro e Esprito Santo; 3-, So Paulo, com jurisdio sobre os Estados de So Paulo e Mato Grosso do Sul; 4-, Porto Alegre, com jurisdio 
sobre os Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran; 5-, Recife, com jurisdio sobre os Estados do Nordeste. Vale dizer, portanto, que a lei referida
27. A Constituio denomina "juizes" aos membros dos TRF, mas, por emenda regimental, os TRF da 2a e 3a Regies, por uma vaidade tola, atriburam a seus membros 
a designao de "desembargadores federais"!

DO PODER JUDICIRIO                                             575
no questionado dispositivo s ter funo daqui para diante quando for necessrio instituir novos TRFs.
Competncia. Compete aos Tribunais Regionais Federais (art. 108):
(1) processar e julgar originariamente: (a) nos crimes comuns e de responsabilidade, os magistrados federais da rea de sua jurisdio, includos os da Justia Militar 
e da Justia do Trabalho e os membros do Ministrio Pblico, ressalvada, quanto a estes, a competncia da Justia Eleitoral; (b) as revises criminais e as aes 
rescisrias de julgados seus ou dos Juizes Federais; (c) os mandados de segurana e os habeas data contra ato do prprio Tribunal ou de Juiz Federal da regio; (d) 
os habeas corpus, quando a autoridade coatora for Juiz Federal; (e) os conflitos de competncia entre Juizes Federais vinculados ao Tribunal;
(2) julgar, em grau de recurso, as causas decididas pelos Juizes Federais e pelos juizes estaduais no exerccio da competncia federal na rea de sua jurisdio.
A reforma judiciria, estabelecida pela EC-45/2004, trouxe duas providncias importantes para o bom funcionamento desses Tribunais; uma facultativa, qual seja a 
de que podero funcionar descen-tralizadamente, constituindo Cmaras regionais, a fim de assegurar o pleno acesso do jurisdicionado  Justia em todas as fases do 
processo; pena  que essa providncia no seja impositiva como a outra, que determina que instalem justia itinerante, com a realizao de audincias e demais funes 
da atividade jurisdicional, nos limites territoriais da respectiva jurisdio, servindo-se de equipamentos pblicos e comunitrios. Se a descentralizao for implementada, 
esta segunda providncia, por certo, ser bem mais produtiva, porque o rgo de recurso estar por perto.
24. Juizes Federais
Assim se denominam os membros da Justia Federal de primeira instncia, reinstituda no Brasil em 1965. Ingressam no cargo inicial da carreira, que  o de juiz substituto, 
mediante concurso pblico de provas e ttulos, com participao da OAB em todas as suas fases, obedecendo-se, nas nomeaes, a ordem de classificao, conforme dispe 
o art. 93, I, cujos incisos se aplicam  Justia Federal (nosso comentrio mais adiante). O concurso e a nomeao so da competncia do TRF sob cuja jurisdio se 
achem os cargos a serem providos (art. 96,1, c e e). Prev-se que a nomeao recair em candidatos com mais de 25 anos, de reconhecida idoneidade moral, aprovados 
em concurso pblico de provas e ttulos, alm da satisfao de outros requisitos especificados em lei (Lei 5.677/71, art. 45).

576
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Competncia. Compete aos Juizes Federais processar e julgar: as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas na condio 
de autoras, rs, assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de acidentes de trabalho e as sujeitas  Justia Eleitoral e  Justia do Trabalho; as causas 
entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e Municpio ou pessoa domiciliada ou residente no Pas, cabendo, neste caso, recurso para o TRF competente, nos 
termos do art. 108, e ainda recurso ordinrio para o STJ (art. 105, II, c); essa  a interpretao literal do texto; melhor entendimento, contudo, deve ser o de 
suprimir a instncia intermediria (apelao), para admitir apenas o recurso ordinrio, entendimento que cabe  jurisprudncia fixar; as causas fundadas em tratado 
ou contrato da Unio com Estado estrangeiro ou organismo internacional; as causas referentes  nacionalidade, inclusive a respectiva opo, e  naturalizao; os 
crimes polticos, neste caso com possibilidade de apelao para o TRF da regio e recurso ordinrio para o STF (art. 102, II, b); as infraes penais praticadas 
em detrimento de bens, servios ou interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas ou empresas pblicas, excludas as contravenes e ressalvada a competncia 
da Justia Militar e da Justia Eleitoral; os crimes previstos em tratado ou conveno internacional, quando, iniciada a execuo no Pas, o resultado tenha ocorrido 
ou deva ter ocorrido no exterior, ou reciprocamente; as causas relativas a direitos humanos a que se refere o  5S do art. 109; os crimes contra a organizao do 
trabalho e, nos casos determinados por lei, contra o sistema financeiro e a ordem econmico-finan-ceira; os habeas corpus em matria criminal de sua competncia 
ou quando o constrangimento provier de autoridade cujos atos no estejam diretamente sujeitos a outra jurisdio; os mandados de segurana e os habeas data contra 
ato de autoridade federal, excetuados os casos de competncia dos tribunais federais; os crimes cometidos a bordo de navios ou aeronaves, ressalvada a competncia 
da Justia Militar; os crimes de ingresso ou permanncia irregular de estrangeiro, a execuo de carta rogatria, aps o exequatur, e de sentena estrangeira, aps 
a homologao; as disputas sobre direitos indgenas (art. 109).
Foro das causas de interesse da Unio. As causas em que a Unio for autora sero aforadas na seo judiciria onde a outra parte tiver domiclio. As intentadas contra 
a Unio podero ser aforadas na seo judiciria em que for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem  demanda ou onde esteja 
situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal (art. 109,  ls e 2B).
Sero processadas e julgadas na Justia Estadual, no foro do domiclio dos segurados ou beneficirios, as causas em que forem parte instituio de previdncia social 
e segurado, sempre que a comarca

DO PODER JUDICIRIO                                             577
no seja sede de vara do juzo federal, e, se verificada essa condio, a lei poder permitir que outras causas sejam tambm processadas e julgadas pela Justia 
do Estado. Nessa hiptese, o recurso cabvel ser sempre para o Tribunal Regional Federal na rea de jurisdio do juiz de primeiro grau (art. 109,  39 e 4S).
Incidente de deslocamento de competncia. As causas relativas a direitos humanos, em princpio, so de competncia dos juizes estaduais, mas, no caso de grave violao 
desses direitos, o Procurador-Geral da Repblica, poder suscitar, perante o Superior Tribunal de Justia, em qualquer fase do inqurito ou processo, o incidente 
de deslocamento de competncia para a Justia Federal, que ter, assim, competncia para seu julgamento nos termos do inciso V-A do art. 109, introduzido pela EC-45/2004. 
A transferncia de competncia, para a Justia Federal, para o julgamento da violao dos direitos humanos que vinha sendo reclamada h muito tempo, tendo em vista 
a responsabilidade do Estado brasileiro em face de organismos internacionais de defesa dos direitos humanos, foi, assim, acolhida em forma de deslocamento da competncia 
no caso concreto. Isso atende o essencial do problema, porque tambm no se justificava sobrecarregar a Justia Federal transferindo para ela todas as causas relativas 
a direitos humanos, at porque, em muitas hipteses, no ser fcil distinguir entre violao de direito comum e violao de direitos humanos.
Organizao da justia Federal de primeira instncia. Cada Estado, bem como o Distrito Federal, constituir uma seo judiciria que ter por sede a respectiva Capital, 
e varas localizadas segundo o estabelecido em lei. Assim j se dispunha antes, mas at hoje quase tudo funciona nas Capitais. Quem sabe os TRFs tenham a sensibilidade 
de verificar a necessidade de descentralizar a Justia Federal de primeira instncia, ao menos nas principais cidades da regio (art. 110).
H, ainda, a previso de que, nos Territrios Federais, inexistentes agora, a jurisdio e as atribuies cometidas aos Juizes Federais cabero aos juizes da justia 
local. Quando, eventualmente, surgir algum Territrio, a regra est feita.
VJJ. JUSTIA DO TRABALHO 25. Organizao
A Justia do Trabalho fora instituda pelo art. 122 da CF/1934, e criada em 1942, mas como rgo vinculado ao Ministrio do Trabalho. A CF/1946 integrou-a no Poder 
Judicirio, tornando-a assim, efetivamente, rgo de funo jurisdicional destinado a solucionar conflitos de interesse decorrentes das relaes de trabalho.

578
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Sua organizao compreende: (a) o Tribunal Superior do Trabalho, que  o rgo de cpula dessa justia especializada; (b) os Tribunais Regionais do Trabalho; (c) 
Juizes do Trabalho (arts. 111 e 111-A, ECs 24/1999 e 45/2004).
Tribunal Superior do Trabalho. Compor-se- de vinte e sete Ministros, escolhidos dentre brasileiros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, 
nomeados pelo Presidente da Repblica aps aprovao pela maioria absoluta do Senado Federal, sendo: I -um quinto dentre advogados com mais de dez anos de efetiva 
atividade profissional e membros do Ministrio Pblico do Trabalho com mais de dez anos de efetivo exerccio, observado o disposto no art. 94; II - os demais dentre 
juizes dos Tribunais Regionais do Trabalho, oriundos da magistratura da carreira, indicados pelo prprio Tribunal Superior (art. 111-A).
Tribunais Regionais do Trabalho. A reforma judiciria (EC-45/2004) deu melhor formulao a esses Tribunais, definindo sua composio como de, no mnimo, sete juizes, 
recrutados, quando possvel, na respectiva regio, e nomeados pelo Presidente da Repblica dentre brasileiros com mais de trinta e menos de sessenta e cinco anos, 
sendo: I - um quinto dentre advogados com mais de dez anos de efetiva atividade profissional e membros do Ministrio Pblico do Trabalho com mais de dez anos de 
efetivo exerccio, observado o disposto no art. 94; II - os demais, mediante promoo de juizes do trabalho por antigidade e merecimento, alternadamente.
Remete-se  lei a funo de criar varas da Justia do Trabalho, podendo, nas comarcas no abrangidas por sua jurisdio, atribu-la aos juizes de direito, com recurso 
para o respectivo Tribunal Regional do Trabalho. No mais de declara que  lei caberia dispor sobre a constituio, a investidura, a jurisdio, a competncia, as 
garantias e as condies de exerccio dos rgos da Justia do Trabalho como se continha do art. 113 da Constituio, declarao que reputvamos desnecessrias por 
j estarem consagradas nos arts. 93 a 96. Agora, as deficincias de formulao foram supridas, como observamos acima. Por isso esse art. 113 foi revogado expressamente; 
 vista disso, se o legislador reformista fosse um pouco mais tcnico teria aproveitado o vazio deixado por essa revogao, em lugar de criar um art. 111-A. Bastaria 
por o texto deste no art. 112 e dar o atual contedo deste ao art. 113.
Resta observar, tal como fizemos em relao aos Tribunais Regionais Federais, que a reforma judiciria, estabelecida pela EC-45/2004, trouxe aqui tambm (cf. n. 
13, supra) duas providncias importantes para o bom funcionamento desses Tribunais: uma facultativa, qual seja a de que podero funcionar descentralizadamente, constituindo

DO PODER JUDICIRIO                                                579
Cmaras regionais, a fim de assegurar o pleno acesso do jurisdi-cionado  Justia em todas as fases do processo; pena  que essa providncia no seja impositiva 
como a outra, que determina que instalem justia itinerante, com a realizao de audincias e demais funes da atividade jurisdicional, nos limites territoriais 
da respectiva jurisdio, servindo-se de equipamentos pblicos e comunitrios. Como j dissemos, se a descentralizao for implementada, esta segunda providncia, 
por certo, ser bem mais produtiva, porque o rgo de recurso estar por perto.
26. Competncia
O  l9 do art. 111-A remete  lei a funo de dispor sobre a competncia do Tribunal Superior do Trabalho. Contudo, ela tambm abrange o disposto no art. 114, que 
estabelece a competncia da Justia do Trabalho para processar e julgar as aes oriundas da relao de trabalho, abrangidos os entes de direito pblico externo 
e da Administrao Pblica direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; as aes que envolvam exerccio do direito de greve; as 
aes sobre representao sindical, entre sindicatos, entre sindicatos e trabalhadores, e entre sindicatos e empregadores; os mandados de segurana, habeas corpus 
e habeas data, quando o ato questionado envolver matria sujeita  sua jurisdio; os conflitos de competncia entre rgos com jurisdio trabalhista, ressalvado 
o disposto no art. 102,1, o (conflitos de competncia entre o STJ e quaisquer tribunais, entre os Tribunais Superiores, ou entre estes e quaisquer tribunais); as 
aes de indenizao por dano moral ou patrimonial, decorrentes da relao de trabalho; as aes relativas s penalidades administrativas impostas aos empregadores 
pelos rgos de fiscalizao das relaes de trabalho; a execuo, de ofcio, das contribuies sociais previstas no art. 195,1, a, e II, e seus acrscimos legais, 
decorrentes das sentenas que proferir; na forma da lei, outras controvrsias decorrentes de dissdios individuais e coletivos nas relaes de trabalho. Por "entes 
de direito pblico externo" entendem-se as representaes diplomticas de outros pases. Isso porque surgiram dvidas, no regime anterior, se empregados de embaixadas, 
quando brasileiros regidos pela legislao trabalhista, estavam ou no sujeitos  Justia do Trabalho,  vista de alegaes de imunidade diplomtica. Fica claro 
que esta Justia  competente para examinar e decidir as relaes de trabalho de brasileiros com essas representaes estrangeiras.
Dissdio individual  o que se funda no contrato individual de trabalho; os interesses nele envolvidos so concretos de um ou ai-

580
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
guns e a sentena que o resolve tem eficcia apenas entre as partes da relao jurdica processual. O dissdio coletivo visa a estabelecer normas e condies de 
trabalho; envolve interesse genrico e abstrato da categoria de trabalhadores; a sentena que o resolve tem por objetivo fixar essas normas e condies e sua eficcia 
se estende a todos os membros da categoria indistintamente.
Embora essa extenso normativa no seja mais prevista na Constituio como antes (art. 114,  2a, redao anterior  EC-45/2004), parece razovel entender que decorre 
do sistema, j que seria sem sentido prestigiar as convenes coletivas de trabalho e a soluo de dissdios delas decorrentes, se a deciso no tivesse carter 
normativo e fora extensiva sobre toda a categoria profissional e econmica em dissdio. O dissdio coletivo pressupe negociao coletiva intersindical. Mas esta 
poder frustrar-se por dois modos: por no chegarem as partes a um acordo, ou por se recusar uma delas  negociao. No primeiro caso, as partes podero eleger rbitros. 
Esta  uma faculdade que a Constituio prev no  Ia do art. 114. Se uma das partes recusar-se  negociao ou  arbitragem, ser facultado aos respectivos sindicatos 
ajuizar dissdio coletivo, podendo a Justia do Trabalho decidir o conflito, respeitadas as disposies mnimas legais de proteo ao trabalho, bem como as disposies 
convencionadas anteriormente.
27, Recorribilidade das decises do TST
As decises do TST so irrecorrveis, salvo as que denegarem mandado de segurana,habeas data e mandado de injuno e as que contrariarem a CF ou declararem a inconstitucionalidade
 de tratado ou de lei federal, caso em que caber, respectivamente, recurso ordinrio e recurso extraordinrio para o STE O STJ no tem competncia para rever decises 
da Justia do Trabalho, como se pode ver pela leitura do art. 105, II e III, que excluem as causas decididas por ela das hipteses recursais ali indicadas.
VIII. JUSTIA ELEITORAL
28. Organizao e competncia
A Justia Eleitoral foi instituda entre ns pelo Cdigo Eleitoral de 1932, de inspirao de Getlio Vargas. Sua criao visou a substituir o ento sistema poltico 
de aferio de poderes (feita pelos rgos legislativos), pelo sistema jurisdicional, em que se incluiriam todas as atribuies referentes ao direito poltico-eleitoral. 
 o contencioso ju-

DO PODER JUDICIRIO                                              581
risdicional eleitoral, peculiaridade constitucional brasileira, que tem revelado excelentes resultados, j existente em outros pases.
A organizao e a competncia da Justia Eleitoral sero dispostas em lei complementar (art. 121), mas a Constituio j oferece um esquema bsico de sua estrutura. 
Assim  que ela se compe de um Tribunal Superior Eleitoral (TSE), seu rgo de cpula, de Tribunais Regionais Eleitorais (TRE), de Juizes Eleitorais e de Juntas 
Eleitorais (art. 118).
O Tribunal Superior Eleitoral compor-se-, no mnimo, de 7 membros, escolhidos: (1) mediante eleio, pelo voto secreto: (a) 3 juizes dentre os Ministros do STF; 
(b) 2 juizes dentre os Ministros do STJ; (2) por nomeao do Presidente da Repiibliea, 2 juizes dentre 6 advogados de notvel saber jurdico e idoneidade moral, 
indicados pelo STF (art. 119).
Seus Presidente e Vice-Presidente sero eleitos por seus membros, dentre os Ministros do STF. O Corregedor ser eleito da mesma forma dentre os Ministros do STJ 
(art. 119, pargrafo nico).
Os Tribunais Regionais Eleitorais, um na Capital de cada Estado e no Distrito Federal, sero compostos: (1) mediante eleio, pelo voto secreto: (a) de 2 juizes, 
dentre os desembargadores do Tribunal de Justia; (b) de 2 juizes, dentre juizes de direito, escolhidos pelo Tribunal de Justia; (2) de um juiz do TRF com sede 
na Capital do Estado ou do Distrito Federal, ou, no havendo, de Juiz Federal, escolhido, em qualquer caso, pelo TRF respectivo; (3) por nomeao do Presidente da 
Repiibliea, de 2 juizes, dentre 6 advogados de notvel saber jurdico e idoneidade moral, indicados pelo TJ (art. 120). O TRE eleger seu Presidente e Vice-Presidente 
dentre os desembargadores (art. 120,  2S).
Os juizes eleitorais so os prprios juizes de direito da organizao judiciria dos Estados ou do Distrito Federal e as juntas eleitorais so presididas por juizes 
eleitorais, se bem que a Constituio no mais lhes indica a composio nem as atribuies, remetendo o assunto  lei complementar (art. 121).
Os membros dos tribunais, os juizes de direito e os integrantes das juntas eleitorais, no exerccio de suas funes, e no que lhes for aplicvel, gozaro de plenas 
garantias e sero inamovveis, sendo que os juizes dos Tribunais Eleitorais, salvo motivo justificado, serviro por dois anos, no mnimo, nunca por mais de dois 
binios consecutivos, e tero substitutos escolhidos na mesma ocasio e pelo mesmo processo, em nmero igual para cada categoria (art. 121).
29. Recorribilidade de suas decises
Das decises dos TREs somente caber recurso para o TSE, quando: forem proferidas contra disposio expressa da CF ou de lei; ocor-

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
rer divergncia na interpretao da lei entre dois ou mais tribunais eleitorais; versarem sobre inelegibilidade ou expedio de diplomas nas eleies federais ou 
estaduais; anularem diplomas ou decretarem a perda de mandatos eletivos federais ou estaduais; ou denega-rem habeas corpus, mandado de segurana, habeas data ou 
mandado de injuno.
So, porm, irrecorrveis as decises do TSE, salvo as que dene-garem o habeas corpus, o mandado de segurana, o habeas data e o mandado de injuno e as que contrariarem 
a CF, julgarem a incons-titucionalidade de lei federal, das quais caber, respectivamente, recurso ordinrio e recurso extraordinrio para o STF. O STJ no tem competncia 
para rever decises da Justia Eleitoral, como se pode confirmar pela leitura do art. 105, II e III.
IX. JUSTIA MILITAR
30. Composio
A Justia Militar compreende: o Superior Tribunal Militar, que  o rgo de cpula dessa Justia; os Tribunais e Juizes Militares institudos em lei, que so as 
Auditorias Militares, existentes nas circunscri-es judicirias, conforme dispe a Lei de Organizao Judiciria Militar (Decreto-lei 1.003/69).
O Tribunal Superior Militar compe-se de quinze Ministros vitalcios, nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a indicao pelo Senado Federal, 
sendo 3 dentre oficiais-generais da Marinha, 4 dentre oficiais-generais do Exrcito, 3 dentre oficiais-generais da Aeronutica, todos da ativa e do posto mais elevado 
da carreira, e 5 civis (art. 123).
Os Ministros civis sero escolhidos pelo Presidente da Repblica dentre brasileiros maiores de trinta e cinco anos, sendo: (1) 3, dentre advogados de notrio saber 
jurdico e conduta ilibada, com mais de dez anos de efetiva atividade profissional; (2) 2, por escolha paritria, dentre juizes auditores e membros do Ministrio 
Pblico da Justia Militar.
32. Competncia
A lei dispor sobre a organizao, o funcionamento e competncia da Justia Militar. Mas a Constituio j determina que a ela compete processar e julgar os crimes 
militares definidos em lei. Vale dizer, portanto, que a lei nada mais pode fazer, quanto  competncia, que repetir e desdobrar esse ncleo de competncia j constitucio-nalmente 
estabelecido: processar e julgar os crimes militares.

DO PODER JUDICIRIO                                             583
X. JUIZADOS ESPECIAIS E DE PAZ
32. Juizados especiais
A CF, no art. 98,1, impe  Unio, no Distrito Federal e nos Territrios (inexistentes agora), e aos Estados a criao de juizados especiais, providos por juizes 
togados, ou togados e leigos, competentes para a conciliao, o julgamento e a execuo de causas cveis de menor complexidade e infraes penais de menor potencial 
ofensivo, mediante os procedimentos oral e sumarssimo, permitidos, nas hipteses previstas em lei, a transao e o julgamento de recursos por turmas de juizes de 
primeiro grau. A EC-22/99, acrescentando pargrafo nico no art. 98, autorizou a criao de juizados especiais tambm na Justia Federal.
33. Justia de paz
Essa  outra justia que a Constituio determina seja criada pela Unio, no Distrito Federal e Territrios, e pelos Estados. No  novidade no sistema brasileiro. 
Ao contrrio, existiu, com as mesmas caractersticas de juizado eletivo e de conciliao, ao longo do Imprio e at recentemente em alguns Estados. De fato, a Constituio 
do Imprio exigia que se intentasse reconciliao prvia entre as partes, sem o que no comearia processo algum (art. 161), e acrescentava, no art. 162: "Para este 
fim haver Juizes de Paz, os quais sero eletivos pelo mesmo tempo, e maneira, por que se elegem os Vereadores das Cmaras. Suas atribuies e distritos sero regulados 
por lei". Igualmente foram mencionados na Constituio de 1946 (art. 124, X).
Agora a Constituio d-lhe configurao semelhante, nos termos seguintes: "A Unio, no Distrito Federal e nos Territrios, e os Estados criaro: justia de paz, 
remunerada, composta de cidados eleitos pelo voto direto, universal e secreto, com mandato de quatro anos e competncia para, na forma da lei, celebrar casamentos, 
verificar, de ofcio ou em face de impugnao apresentada, o processo de habilitao e exercer atribuies conciliatrias, sem carter jurisdi-cional, alm de outras 
previstas na legislao" (art. 98, II).
XI. ESTATUTO DA MAGISTRATURA E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO PODER JUDICIRIO
34. Princpios estatutrios da magistratura
O Estatuto da Magistratura ser estabelecido por lei complementar de iniciativa do Supremo Tribunal Federal e conter regras sobre a carreira da magistratura nacional, 
observados os princpios consti-

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CURSO DF. DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
tucionais sobre o ingresso, a promoo, o acesso aos Tribunais, os vencimentos, a aposentadoria e seus proventos, a publicidade dos julgamentos e a constituio 
de rgo especial nos Tribunais.
Carreira. O ingresso na carreira, cujo cargo inicial ser o de juiz substituto, far-se- mediante concurso pblico de provas e ttulos, com a participao da Ordem 
dos Advogados do Brasil em todas as fases, exigindo-se do bacharel em direito, no mnimo, trs anos de atividade jurdica e obedecendo-se, nas nomeaes,  ordem 
de classificao. Os magistrados sero promovidos de entrncia para entrn-cia, alternadamente, por antigidade e merecimento, atendidas as seguintes normas: (a) 
 obrigatria a promoo do juiz que figure por 3 vezes consecutivas ou 5 alternadas em lista de merecimento; (b) a promoo por merecimento pressupe 2 anos de 
exerccio na respectiva entrncia e integrar o juiz a primeira quinta parte da lista de antigidade desta, salvo se no houver, com tais requisitos, quem aceite 
o lugar - vale dizer que no  mais possvel promover por merecimento juiz de posio qualquer no quadro da magistratura; alm de ter merecimento h que estar entre 
o quinto mais antigo; (c) aferio do merecimento conforme o desempenho e pelos critrios objetivos de produtividade e presteza no exerccio da jurisdio e pela 
freqncia e aproveitamento em cursos oficiais ou reconhecidos de aperfeioamento; tenta-se aqui dar alguma objetividade  aferio do mrito; (d) na apurao de 
antigidade, o tribunal somente poder recusar o juiz mais antigo pelo voto fundamentado de dois teros de seus membros, conforme procedimento prprio, e assegurada 
ampla defesa, re-petindo-se a votao at fixar-se a indicao; (e) no ser promovido o juiz que, injustificadamente, retiver autos em seu poder alm do prazo legal, 
no podendo devolv-los ao cartrio sem o devido despacho ou deciso; essa medida, introduzida pela EC-45/2004, destina-se a realizar o cumprimento do direito  
durao razovel do processo nos termos do inc. LXXVIII acrescido ao art. 5a pela mesma emenda constitucional.
Em alguns Estados,  previsto um concurso para a promoo de juizes, a que se inscrevem os interessados, sem o que no sero promovidos por no ser de seu interesse; 
em outros Estados, contudo, promove-se quem preencha os requisitos, e aquele que no desejar a promoo manifesta sua recusa. O sistema de concursos evita esse constrangimento; 
se nenhum se apresentar, no haver a promoo, que no pode ser forada, uma vez que o juiz  protegido pela garantia constitucional da inamovibilidade, que impede 
inclusive promoo no desejada. A lei complementar, prevista no art. 93, poder generalizar a toda a magistratura nacional o sistema de concurso de promoo, que 
no contraria norma constitucional, porque se limita apenas a formar uma lista de quem quer ser promovido por merecimento.

DO PODER JUDICIRIO                                               585
Acesso aos tribunais de segundo grau. Far-se- por antigidade e por merecimento, alternadamente, apurados na ltima entrncia ou nica entrncia. Em qualquer hiptese, 
aplicar-se-o, para o acesso, as regras vistas acima para a promoo de magistrados. O acesso do juiz de carreira, nos Estados e Distrito Federal, agora, se faz 
exclusivamente aos respectivos Tribunais de Justia, uma vez que o art. 4a da EC-45/2004 extinguiu os Tribunais de Alada, onde havia, determinando que seus membros 
passem a integrar os Tribunais de Justia dos respectivos Estados, respeitadas a antigidade e classe de origem - ou seja, quem era da carreira da magistratura ocupar, 
no Tribunal, vaga dessa natureza, quem subiu pelo quinto dos advogados ou de membros do Ministrio Pblico assim continuar. A importncia disso est no fato de 
que, na vacncia do cargo no Tribunal, seu provimento h de fazer-se segundo a classe de origem do desembargador que o ocupava. A questo, como se v, liga-se ao 
disposto no art. 94, ao estabelecer que um quinto dos lugares dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais dos Estados e do Distrito Federal e Territrios ser 
composto, mediante acesso a eles, de membros do MP federal, estadual e do Distrito Federal, respectivamente, com mais de 10 anos de carreira, e de advogados de notrio 
saber jurdico e de reputao ilibada, com mais de 10 anos de efetiva atividade profissional, indicados em lista sxtupla pelos rgos de representao das respectivas 
classes, ou seja, pela Associao do Ministrio Pblico federal, estadual e do Distrito Federal, conforme o caso, e pelo Conselho Federal da OAB, ou pelo seu Conselho 
Seccional, tratando-se de provimento do cargo de magistrado estadual. Recebida a lista sxtupla, o tribunal formar lista trplice, enviando-a ao Poder Executivo, 
que, nos 20 dias subseqentes, escolher um de seus integrantes para nomeao.
Subsdios. A remunerao dos magistrados assumiu a forma de subsdios, por fora de mudanas introduzidas nos arts. 48, XV, 93, V, 95, III, e 96, II, "b", da CF, 
pela EC-19/1998; com os seguintes critrios: (a) o subsdio dos Ministros do STF ser fixado por lei de iniciativa conjunta dos Presidentes da Repblica, da Cmara 
dos Deputados, do Senado Federal e do STF, observado o que dispem os arts. 39,  4a, 150, II, 153, III, e 153,  29,1 (sujeio  incidncia do imposto de renda); 
(b) a fixao dos subsdios dos membros dos Tribunais Superiores e dos Tribunais de Justia dos Estados e dos juizes que lhes so vinculados ser feita por lei especfica 
propostas por esses Tribunais ao respectivo Poder Legislativo; (c) o subsdio dos Ministros dos Tribunais Superiores corresponder a 95% do subsdio mensal fixado 
para os Ministros do STF e os subsdios dos demais magistrados sero fixados em lei e escalonados, em nvel federal e estadual, conforme as respectivas categorias 
de estrutura judiciria nacional, no podendo a diferena en-

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
tre uma e outra ser superior a 10% ou inferior a 5%, nem exceder a 95% do subsdio mensal dos Ministros dos Tribunais Superiores, obedecido, em qualquer caso, o 
disposto nos arts. 37, XI, e 39,  4e (a remisso ao art. 37, XI, era desnecessria, porque o  4e do art. 39, invocado, j o faz. Trata-se do teto, que tambm j 
est nos prprios critrios indicados, e da regra segundo a qual a remunerao e o subsdio ho de ser fixados por lei especfica e sujeitos a reviso anual); (d) 
os subsdios so fixados em parcela nica, no havendo mais adicionais, nem sex-ta-parte, nem qualquer outro acrscimo ou gratificao, salvo o 139 salrio, o salrio-famlia, 
o acrscimo de 30% no subsdio do ms de frias, ajuda de custo e dirias para indenizao de despesas comprovadas.
Inatividade do magistrado. Existem duas formas de inatividade: a aposentadoria e a disponibilidade. A aposentadoria dos magistrados (assim como a penso de seus 
dependentes) se subordina s normas do art. 40 da CF (EC-20/1998 e 41/2003), podendo ser, portanto: (a) por in-validez, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio, 
exceto se decorrente de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, especificada em lei, casos em que os proventos sero 
integrais; (b) compulsria, aos 70 anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio; (c) voluntria, desde que cumprido tempo mnimo de 10 anos 
de efetivo exerccio no servio pblico e 5 no cargo de magistrado, observadas as seguintes condies: (c.l) 60 anos de idade e 35 de contribuio, se homem, e 55 
de idade e 30 de contribuio, se mulher; (c.2) 65 anos de idade, se homem, e 60, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio, aplicveis, ainda, 
as demais regras dos pargrafos do art. 40.28 H outra forma de aposentadoria compulsria que, tal como a disponibilidade,  aplicada, mediante voto da maioria absoluta 
do tribunal (frise-se do tribunal, no de eventual rgo especial, criado com base no art. 93, XI) ou do Conselho Nacional de Justia, assegurada ampla defesa. Parece-nos 
que ela s pode recair em magistrado que j completara o tempo para aposentar-se e no o fizera, pois antes disso a inatividade compulsria h de ser a disponibilidade.
Como se disse acima, a inatividade dos magistrados rege-se pelo disposto no art. 40 da Constituio, o que quer dizer que, para o clculo de seus proventos, sero 
consideradas os subsdios utilizados como base de suas contribuies previdencirias. Em outras palavras, seus proventos de aposentadoria correspondem ao salrio-con-tribuio, 
j que a EC-41/2003 extinguiu o princpio da integralidade e da paridade entre proventos e remunerao na atividade. Mas os
28. Cf., para pormenores,  frente, o Captulo "Dos Servidores Pblicos", n. 11.

DO PODER JUDICIRIO                                             587
proventos da disponibilidade e da aposentadoria, no interesse pblico, so proporcionais ao tempo de contribuio, o que significa que ficaro abaixo do salrio-contribuio.
Publicidade e motivao das decises. Todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade, 
podendo a lei, se o interesse pblico o exigir, limitar a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos 
quais a preservao do direito  intimidade do interessado no sigilo no prejudique o interesse pblico  informao. Requer-se que tambm as decises administrativas 
dos tribunais sejam motivadas e em sesso pblica, o que  o mesmo que fundamentadas e pblicas como os julgamentos e decises jurisdicionais, sendo as disciplinares, 
tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros (do tribunal, no de rgo especial), inclusive as de remoo, disponibilidade ou aposentadoria por interesse 
pblico, como visto.
Publicidade e motivao das decises. Todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas as decises, sob pena de nulidade, podendo 
a lei, se o interesse pblico o exigir, limitar a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a estes. No se exige que sejam 
pblicos os julgamentos de natureza administrativa, mas requer-se que as decises administrativas dos tribunais sejam motivadas, o que  o mesmo que fundamentadas, 
sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros (do tribunal, no de rgo especial), exceto, evidentemente, aquelas que determinam 
remoo, disponibilidade ou aposentadoria por interesse pblico, que, como vimos, dependem do voto de 2/3 dos membros do tribunal.
rgo especial. Nos tribunais com nmero superior a 25 julgadores poder ser constitudo rgo especial, com o mnimo de 11 e o mximo de 25 membros, para o exerccio 
das atribuies administrativas e jurisdicionais de competncia do tribunal pleno, provendo-se metade das vagas por antigidade e a outra metade por eleio pelo 
tribunal pleno; quer-se, com isso, evitar uma composio s com os magistrados mais antigos, supondo que a eleio vai selecionar membros mais jovens para o rgo 
especial - o que poder ocorrer, mas no necessariamente.
No  mais obrigatria a constituio de rgo especial, como se impunha no regime da Constituio anterior (art. 144, V). Agora sua instituio  facultativa: cumpre 
apenas indagar facultativa para quem: para o legislador, ou para o prprio tribunal? Inclinamo-nos para a segunda soluo, que d mais liberdade e independncia 
de organiza-

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 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
o interna aos tribunais, o que est em harmonia com os princpios da Constituio.
35. Espcies de garantias do Judicirio
Aos rgos jurisdicionais, consoante vimos, incumbe a soluo dos conflitos de interesses, aplicando a lei aos casos concretos, inclusive contra o governo e a administrao. 
Essa elevada misso, que interfere com a liberdade humana e se destina a tutelar os direitos subjetivos, s poderia ser confiada a um poder do Estado, distinto do 
Legislativo e do Executivo, que fosse cercado de garantias constitucionais de independncia.29 Essas garantias assim se discriminam: (1) garantias institucionais, 
as que protegem o Poder Judicirio como um todo, e que se desdobram em garantias de autonomia orgnico-ad-ministrativa e financeira; {2) garantias funcionais ou 
de rgos, que asseguram a independncia e a imparcialidade dos membros do Poder Judicirio, previstas, alis, tanto em razo do prprio titular mas em favor ainda 
da prpria instituio.
36. Garantias institucionais do Judicirio
A Constituio assegura aos tribunais, como formas de garantias institucionais, como dissemos: a garantia de autonomia orgnico-admi-nistrativa, que compreende a 
sua independncia na estruturao e funcionamento de seus rgos; e a garantia de autonomia financeira, como independncia na elaborao e execuo de seus oramentos.
Agarantia de autonomia orgnico-administrativa consubstancia-se na competncia privativa: (1) aos tribunais em geral, para: eleger seus rgos diretivos; elaborar 
seus regimentos internos, com observncia das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competncia e o funcionamento de seus rgos 
jurisdicionais e administrativos; organizar suas secretarias e servios au-xiliares e os dos juzos que lhes forem vinculados, velando pelo exerccio da atividade 
correicional respectiva; prover, na forma prevista na Constituio, os cargos de juiz de carreira da respectiva jurisdio; propor a criao de novas varas judicirias 
(propor a quem? Ao legislativo competente); prover, por concurso pblico de provas, ou de provas e ttulos, em havendo: (a) prvia dotao oramentria suficiente 
para atender s projees de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes; (b) autorizao especfica em lei de diretrizes
29. Cf. Manoel Gonalves Ferreira Filho, Curso de Direito Constitucional, pp. 212 e ss.; Pedro Lessa, Do Poder judicirio, Rio de Janeiro, Livraria Francisco Alves, 
1951; Castro Nunes, Teoria e prtica do Poder judicirio, Rio de Janeiro, Forense, 1943.

DO PODER JUDICIRIO                                             589
oramentrias (art. 169, pargrafo nico); conceder licena, frias e outros afastamentos a seus membros e aos juizes e servidores que lhes forem imediatamente vinculados; 
(2) ao STF, aos Tribunais Superiores (STJ, TST, TSE, STM) e aos Tribunais de Justia, para propor: a alterao do nmero de membros dos tribunais inferiores; a criao 
e a extino de cargos e a fixao de vencimentos de seus membros, dos juizes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, dos servios auxiliares e os dos 
juzos que lhes forem vinculados; a criao ou extino dos tribunais inferiores; a alterao da organizao e da diviso judiciria; (3) aos Tribunais de Justia, 
para julgar os juizes estaduais, do Distrito Federal e dos Territrios, bem como os membros do Ministrio Pblico, nos crimes comuns e de responsabilidade, ressalvada 
a competncia da Justia Eleitoral.
Agarantia de autonomia financeira no poder que se reconheceu ao Judicirio de elaborao do prprio oramento, de acordo com o qual: (1) cabe aos tribunais elaborar 
suas propostas oramentrias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes oramentrias (arts. 99,  le, e 165, II); (2) 
compete o encaminhamento da proposta oramentria, ouvidos os outros tribunais interessados: (a) no mbito da Unio, aos Presidentes do STF e dos Tribunais Superiores 
(STJ, TST, TSE e STM), com a aprovao dos respectivos tribunais; (b) no mbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territrios, aos Presidentes dos Tribunais 
de Justia, com aprovao dos respectivos tribunais.
Se os Tribunais, a referidos, no encaminharem as respectivas propostas oramentrias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes oramentrias, o Poder Executivo 
considerar, para fins de consolidao da proposta oramentria anual, os valores aprovados na lei oramentria vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados 
na forma do  1 do art. 99. Se encaminharem propostas em desacordo com os limites estipulados no mesmo  l9, o Poder Executivo proceder aos ajustes necessrios 
para fins de consolidao da proposta oramentria anual. E mais, durante a execuo oramentria do exerccio, no poder haver a realizao de despesas ou a assuno 
de obrigaes que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de crditos suplementares 
ou especiais.
Tudo isso est a mostrar que essa autonomia financeira no  assim to pronunciada, , ao contrrio, bastante limitada e vai gerar mais problemas do que benefcios. 
As divergncias e disputas entre tribunais, que devem aprovar as propostas, logo demonstraro ao Poder Judicirio que assuntos de administrao devem competir mesmo 
aos administradores e nunca aos julgadores, que precisam

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
ficar imunes a disputas que, no fundo, envolvem decises polticas. A idia de um rgo de controle externo da administrao da Justia que tivesse, entre suas incumbncias, 
o planejamento e a preparao da proposta oramentria do Poder Judicirio foi cogitada; mas o Conselho Nacional de Justia que, em seu lugar, foi criado pela EC-45/2004 
no recebeu essa atribuio, s cumprindo a ele, nesse particular, o controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio.
37. Garantias funcionais do Judicirio
As garantias, que a Constituio estabelece em favor dos juizes, para que possam manter sua independncia e exercer a funo juris-dicional com dignidade, desassombro 
e imparcialidade, podem ser agrupadas em duas categorias: (a) garantias de independncia dos rgos judicirios; (b) garantias de imparcialidade dos rgos judicirios.
As garantias de independncia dos rgos judicirios so: vitalicieda-de, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos.
Vitaliciedade. Diz respeito  vinculao do titular ao cargo para o qual fora nomeado, por concurso ou por acesso de advogados e membros do MP aos tribunais, como 
j vimos. No se trata de um privilgio, mas de uma condio para o exerccio da funo judicante que exige garantias especiais de permanncia e definitividade no 
cargo.  assim prerrogativa da instituio judiciria, no da pessoa do juiz. Uma vez tornado vitalcio, isto , titular do cargo por toda a vida, o juiz dele s 
pode ser afastado por vontade prpria e apenas o perder por sentena judiciria ou aposentadoria compulsria ou disponibilidade.
Tornam-se vitalcios: (1) a partir da posse, se j no o eram: (a) os Ministros do STF; (b) os Ministros do STJ; (c) os Juizes dos TRFs; (d) os Ministros e Juizes 
togados do TST e dos TRTs; (e) os Ministros do STM; (f) os desembargadores dos Tribunais de Justia, os juizes dos Tribunais de Alada e os juizes de segunda instncia 
dos Tribunais Militares dos Estados; (2) aps dois anos de exerccio os juizes togados de primeiro grau, dependendo a perda do cargo, neste perodo, de deliberao 
do tribunal a que estiverem vinculados. Quando vitalcio, o magistrado s perder o cargo por sentena transitada em julgado (art. 95,1).
Inamovibilidade. Refere-se  permanncia do juiz no cargo para o qual foi nomeado, no podendo o tribunal e menos ainda o governo designar-lhe outro lugar, onde 
deva exercer suas funes (art. 95, II). Contudo, poder ser removido por interesse pblico em deciso pelo voto da maioria absoluta do tribunal a que estiver vinculado 
(art. 93, VIII). No entanto, o magistrado pode ser removido, a pedido ou por permuta com outro magistrado de comarca de igual entrncia, aten-

DO PODER JUDICIRIO                                             591
didas, no que couber, as regras previstas nas alneas a, b, c e e do inc. II do art. 93, referentes s promoes; mas pode tambm ser removido compulsoriamente, 
por interesse pblico por voto da maioria absoluta do respectivo tribunal ou do Conselho Nacional de Justia, assegurada ampla defesa.
lrredutibilida.de de subsdio. Significa que o subsdio dos magistrados no pode ser diminudo nem mesmo em virtude de medida geral, mas a CF determina que fica 
sujeito aos limites mximos previstos no art. 37 e ao imposto de renda, como qualquer contribuinte, com a aplicao do disposto nos arts. 150, II, 153, III, e 153, 
 29,1.0 art. 95, III, diz o seguinte: os juizes gozam de irrediibidade de subsdio, ressalvado o disposto nos arts. 37, X e XI, 39,  4S, 150, II, 153, III, e 
153,  T, I.
As garantias de imparcialidade dos rgos judicirios aparecem, na CF, sob forma de vedaes aos juizes, denotando restries formais a eles. Mas, em verdade, cuida-se 
a, ainda, de proteger a sua independncia e, conseqentemente, do prprio Poder Judicirio. Assim  que a CF, no art. 95, pargrafo nico, veda-lhes: (a) exercer, 
ainda que em disponibilidade, outro cargo ou funo, salvo uma de magistrio; (b) receber, a qualquer ttulo ou pretexto, custas ou participao em processo; (c) 
dedicar-se  atividade poltico-partidria; (d) receber, a qualquer ttulo ou pretexto, auxlios ou contribuies de pessoas fsicas, entidades pblicas ou privadas, 
ressalvadas as excees previstas em lei; (e) exercer a advocacia no juzo ou tribunal do qual se afastou, antes de decorridos trs anos do afastamento do cargo 
por aposentadoria ou exonerao. Essas duas ltimas vedaes foram acrescentadas pela EC-45/2004, tornando, assim, expressas proibies que decorriam do sistema 
e a respeito das quais ningum tinha dvida, tanto que o magistrado que aquelas exercesse atividades vedadas cometia improbidade, sujeita  punio correspondente 
prevista na lei.
38. Mecanismos de acelerao dos processos
A reforma do Judicirio se preocupou com a morosidade da atividade jurisdicional. Por isso, adotou algumas providncias que podem auxiliar no andamento mais rpido 
dos processos e a efetividade do direito consignado no art. 5D, LXXVIII, tudo introduzido pela EC-45/2004. Assim  que: (a) os magistrados gozam de 60 dias de frias 
coletivas, o que significava que as atividades jurisdicionais ficavam interrompidas nos meses de janeiro e julho, com prejuzo para os jurisdicionados. Tnhamos, 
pois, um poder estatal que no funcionava naquele perodo, o que era uma anomalia que a tradio consagrara. Agora, est estabelecido que a atividade jurisdicional 
 ininterrupta, sendo vedadas frias coletivas nos juzos e tribunais de 2a

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
grau, funcionando, nos dias em que no houver expediente forense normal, juizes de planto permanente. Os juizes continuam com direito individual a 30 dias frias 
anuais remuneradas, como qualquer agente estatal. Fala-se em tribunais de 2a grau, o que, a rigor, no inclui nem o Supremo Tribunal Federal nem os Tribunais Superiores 
(STJ, TST, TSE). Espera-se que esses tribunais, por seus regimentos internos, adotem a medida; (b) estatui-se que o nmero de juizes na unidade jurisdicional ser 
proporcional  efetiva demanda judicial e  respectiva populao, providncia importante, levando-se em conta que, no Brasil atual, a relao  de um juiz para cada 
25.000 habitantes, enquanto, na Espanha,  cerca de 1 para 8.000 e na Alemanha,  de 1 para cerca de 4.000; unidade jurisdicional  a comarca, o distrito judicirio, 
a circunscrio judiciria, de acordo com a organizao judiciria; (c) determina-se que a distribuio de processos seja imediata, em todos os graus de jurisdio 
- inclusive, pois, no Supremo Tribunal Federal e nos Tribunais Superiores.  inacreditvel que se tenha que cuidar de um tal problema por emenda constitucional; 
isso se tornou necessrio em face do fato de que, nos Tribunais de Justia, mas no s, os rgos superiores no vinham distribuindo os processos na sua totalidade, 
sob o argumento de no poderem sobrecarregar os juizes; ora, tal procedimento era ilegal e at imoral, e deveria ter sido evitado pelos prprios dirigentes desses 
tribunais, sem necessidade de ordem constitucional para tanto; lamentavelmente, no foi assim; (d) outra providncia que pode ajudar, mas que  de duvidosa pertinncia, 
 a que autoriza a delegao da prtica de atos de administrao e atos de mero expediente, sem carter decisrio, a servidores do juzo; corre-se o risco de deformao, 
sobretudo se a autoridade delegante no exercer estrita vigilncia no exerccio da delegao (art. 93, XII-XV, inseridos pela EC-45/2004).
39. Escolas de magistrados
O Estatuto da Magistratura dever prever cursos oficiais de preparao, aperfeioamento e promoo de magistrados, constituindo etapa obrigatria do processo de 
vitaliciamento a participao em curso oficial ou reconhecido por escola nacional de formao e aperfeioamento de magistrados. O juiz se torna vitalcio, como visto, 
aps dois anos de exerccio, condicionado, como se nota,  participao nos referidos cursos de formao e aperfeioamento de magistrado; mas o atual Estatuto (Lei 
Complementar 35/1979 e alteraes posteriores) no previu os cursos indicados, embora os tribunais os tenham criado. Ora, enquanto a lei complementar prevista no 
caput do art. 93 da Constituio no dispuser sobre mencionados cursos

DO PODER JUDICIRIO
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fica difcil dar cumprimento s exigncias do inciso IV do mesmo artigo - salvo no que se refere  Justia Federal, porque a EC-45/ 2004 inseriu um inciso II no 
pargrafo nico do art. 105 e um inciso I no  29 do art. 111-A da Constituio, determinando, respectivamente, o funcionamento, junto ao Superior Tribunal de Justia 
e ao Tribunal Superior do Trabalho, da escola nacional de formao e aperfeioamento de magistrados federais (alis, j existente) e do Trabalho, cabendo-lhe, dentre 
outras funes, regulamentar os concursos oficiais para o ingresso e promoo na carreira.
Essas escolas de formao de magistrados podem ser teis. H, porm, quem tema que se tornem mecanismos de orientao unilateral aos magistrados, sem atender ao 
livre curso das idias. Se isso se verificar, ser uma deformao que contraria a liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulga o pensamento, a arte e o saber, 
assim como o pluralismo de idias - previstos no art. 206, II e III, da Constituio, aplicveis tambm a essas escolas de magistrados.

Captulo V DAS FUNES ESSENCIAIS  JUSTIA
I. FUNCIONAMENTO DA JUSTIA: 1. "Nemo iudex sine adore". 2. Carreiras jurdicas e isonomia concreta. II. O ADVOGADO: 3. Uma profisso. 4. O advogado e a administrao 
da justia. 5. Inviolabilidade. III. O MINISTRIO PUBLICO: 6. Natureza e princpios institucionais. 7. Estrutura orgnica. 8. Garantias. 9. Funes institucionais. 
10. Conselho Nacional do Ministrio Pblico. IV. A ADVOCACIA PBLICA: 11. Advocacia-Geral da Unio. 12. Representao das unidades federadas. Remisso. 13. Defensorias 
Pblicas e a defesa dos necessitados.
I, FUNCIONAMENTO DA JUSTIA 1. "Nemo iudex sine adore"
Esta velha mxima, que significa, ao p da letra, que no h juiz sem autor, exprime muito mais do que um princpio jurdico, porque revela que a Justia, como instituio 
judiciria, no funcionar se no for provocada, se algum, um agente (autor, aquele que age), no lhe exigir que atue. E um princpio basilar da funo jurisdicio-nal 
que "o juiz deve conservar [...] uma atitude esttica, esperando sem impacincia e sem curiosidade que os outros o procurem e lhe proponham os problemas que h de 
resolver".1 "A inrcia [lembra ainda Calamandrei] , para o juiz, garantia de equilbrio, isto : de imparcialidade", que, sendo "virtude suprema do juiz,  resultante 
de duas parcialidades que se combatem" parcialidades dos advogados das partes em disputa.
Nisso se acha a justificativa das funes essenciais  justia, compostas por todas aquelas atividades profissionais pblicas ou privadas, sem as quais o Poder Judicirio 
no pode funcionar ou funcionar muito mal. So procuratrias e propulsoras da atividade juris-dicional, institucionalizadas nos arts. 127 a 135 da Constituio 
de 1988, discriminadamente: o Advogado, o Ministrio Pblico, a Advocacia-Geral da Unio, os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal (representao das unidades 
federadas) e a Defensoria Pblica.
1.  Cf. Piero Calamandrei, Eles, os juizes, visto por ns, os advogados, p. 50.
2.  Ob. cit., pp. 50 e 53.

DAS FUNES ESSENCIAIS A JUSTIA                                      595
2. Carreiras jurdicas e isonomia concreta
Mantivemos a rubrica acima s para esclarecer as mudanas operadas na matria, que no mais lhes corresponde. De fato, os arts. 135 e 241 da Constituio mandavam 
aplicar s carreiras disciplinadas no seu Ttulo IV e aos delegados de polcia a isonomia de vencimentos prevista no art. 39,  l9. Foi com base nessa normatividade 
que sustentamos, nas edies anteriores deste livro, a ocorrncia, no caso, de uma isonomia concreta, independente da isonomia geral contida no art. 59. Esse tipo 
de isonomia concreta no  mais prevista, porque a EC-19/98, mudando o contedo normativo dos dispositivos identificados pelos ns. 39,  l9,135 e 241, a eliminou. 
O novo dispositivo do art. 135, agora, determina que as carreiras de Procuradores da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, assim como os Defensores Pblicos 
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios sejam remuneradas na forma do art. 39,  49, ou seja, mediante subsdio, em parcela nica, sujeita a 
reviso geral anual e ao teto previsto no art. 37, XI.3 Os membros da magistratura e do Ministrio Pblico, assim como os delegados de polcia, tambm sero remunerados 
na mesma forma, por subsdios, em termos que examinaremos mais adiante.
II. O ADVOGADO
3. Uma profisso
Trouxemos para o incio deste captulo as consideraes sobre o advogado, que a Constituio prestigiou no art. 133. O advogado  um profissional habilitado para 
o exerccio dozws postulani.1 Constituintes, profissionais de outras reas, estranharam (s vezes, impugnaram ou censuraram) o fato de a Constituio destacar esse 
profissional, considerando-o inviolvel. Certamente, a advocacia no  uma profisso nem superior nem mais nobre do que as outras. Todas as profisses e atividades 
laborativas humanas so nobres e importantes na medida em que todas contribuem  sua maneira para o progresso social. Pode-se dizer que a sociedade constitui uma 
coletividade de variadas profisses. O advogado no  o nico profissional que mereceu referncia direta da Constituio. O professor, o jornalista e o mdico tambm 
mereceram ateno. Mas todas encontram nela seu ponto de apoio.
3. Limitado o subsdio mensal, em espcie, ao dos Ministros do STF.
4. Sobre o profissional do Direito, cf. Nelson Nogueira Saldanha, Sociologia do direito, pp. 162 e ss.

596
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
A advocacia no  apenas uma profisso,  tambm um munus e "uma rdua fatiga posta a servio da justia".3 O advogado, servidor ou auxiliar da Justia,6  um dos 
elementos da administrao democrtica da Justia. Por isso, sempre mereceu o dio e a ameaa dos poderosos. Frederico, o Grande, que chamava os advogados de "sanguessugas 
e venenosos rpteis", prometia "enforcar sem piedade nem contemplao de qualquer espcie" aquele que viesse pedir graa ou indulto para um soldado, enquanto Napoleo 
ameaava "cortar a lngua a todo advogado que a utilizasse contra o governo".7 Bem sabem os ditadores reais ou potenciais que os advogados, como disse Calamandrei, 
so "as supersensveis antenas da justia".8 E esta est sempre do lado contrrio de onde se situa o autoritarismo. Acresce ainda que a advocacia  a nica habilitao 
profissional que constitui pressuposto essencial  formao de um dos Poderes do Estado: o Poder Judicirio. Tudo isso deve ter conduzido o constituinte  elaborao 
da norma do art. 133.
4. O advogado e a administrao da justia
A advocacia no  apenas um pressuposto da formao do Poder Judicirio.  tambm necessria ao seu funcionamento. "O ad-
5. Cf. Eduardo J. Couture, Los mandamientos dei abogado, Buenos Aires, Depalma, 1951, pp. 11 e 31. Os Mandamentos elaborados pelo pranteado processualista so: "(1) 
ESTUDA. - O Direito se transforma constantemente. Se no segues seus passos, sers cada dia um pouco menos advogado. (2) PENSA. - O Direito se aprende estudando, 
mas se exerce pensando. (3) TRABALHA. - A advocacia  uma rdua fatiga posta a servio da justia. (4) LUTA. - Teu dever  lutar pelo direito; mas o dia em que encontrares 
em conflito o direito com a justia, luta pela justia. (5) S LEAL. - Leal para com teu cliente, a quem no deves abandonar at que compreendas que  indigno de 
ti. Leal para com o adversrio, ainda quando ele seja desleal contigo. Leal para com o juiz, que ignora os fatos e deve confiar no que tu lhe dizes; e que, quanto 
ao Direita, alguma que outra vez, deve confiar no que tu lhe invocas. (6) TOLERA. - Tolera a verdade alheia na mesma medida em que queres que seja tolerada a tua. 
(7) TEM PACINCIA. - O tempo se vinga das coisas que se fazem sem sua colaborao. (8) TEM F. - Tem f no Direito, como o melhor instrumento para a convivncia 
humana; na justia, como destino normal do direito; na paz, como substitutivo bondoso da justia; e sobretudo, tem f na liberdade, sem a qual no h direito, nem 
justia, nem paz. (9) OLVIDA - A advocacia  uma luta de paixes. Se em cada batalha for carregando tua alma de rancor, chegar um dia em que a vida ser impossvel 
para ti. Concludo o combate, olvida to prontamente tua vitria como tua derrota. (10) AMA A TUA PROFISSO. - Trata de considerar a advocacia de tal maneira que 
o dia em que teu filho te pedir conselho sobre seu destino, consideres uma honra para ti propor-lhe que se faa advogado".
6. Cf. Frederico Marques, Manual de direito processual civil, v. I, p. 276, So Paulo, Saraiva, 1974.
7.  Cf. E. Zaitsev e A. Poltorak, La abocacia sovitica, Moscou, Ed. en Lenguas Extranjeras, 1939, pp. 63 e 64.
8.  Ob. cit., p. 57.

DAS FUNES ESSENCIAIS  JUSTIA                                     597
vogado  indispensvel  administrao da justia", diz a Constituio (art. 133), que apenas consagra aqui um princpio basilar do funcionamento do Poder Judicirio, 
cuja inrcia requer um elemento tcnico propulsor. O antigo Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil (Lei 4.215/63, art. 68) j o consignava. Nada mais natural, 
portanto, que a Constituio o consagrasse e prestigiasse, reconhecendo no exerccio de seu mister a prestao de um servio pblico.
Com base nela o novo Estatuto daAdvocacia (Lei 8.906, de 4.7.94) o consigna, ao declarar:
"Art. 2". O advogado  indispensvel  administrao da justia.
" l9. No seu ministrio privado, o advogado presta servio pblico e exerce funo social."
Num primeiro momento, pareceu-me que o princpio da indis-pensabilidade do advogado impedia a postulao judicial por leigo nos processos trabalhistas e no de habeas 
corpus. Res perpensa, rendo-me ao argumento da jurisprudncia, que no encontrou tal obstculo (STJ, RHC 1.701-CE, Rei. Min. Cid Flaquer Scartezzini).
5. Inviolabilidade
A inviolabilidade do advogado, prevista no art. 133, no  absoluta. Ao contrrio, ela s o ampara em relao a seus atos e manifestaes no exerccio da profisso, 
e assim mesmo, nos termos da lei. Equivoca-se quem pense que a inviolabilidade  privilgio do profissional. Na verdade,  uma proteo do cliente que confia a ele 
documentos e confisses da esfera ntima, de natureza conflitiva e, no raro, objeto de reivindicao e at de agressiva cobia alheia, que precisam ser resguardados 
e protegidos de maneira qualificada.
III. O MINISTRIO PBLICO
6. Natureza e princpios institucionais
O Ministrio Pblico vem ocupando lugar cada vez mais destacado na organizao do Estado, dado o alargamento de suas funes de proteo de direitos indisponveis 
e de interesses coletivos. A Constituio de 1891 no o mencionou, seno para dizer que um dos membros do Supremo Tribunal Federal seria designado Procurador-Geral 
da Repblica, mas a Lei 1.030, de 1890, j o organizava como instituio. A Constituio de 1934 o considerou como rgo de cooperao nas atividades governamentais. 
A de 1946 reservou-lhe um ttulo autnomo,

598
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
enquanto a de 1967 o incluiu numa seo do captulo do Poder Judicirio e a sua Emenda 1/69 o situou entre os rgos do Poder Executivo. Agora, a Constituio lhe 
d o relevo de instituio permanente, essencial  funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses 
sociais e individuais indisponveis.
Ainda assim no  aceitvel a tese de alguns que querem ver na instituio um quarto poder do Estado, porque suas atribuies, mesmo ampliadas aos nveis acima apontados, 
so ontologicamente de natureza executiva, sendo, pois, uma instituio vinculada ao Poder Executivo,9 funcionalmente independente, cujos membros integram a categoria 
dos agentes polticos, e, como tal, ho de atuar "com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuies com prerrogativas e responsabilidades prprias, estabelecidas 
na Constituio e em leis especiais. No so funcionrios pblicos em sentido estrito, nem se sujeitam ao regime estatutrio comum. Tm normas especficas para sua 
escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que lhes so privativos".10
Essa foi a orientao doutrinria que informou a elaborao das normas constitucionais sobre o Ministrio Pblico, que lhe afirmam os princpios institucionais daunidade, 
da indivisibidadee da independncia funcional e lhe asseguram autonomia administrativa, facultando-lhe, observado o disposto no art. 169, "propor ao Poder Legislativo 
a criao e extino de seus cargos e servios auxiliares, provendo-os por concurso pblico de provas e de provas e ttulos, a poltica remunera-tria e os planos 
de carreira". D-se-lhe, assim, o poder de iniciativa de lei nessas matrias. Cabe tambm a ele elaborar sua proposta oramentria dentro dos limites estabelecidos 
na lei de diretrizes oramentrias. Mas no se lhe d a o poder de iniciativa da proposta oramentria, devendo esta, por isso, integrar-se no oramento geral a 
ser submetido ao Poder Legislativo pelo Poder Executivo.
A EC-45/2004 acrescentou a essas disposies que, se o Ministrio Pblico no encaminhar a respectiva proposta oramentria dentro do prazo estabelecido na lei de 
diretrizes oramentrias, o Poder Executivo considerar, para fins de consolidao da proposta oramentria anual, os valores aprovados na lei oramentria vigente, 
ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do  3S. Se a proposta oramentria for encaminhada em desacordo com os limites estipulados na forma do  
39, o Poder Executivo proceder aos ajustes necessrios para fins de consolidao da proposta oramentria anual. E, mais, durante a execuo oramentria do exerccio
9. Cf. Federico Marques, ob. cit., pp. 291 e 292. 10. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 72.

DAS FUNES ESSENCIAIS  JUSTIA                                      599
no poder haver a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, exceto se previamente 
autorizadas, mediante a abertura de crditos suplementares ou especiais. Essa autonomia financeira implica que as dotaes oramentrias que lhe cabem ho de ser-lhe 
entregues, em duodcimos, at o dia 20 de cada ms (art. 168).
7. Estrutura orgnica
rgos. Diz o art. 128 que o Ministrio Pblico abrange: (1) o Ministrio Pblico da Unio, que compreende: (a) o Ministrio Pblico Federal; (b) o Ministrio Pblico 
do Trabalho; (c) o Ministrio Pblico Militar; (d) o Ministrio Pblico do Distrito Federal e dos Territrios; (2) o Ministrio Pblico dos Estados. Mas o art. 130 
admite um Ministrio Pblico especial, no mencionado no art, 128, junto aos Tribunais de Contas, portanto junto a rgo no jurisdicional.
Chefia. O Ministrio Pblico da Unio integra os demais Ministrios Pblicos da rbita federal sob a chefia unitria do Procurador-Geral da Repblica, nomeado pelo 
Presidente da Repblica dentre integrantes da carreira, maiores de trinta e cinco anos, aps a aprovao de seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado 
Federal, para mandato de dois anos, permitida a reconduo, mas, para cada reconduo, repete-se o procedimento, de tal sorte que ela se efetiva por via de nova 
nomeao; no se limitou o nmero de recondues (art. 128,  1B). J os Ministrios Pblicos dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios formaro lista trplice 
dentre integrantes da carreira, na forma da lei respectiva, para escolha do Procurador-Geral (da Justia; a Constituio no o disse, mas no h razo para refugar 
o nome, que se harmoniza com as funes essenciais do MP: funcionar junto de tribunais de justia), que ser nomeado pelo Chefe do Poder Executivo (Governadores 
nos Estados, Presidente da Repblica para o Distrito Federal e Territrios), para mandato de dois anos, permitida uma reconduo (art. 128,  39). Aqui, v-se:  
s uma reconduo, sem necessidade de repetir o procedimento de nova eleio, de lista trplice; basta a renomeao pelo Chefe do Executivo competente. No caso do 
Procurador-Geral da Repblica, a repetio do procedimento se faz necessria, porque o Senado tem que aprovar a reconduo, que , no caso, forma de nomeao.
A Constituio fala em mandato dos Procuradores-Gerais, mas o regime dessa investidura no  de mandato. No se trata de representao, nem mesmo em relao aos 
Procuradores-Gerais dos Estados, Distrito Federal e Territrios, provenientes de eleio dos integrantes da carreira. No representam esses eleitores. A eleio 
a 

600
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
mero elemento de ato complexo de investidura. Esse tipo de "mandato" , na realidade, mera investidura a tempo certo, por isso mesmo  que pode ser interrompida 
antes de terminar o prazo, embora no ao inteiro alvedrio da autoridade nomeante, porque depende de autorizao do Senado Federal por voto da maioria absoluta de 
seus membros, quando se tratar do Procurador-Geral da Repblica (art. 128,  2S), ou por deliberao da maioria absoluta do Poder Legislativo, na forma da lei complementar 
respectiva, quando se tratar de Procuradores-Gerais nos Estados e no Distrito Federal e Territrios (art. 128,  59).
Note-se uma curiosa incoerncia dos textos que se referem aos Procuradores-Gerais dos Ministrios Pblicos do Distrito Federal e dos Territrios em situao idntica 
aos dos Estados, sem levar em conta que aqueles so organizados e mantidos pela Unio e integram, por essa razo, o Ministrio Pblico da Unio. So provenientes 
de lista trplice formada pelos seus integrantes, quando no assim  nem para o Procurador-Geral da Repblica nem para os chefes dos outros Ministrios Pblicos 
da Unio. Sua destituio depende de deliberao do Poder Legislativo que, como rgo da Unio,  o Congresso Nacional, enquanto a destituio do Procurador-Geral 
da Repblica depende do Senado Federal, no do Congresso. Essa mesma garantia, alis, no est prevista para os Chefes dos outros Ministrios Pblicos integrantes 
da Unio. Da decorre, em relao aos Ministrios Pblicos do Distrito Federal e dos Territrios, que, embora integrantes do Ministrio Pblico da Unio, foi-lhes 
conferida certa autonomia diante do Procurador-Geral da Repblica, no cabendo a este indicar seus chefes nem exoner-los como seus subordinados, como dever ocorrer 
com os outros.
Unidade e indivisibilidade. Temos que verificar como se realizam os princpios da unidade e da indivisibilidade do Ministrio Pblico dentro desta estrutura orgnica 
multifria e diversificada.
O art. 128 quer dar conseqncia ao princpio da unidade do Ministrio Pblico. Por isso, trata todos os Ministrios Pblicos enumerados nos seus incisos e alneas 
como se constitussem uma instituio nica, ao afirmar que o "Ministrio Pblico abrange [...]". Quer-se, com esse modo de dispor, significar que a instituio 
do Ministrio Pblico abrange todos os Ministrios Pblicos ali indicados.
Realmente, a pretenso da unidade nesse sentido j constava da exposio de motivos da Comisso elaboradora dos estudos e do anteprojeto da antiga Lei Orgnica do 
MP (Lei Complementar 40/81 e consagrado na atual: Lei 8.625, de 12.2.93), segundo a qual o Ministrio Pblico , em seus lineamentos bsicos, uma s instituio, 
quer atue no plano federal, junto  justia comum ou especial, quer no plano dos

DAS FUNES ESSENCIAIS  JUSTIA                                      601
Estados, Distrito Federal e Territrios. No  fcil construir uma unidade e indivisibilidade de instituies que se inserem no contexto da organizao federativa, 
de si diversificante. Imagine-se, por exemplo, a questo da indivisibilidade que fundamenta a realizao do princpio da devoluo, que d ao chefe o poder de avocar 
funes de subordinados, ou a realizao do princpio da substituio que possibilita um membro cumprir funes de outro. No h como efetivar isso entre os vrios 
Ministrios Pblicos. S  realizvel dentro de cada um deles.
O sentido, pois, daqueles princpios s se revela na maneira como o Prof. Frederico Marques assinalou nos termos seguintes: "No Brasil, em virtude da organizao 
federativa, pode-se dizer que h um parquet em cada Estado, alm do que constitui o Ministrio Pblico Federal e dos que funcionam junto s jurisdies especiais. 
Dentro de cada parquet existe a unidade e indivisibilidade que estruturam a instituio como um corpo hierarquizado. De parquet para parquet, h apenas unidade funcional 
sob a base da lei, pois na aplicao do direito existem laos de coordenao e igualdade".11
Carreira. Ingressa-se na carreira por concurso pblico de provas e ttulos, assegurada a participao da Ordem dos Advogados do Brasil em sua realizao, exigindo-se 
do bacharel em direito, no mnimo, trs anos de atividade jurdica, observada, nas nomeaes, a ordem de classificao. As promoes na carreira e a aposentadoria 
seguem as regras estatudas no art. 93, II e VI, j examinadas em relao  magistratura.
8. Garantias
Como agentes polticos, os membros do Ministrio Pblico precisam de ampla liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de suas funes, no sendo privilgios 
pessoais as prerrogativas da vitaliciedade, a irredutibilidade de subsdio, na forma do art. 39,  4S (EC-19/98) e a inamovibilidade (art. 128,  5, I), que se 
lhes reconhecem, a todos, mas garantias necessrias ao pleno exerccio de suas elevadas funes que incluem at mesmo o poder-dever da ao penal contra membros 
dos rgos governamentais. Admite-se, contudo, a remoo por motivo de interesse pblico, mediante deciso do rgo colegiado competente do Ministrio Pblico, pelo 
voto da maioria absoluta de seus membros, assegurada ampla defesa. Essas garantias da independncia funcional j foram estudadas em relao  magistratura, sendo 
desnecessrio rediscuti-las aqui.
11. Cf. Instituies de direito processual civil, v. 17245, Rio de Janeiro, Forense, 1958.

602
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Tambm se lhes preordenaram garantias de imparcialidade na forma de vedaes (art. 128,  5a, II): de receber, a qualquer ttulo ou pretexto, auxlios ou contribuies 
de pessoas fsicas, entidades pblicas ou privadas, ressalvadas as excees previstas em lei; de exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra funo pblica, 
salvo uma de magistrio; de exercer atividade poltico-partidria -essa, agora,  uma proibio absoluta, porque a EC-45/2004 eliminou a possibilidade de a lei estabelecer 
excees a ela, com o que ficaram revogados os dispositivos de lei que as tenham e se tornar inconstitucional a que vier a faz-lo, repercutindo-se tambm na disposio 
transitria (ADCT, art. 29,  3); de exercer a advocacia no mbito jurisdicional em que desempenhava suas atribuies, antes de decorridos trs anos do afastamento 
do cargo por aposentadoria ou exonerao (parece que, com esse enunciado, se atende  determinao de que aos membros do Ministrio Pblico se aplica o disposto 
no inciso V do pargrafo nico do art. 95, inserido pela mesma EC-45/2004).
A propsito da Instituio, podemos lembrar uma passagem de Calamandrei: "Entre todos os cargos judicirios, o mais difcil, segundo me parece,  o do Ministrio 
Pblico. Este, como sustentculo da acusao, devia ser to parcial como um advogado; como guarda inflexvel da lei, devia ser to imparcial como um juiz.
"Advogado sem paixo, juiz sem imparcialidade, tal  o absurdo psicolgico no qual o Ministrio Pblico, se no adquirir o sentido do equilbrio, se arrisca, momento 
a momento, a perder, por amor da sinceridade, a generosa combatividade do defensor ou, por amor da polmica, a objetividade sem paixo do magistrado."12
9. Funes institucionais
As funes institucionais do Ministrio Pblico esto relacionadas no art. 129, em que ele aparece como: titular da ao penal, da ao civil pblica para a tutela 
dos interesses pblicos, coletivos, sociais e difusos, e da ao direta da inconstitucionalidade genrica e interventiva, nos termos da Constituio; garantidor 
do respeito aos Poderes Pblicos e aos servios de relevncia pblica; defensor dos direitos e interesses das populaes indgenas, alm de outras de interveno 
em procedimentos administrativos, de controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar, de requisio de diligncias investigatrias e de instaurao 
de inqurito policial, vedadas essas funes a quem no seja integrante da carreira, salvo quan-
12. Ob. cit., p. 59.

DAS FUNES ESSENCIAIS  JUSTIA                                     603
to  legitimao para as aes civis que nao impede seu exerccio por terceiros.13 Ao Ministrio Pblico junto aos Tribunais de Contas s compete o exerccio de 
suas funes essenciais de custos legis, porque a representao das Fazendas Pblicas, a, como em qualquer outro caso,  funo dos respectivos Procuradores, nos 
termos dos arts. 131 e 132. As funes do Ministrio Pblico s podem ser exercidas por integrantes da carreira, que devero residir na comarca da respectiva lotao, 
salvo autorizao do chefe da Instituio. Finalmente, a distribuio de processos no Ministrio Pblico ser imediata.
10. Conselho Nacional do Ministrio Pblico
A EC-45/2004 inseriu o art. 130-A mediante o qual criou o Conselho Nacional do Ministrio Pblico. Parece que isso era uma questo de honra para a magistratura, 
como quem diz "se criou um Conselho Nacional da Justia, para nos controlar, h que se criar tambm um para vigiar o Ministrio Pblico". Vamos aqui nos limitar 
a dar notcias dele, sem entrar em pormenores como o fizemos em relao ao Conselho Nacional da Justia, mais pormenorizadamente regulado.
Composio: O Conselho compe-se de quatorze membros nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, 
para um mandato de dois anos, admitida uma reconduo, sendo: I - o Procurador-Geral da Repblica, que o preside; II - quatro membros do Ministrio Pblico da Unio, 
assegurada a representao de cada uma de suas carreiras; III - trs membros do Ministrio Pblico dos Estados; IV - dois juizes, indicados um pelo Supremo Tribunal 
Federal e outro pelo Superior Tribunal de Justia; V - dois advogados, indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VI - dois cidados de notvel 
saber jurdico e reputao ilibada, indicados um pela Cmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal. Os membros do Conselho oriundos do Ministrio Pblico sero 
indicados pelos respectivos Ministrios Pblicos, na forma da lei.
Competncia. Ao Conselho compete o controle da atuao administrativa e financeira do Ministrio Pblico e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, 
cabendo-lhe: I - zelar pela autonomia funcional e administrativa do Ministrio Pblico, podendo expedir atos regulamentares, no mbito de sua competncia, ou recomendar 
providncias; II - zelar pela observncia do art. 37 e apreciar, de ofcio ou mediante provocao, a legalidade dos atos admi-
13. Chamamos a ateno do leitor para as disposies transitrias sobre o Ministrio Pblico e seus membros, constantes do art. 29 do ADCT.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
nistrativos praticados por membros ou rgos do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, podendo desconstitu-los, rev-los ou fixar prazo para que se adotem as 
providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, sem prejuzo da competncia dos Tribunais de Contas; III - receber e conhecer das reclamaes contra membros 
ou rgos do Ministrio Pblico da Unio ou dos Estados, inclusive contra seus servios auxiliares, sem prejuzo da competncia disciplinar e correicional da instituio, 
podendo avocar processos disciplinares em curso, determinar a remoo, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsdios ou proventos proporcionais ao tempo de 
servio e aplicar outras sanes administrativas, assegurada ampla defesa; IV - rever, de ofcio ou mediante provocao, os processos disciplinares de membros do 
Ministrio Pblico da Unio ou dos Estados julgados h menos de um ano; V - elaborar relatrio anual, propondo as providncias que julgar necessrias sobre a situao 
do Ministrio Pblico no Pas e as atividades do Conselho, o qual deve integrar a mensagem prevista no art. 84, XI, da Constituio.
Corregedor Nacional. O Conselho escolher, em votao secreta, um Corregedor nacional, dentre os membros do Ministrio Pblico que o integram, vedada a reconduo, 
competindo-lhe, alm das atribuies que lhe forem conferidas pela lei, as seguintes: I - receber reclamaes e denncias, de qualquer interessado, relativas aos 
membros do Ministrio Pblico e dos seus servios auxiliares; II - exercer funes executivas do Conselho, de inspeo e correio geral; III -requisitar e designar 
membros do Ministrio Pblico, delegando-lhes atribuies, e requisitar servidores de rgos do Ministrio Pblico.
Funcionamento. Nada se estabeleceu sobre o funcionamento do Conselho, nem se determinou que lei o fizesse, mas  evidente que isso tem que acontecer. Quanto a isso, 
apenas se previu que ser presidido pelo Procurador-Geral da Repblica e que o Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil oficiar junto a ele, 
como tambm se prev que o faa junto ao Conselho Nacional da Justia, com o que a OAB vai consolidando sua posio de instituio constitucional.
Ouvidorias do Ministrio Pblico. No dia 1B.1.1995, o Governador Mrio Covas criou a ouvidoria da polcia do Estado de So Paulo, atendendo a uma proposta que lhe 
fiz quando ele me honrou nomeando Secretrio da Segurana do Estado, durante o seu primeiro mandato. Depois disso, as ouvidorias viraram moda e, a torto e a direito, 
prev-se a criao de uma. A EC-45/2004 determinou a criao de vrias, como j referimos antes. Por isso, o  5 do art. 130-A manda que leis da Unio e dos Estados 
criaro ouvidorias do Ministrio Pblico (mais de uma, portanto), competentes para receber reclama-

DAS FUNES ESSENCIAIS  JUSTIA                                      605
es e denncias de qualquer interessado contra membros ou rgos do Ministrio Pblico, inclusive contra seus servios auxiliares, representando diretamente ao 
Conselho Nacional do Ministrio Pblico, ou seja, para fazer mais ou menos o mesmo que caber ao Corregedor Nacional, previsto no  3S do mesmo artigo, sem se levar 
em conta que a experincia mostra que, quando se distribui as mesmas atribuies a mais de um rgo, acontece que nenhum as realiza esperando que o outro o faa.
IV. A ADVOCACIA PBLICA 11. Advocacia-Geral da Unio
Instituio e organizao. A Constituio desfez o bifrontismo que sempre existiu no Ministrio Pblico Federal, cujos membros exerciam cumulativamente as funes 
de Ministrio Pblico e de Procuradores da Repblica no exerccio da advocacia da Unio. Agora o Ministrio Pblico da Unio com seus Ministrios Pblicos especiais 
s cumpre as funes tpicas da instituio. No so mais advogados da Unio.
As funes de advocacia pblica da Unio foram outorgadas a uma nova instituio que a Constituio denominou Advocacia-Geral da Unio, prevista no art. 131, que, 
"diretamente ou atravs de rgos vinculados, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua 
organizao e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo". V-se, pois, que lhe cabe, por si diretamente ou por rgos 
vinculados (que so as procuradorias das autarquias e fundaes pblicas (LC 73/1993, art. 17), procuradorias essas que no se integraro na Advocacia-Geral da Unio, 
mas simplesmente a ela sero vinculadas): (a) a representao da Unio em juzo e fora dele; (b) a consultoria jurdica do Poder Executivo; (c) o assessoramento 
do Poder Executivo. Mas o  39 do artigo esclarece que, na execuo da dvida ativa de natureza tributria, a representao da Unio cabe  Procuradoria da Fazenda 
Nacional, observado o disposto na lei (Lei Complementar 73/93).u
Isso no quer dizer que a Procuradoria da Fazenda Nacional constitui uma instituio  parte da Advocacia-Geral da Unio. A lei complementar que dispuser sobre a 
organizao e funcionamento da Advocacia-Geral da Unio definir sua posio.  lgico esperar que a instituio venha a compreender vrias Procuradorias em ra-
14. Alertamos o leitor sobre a existncia de normas transitrias sobre a Advocacia-Geral da Unio no art. 29 do ADCT.

606
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
zao da matria: Procuradoria Judicial ou do Contencioso Federal, Procuradoria Administrativa, Procuradoria do Patrimnio da Unio e Procuradoria da Fazenda Nacional. 
A esta a Constituio j d uma incumbncia: a execuo da dvida ativa, e a lei complementar poder dar outras.
Chefia. A Advocacia-Geral da Unio tem por chefe o Advogado-Geral da Unio, de livre nomeao do Presidente da Repblica dentre cidados maiores de trinta e cinco 
anos, de notvel saber jurdico e reputao ilibada.
Carreira. Os membros da Advocacia-Geral da Unio, denominados Advogados da Unio, Procuradores da Fazenda Nacional e Assistentes Jurdicos, so organizados em carreira, 
em cuja classe inicial ingressaro por concurso pblico de provas e ttulos.
12. Representao das unidades federadas - Remisso
A representao judicial e a consultoria jurdica das unidades federadas (Estados e Distrito Federal) competem aos seus Procuradores, organizados em carreira, em 
que ingressaro por concurso pblico de provas e provas e ttulos. Com isso se institucionalizam os servios jurdicos estaduais, a que faremos referncia mais devagar, 
quando formos estudar a organizao dos Estados federados.
13. Defensorias Pblicas e a defesa dos necessitados
Uma velha observao de Ovdio ainda vigora nos nossos dias, especialmente no Brasil: Cura pauperibus clausa est, ou no vernculo: "O tribunal est fechado para 
os pobres".15 Os pobres ainda tm acesso muito precrio  justia. Carecem de recursos para contratar advogados. O patrocnio gratuito tem-se revelado de deficincia 
alarmante. Os Poderes Pblicos no tinham conseguido at agora estruturar um servio de assistncia judiciria aos necessitados que cumprisse efetivamente esse direito 
prometido entre os direitos individuais. A  que se tem manifestado a dramtica questo da desigualdade da justia, consistente precisamente na desigualdade de 
condies materiais entre litigantes, que causa profunda injustia queles que, defron-tando-se com litigantes afortunados e poderosos, ficam na impossibilidade 
de exercer seu direito de ao e de defesa assegurado na Constituio.
p. 155.
15. Cf. Amores, Liv. III, VIII, 55, citado por Cappelletti, Proceso, ideologia, sociedad,

DAS FUNES ESSENCIAIS  JUSTIA                                      607
A assistncia jurdica integral e gratuita aos que comprovarem insuficincia de recursos vem configurada, relevantemente, como direito individual no art. 59, LXXIV. 
Sua eficcia e efetiva aplicao, como outras prestaes estatais, constituiro um meio de realizar o princpio da igualizao das condies dos desiguais perante 
a Justia.
Nesse sentido  justo reconhecer que a Constituio deu um passo importante, prevendo, em seu art. 134, a Defensoria Piblica como instituio essencial  funo 
jurisdicional, incumbida da orientao jurdica e defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 59, LXXIV.
A lei complementar, prevista no art. 134, pargrafo nico, j foi promulgada. E a Lei Complementar 80, de 12.1.1994. Atendendo o disposto nesse dispositivo constitucional, 
referida lei organiza a Defensoria Pblica da Unio, do Distrito Federal e dos Territrios, segundo as regras de competncia estabelecidas nos arts. 21, XIII, e 
22, XVII, e prescreve normas gerais para a organizao das Defensorias Pblicas estaduais, prevendo igual estrutura para todas essas entidades (art. 59, 53 e 98) 
mas s s Defensorias Pblicas estaduais a Constituio assegura autonomia funcional e administrativa, e a iniciativa de sua proposta oramentria dentro dos limites 
estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias e subordinao ao disposto no art. 99,  29 (EC-45/2004); mas essa subordinao  destituda de sentido, porque 
no h como aplic-la, na espcie. Essa autonomia implica que as dotaes oramentrias que lhes correspondem ho de ser-lhes entregues at o dia 20 de cada ms, 
em duodcimos (art. 168). Dita lei complementar, nos termos do dispositivo constitucional, estabeleceu a disciplina da carreira dos Defensores Pblicos da Unio, 
do Distrito Federal e dos Territrios, e instituiu normas gerais sobre o regime jurdico da carreira dos Defensores Pblicos estaduais (arts. 19,65 e 110), com as 
garantias constitucionais de provimento, na classe inicial, mediante concurso pblico de provas e ttulos e de inamovi-bilidade e a vedao constitucional de exerccio 
da advocacia fora das atribuies institucionais.

Ttulo III
Dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal
Captulo I DOS ESTADOS FEDERADOS
I. FORMAO CONSTITUCIONAL DOS ESTADOS: 1. Autonomia dos Estados. 2. Auto-organizao e Poder Constituinte Estadual. 3. Formas de expresso do Constituinte Estadual. 
4. Limites do Poder Constituinte dos Estados. 5. Princpios constitucionais sensveis 6. Princpios constitucionais estabelecidos. 7. Interpretao dos princpios 
limitadores da capacidade organizadora dos Estados. II. COMPETNCIAS ESTADUAIS: 8. Questo de ordem. 9. Competncias reservadas aos Estados. 10. Competncias vedadas 
aos Estados. XI. Competncia exclusiva especificada. 12. Competncias estaduais comuns e concorrentes. 13. Competncias estaduais materiais: Econmicas. Sociais. 
Administrativas. Financeiras. 14. Competncia legislativa. III. ORGANIZAO DOS GOVERNOS ESTADUAIS: 25. Esquema constitucional 16. Poder Legislativo estadual. 17. 
Poder Executivo estadual 18. Poder Judicirio estadual. 19. Funes essenciais  Justia estadual IV. CONTEDO DA CONSTITUIO ESTADUAL: 20. Consideraes gerais. 
22. Elementos limitatvos. 22. Elementos orgnicos. 23. Elementos scio-ideolgicos. 24. Concluso.
I. FORMAO CONSTITUCIONAL DOS ESTADOS 1. Autonomia dos Estados
A Constituio Federal assegura autonomia aos Estados federados que se consubstancia na sua capacidade de auto-organizao, de autole-gislao, de autogovemo e de 
auto-administrao (arts. 18, 25 a 28).
A capacidade de auto-organizao e de autolegislao est consagrada na cabea do art. 25, segundo o qual os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies 
e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio.
A capacidade de autogovemo encontra seu fundamento explcito nos arts. 27,28 e 125, ao disporem sobre os princpios de organizao dos poderes estaduais, respectivamente: 
Poder Legislativo, que se ex-

r
DOS ESTADOS FEDERADOS                                                609
pressa por Assemblias Legislativas; Poder Executivo, exercido pelo Governador; e Poder Judicirio, que repousa no Tribunal de Justia e outros tribunais e juizes.
A capacidade de auto-administrao decorre das normas que distribuem as competncias entre Unio, Estados e Municpios, especialmente do art. 25,  l9, segundo o 
qual so reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio, que contm, como se nota, o princpio de que, na partilha federativa 
das competncias, aos Estados cabem os poderes remanescentes, aqueles que sobram da enumerao dos poderes da Unio (arts. 21 e 22, especialmente) e dos indicados 
aos Municpios (art. 30).
2. Auto-organizao e Poder Constituinte Estadual
Aauto-organizao , pelo visto, o primeiro elemento da autonomia estadual e se concretiza na capacidade de dar-se a prpria Constituio.  o que exprime o art. 
25: os Estados organizam-se pelas Constituies que adotarem. "Toda Constituio pressupe a existncia de um Poder capaz de formul-la, de um Poder que no  institudo 
por ela, mas que a institui, de um Poder que, atravs dela, institui os demais poderes."1 Significa dizer que as Constituies estaduais implicam a existncia de 
um Poder especial que, por meio delas, organiza, forma, constitui os respectivos Estados federados, e  o Poder Constituinte pertinente ao povo de cada uma dessas 
unidades federadas, de onde surge o primeiro problema relativo  organizao, qual seja o da natureza e limites do constituinte estadual.
H grave controvrsia doutrinria a respeito da natureza do poder constituinte estadual. Uns lhe negam verdadeiro carter constituinte, porque  demasiadamente limitado, 
o que no se compadece com o conceito de poder constituinte, que, em princpio, se tem por juridicamente ilimitado. Outros entendem tratar-se de constituinte de 
segundo grau, subordinado, secundrio e condicionado.2 Manoel Gonalves Ferreira Filho chama-o Poder Constituinte Decorrente, "aquele que, decorrendo do originrio, 
no se destina a rever sua obra mas a institucionalizar coletividades, com carter de estados, que a Constituio preveja".3 Quer isso dizer que o Poder Cons-
1.  Cf. Anna Cndida da Cunha Ferraz, Poder constituinte do estado-membro, p. 57, citando Manoel Gonalves Ferreira Filho, Curso de direito constitucional, pp. 29 
e 30, e Carlos Snchez Viamonte, El poder constituyente, p. 569.
2.  Idem, p. 37.
3.  Cf. Manoel Gonalves Ferreira Filho, Curso de direito constitucional, p. 25; idem, Direito constitucional comparado: l - o poder constituinte, pp. 177 e ss.; 
Nelson Nogueira Saldanha, O poder constituinte: tentativa de estudo sociolgico e jurdico, pp. 52 e 53, e Carlos Snchez Viamonte, ob. cit., p. 359.

610                        CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
tituinte das unidades federadas  criao do Poder Constituinte Originrio.
Lembre-se da distino entre soberania e autonomia. O Poder Constituinte Originrio, aquele que  fonte da Constituio Federal,  poder supremo,  soberano, enquanto 
o Poder Constituinte Estadual  apenas autnomo. A soberania consiste na autodeterminao plena, nunca dirigida por determinantes jurdicas extrnsecas  vontade 
do soberano, que  o povo na sua expresso nacional, enquanto a autonomia, como poder prprio dentro de um crculo traado por outro, pressupe ao mesmo tempo uma 
zona de autodeterminao, que  o propriamente autnomo, e um conjunto de limitaes e determinantes jurdicas extrnsecas, que  o heternomo. A zona de autodeterminao 
e o conjunto de limitaes so impostos pela Constituio Federal,4 que assegurou aos Estados a capacidade de auto-organi-zar-se por Constituio prpria, observados 
os princpios dela.
3. Formas de expresso do Constituinte Estadual
As formas de expresso do Poder Constituinte Decorrente no correspondem exatamente s do Poder Constituinte Originrio. Isso se explica no fato de que, sendo subordinado 
ao ltimo, sua expresso depende de como lhe seja por ele determinado no ato constitucional originrio. Por isso, no nos parece que a outorga de Constituio Estadual 
seja possvel, pois falta ao Constituinte Estadual autodeterminao para tanto. Quando a Constituio Federal provm de outorga, por regra a autonomia dos Estados 
fica coartada e, portanto, no se exprime por Constituio prpria. O mximo que pode acontecer  o Poder Central impor s coletividades regionais uma Constituio, 
mas, em tal situao, o resultado foi precisamente eliminar a capacidade de auto-organizao que caracteriza a essncia de Estados Federados.5
Isso se explica ainda no fato importante de que a autonomia  sempre uma marca democrtica nos Estados Federais. Por conseguinte, o Poder Constituinte das unidades 
federadas se expressa comu-mente por via de procedimento democrtico, por via de representao popular: seja Conveno (como nos EUA) ou Assemblia Estadual Constituinte, 
com ou sem participao popular direta.
No Brasil, o Constituinte Estadual sempre se exprimiu por via de Assemblia Constituinte Estadual. Quando assim no se procedeu,
4. Cf. Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano, p. 135.
5. Veja-se que estamos aqui, lamentavelmente, discordando de Anna Cndida da Cunha Ferraz, ob. cit., p. 103.

DOS ESTADOS FEDERADOS                                                611
foi porque a Constituio Federal, proveniente de movimento autoritrio, determinara que os Estados reformassem suas Constituies para adapt-las quela (CF/67, 
art. 188), ou, ainda pior, mandara que suas disposies se incorporassem ao direito constitucional legislado dos Estados (CF/69, art. 200).
A Constituio de 1988, nesse particular, tambm, no  muito democrtica, porque no previu a convocao de Assemblias Constituintes com poderes especiais para 
elaborarem suas Constituies. Por ela, a Assemblia Nacional Constituinte reconheceu s Assemblias Legislativas, eleitas com ela em 1986,poderes constituintes, 
para elaborar a Constituio do Estado (ADCT, art. 11). Em todo caso, como aquela fora eleita com poderes constituintes para fazer a Constituio Federal, e, na 
mesma eleio, tambm se elegeram os Deputados Estaduais que seriam incumbidos da tarefa constituinte estadual, a questo da legitimidade fica menos comprometida.
4. Limites do Poder Constituinte dos Estados
Dissemos, antes, que  a Constituio Federal que fixa a zona de determinaes e o conjunto de limitaes  capacidade organizatria dos Estados, quando manda que 
suas Constituies e leis observem os seus princpios.
Que princpios so estes, ela no os indica, a todos, explicitamente. Com facilidade, desde logo, descobre-se um grupo deles enunciados no art. 34, VII; a descoberta 
dos demais, no entanto, depende de pesquisa no seu texto constitucional. O art. 125 reafirma essa in-determinao explcita, mas oferece um indicativo, quando diz 
que os Estados organizaro sua Justia, observados os princpios estabelecidos nesta Constituio, usando terminologia da Constituio de 1946, em face da qual, 
e igualmente da atual, os princpios, que circunscrevem a atuao do Constituinte Estadual, podem ser considerados em dois grupos: (a) os princpios constitucionais 
sensveis;6 e (b) os princpios constitucionais estabelecidos.
A Constituio vigente, retomando critrios da Constituio de 1946, em prestgio do federalismo, praticamente eliminou os princpios extensveis, aqueles que consubstanciavam 
regras de organizao da Unio, cuja aplicao, nos termos da Constituio revogada, se estendia aos Estados. Restou apenas a regra segundo a qual os vencimentos 
dos magistrados (Desembargadores) no podem exce-
6. A terminologia  de Pontes de Miranda, Comentrios  Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, t. 11/286. Ele no explica por que sensveis.

612
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
der aos dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 93, V), que tem mais a ver com o exerccio dos Poderes constitudos do que com limites do Poder Constituinte 
Decorrente. Vincula especialmente a capacidade de autolegislao, antes que a de auto-organizao.
5. Princpios constitucionais sensveis
O termo sensveis est a no sentido daquilo que  facilmente percebido pelos sentidos, daquilo que se faz perceber claramente, evidente, visvel, manifesto; portanto, 
princpios sensveis so aqueles clara e indubitavelmente mostrados pela Constituio, os apontados, enumerados. So sensveis em outro sentido, como coisa dotada 
de sensibilidade, que, em sendo contrariada, provoca reao, e esta, no caso,  a interveno nos Estados, exatamente para assegurar sua obser-
vncia.
Esses princpios sao aqueles que esto enumerados no art. 34, VII, que constituem o fulcro da organizao constitucional do Pas, de tal sorte que os Estados federados, 
ao se organizarem, esto circunscritos  adoo: (a) da forma republicana do governo; (b) do sistema representativo e do regime democrtico; (c) dos direitos da 
pessoa humana; (d) da autonomia municipal; (e) da prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta.
So princpios que dizem respeito basicamente  organizao dos poderes governamentais dos Estados, que envolve outros princpios particulares que destacaremos mais 
adiante. O princpio da prestao de contas atrai a observncia dos princpios referentes ao sistema de controle externo e de controle interno a serem induzidos 
dos preceitos dos arts. 70 a 75 e, por conseguinte, a observncia dos princpios oramentrios. O princpio da autonomia municipal impe ao Poder Constituinte Estadual 
limites no tocante  organizao dos Municpios, de vez que estes adquiriram capacidade de auto-organizao, respeitados princpios estabelecidos na Constituio 
Estadual e na Constituio Federal, de modo que os Estados no podem seno indicar regras muito gerais sobre essa matria.
A incluso de normas na Constituio Estadual em desrespeito a esses princpios poder provocar a representao do Procurador-Geral da Repblica, visando  declarao 
de inconstitucionalidade, e decretao de interveno federal, caso no tenha eficcia a simples suspenso da execuo do ato impugnado, tudo nos termos e na forma 
estatuda no art. 36, III,  39.
7. "Sensvel", in Caldas Aulete, Dicionrio contemporneo da lngua portuguesa, Rio de Janeiro, Delta, 1958.

DOS ESTADOS FEDERADOS                                                613
6. Princpios constitucionais estabelecidos
So [como notara Raul Machado Horta] os que limitam a autonomia organizatria dos Estados; so aquelas regras que revelam, previamente, a matria de sua organizao 
e as normas constitucionais de carter vedatrio, bem como os princpios de organizao poltica, social e econmica, que determinam o retraimento da autonomia estadual, 
cuja identificao reclama pesquisa no texto da Constituio.8
Alguns deles so fceis de localizar, porque se encontram organizados em blocos normativos que a Constituio manda que sejam observados pelos Estados, como, por 
exemplo, os princpios e preceitos constantes dos arts. 37 a 41 referentes  Administrao Pblica. Outros, porm, exigem maior ateno. Faremos aqui um esforo 
investigatrio para tentar aflor-los, seno na sua totalidade, ao menos numa amostra expressiva, por meio de uma considerao sistemtica, notando que uns geram 
limitaes expressas, outros limitaes implcitas e outros, ainda, limitaes decorrentes do sistema constitucional adotado, alm do disposto nos pargrafos do 
art. 25 que fundamenta a repartio de competncias aos Estados.
Limitaes expressas ao Constituinte Estadual - So consubstanciadas em dois tipos de regras: umas de natureza vedatria e outras, mandatrias.
As primeiras probem explicitamente os Estados de adotar determinados atos ou procedimentos, tais como as dos arts. 19, 150 e 152 (pormenores infra), intervir nos 
Municpios, salvo ocorrncia de um dos motivos estritamente considerados no art. 35, mas ter que regular o processo de interveno, nas hipteses possveis, ao 
teor do art. 36.
As mandatrias consistem em disposies que, de maneira explcita e direta, determinam aos Estados a observncia de princpios, de sorte que, na sua organizao 
constitucional e normativa, ho que adot-los, o que importa confranger sua liberdade organizatria aos limites positivamente determinados; assim, por exemplo, o 
Constituinte Estadual tem que dispor: (a) sobre princpios da organizao dos Municpios, respeitada a autonomia destes, como consta do art. 29, incluindo regras 
sobre criao, incorporao, fuso e desmembramento deles, por/e estadual (no por outra forma), atendidos os pressupostos e requisitos indicados no art. 18,  
49, prevendo ainda que seu Tribunal de Contas exera o controle externo da administrao municipal como auxlio s respectivas Cmaras Municipais (art. 31,
8. Cf. A autonomia do Estado-membro no direito constitucional brasileiro, Belo Horizonte, 1964, p. 225.

614
CURSO DE DIRKITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
 l9); (b) sobre sua Administrao Pblica, mas nao pode seno adotar os princpios referidos nos arts. 37 a 41; no s na organizao constitucional estadual tais 
princpios ho de ser obedecidos - praticamente nada mais os Estados podem fazer seno transcrev-los em sua essncia - mas ainda tero que segui-los na sua legislao 
ordinria e nas prticas governamentais, sob pena de inconstitucionalidade; os Estados, contudo, podero inovar no sentido mais rigoroso, por exemplo, na adoo 
dos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade; v. g., podem impor maiores restries  publicidade de atos, programas, obras, servios e 
campanhas dos rgos pblicos, em funo de seus interesses peculiares; (c) sobre servidores militares,  vista do disposto no art. 42, naquilo que for pertinente; 
(d) sobre criao obrigatria de juizados especiais e justia de paz com os requisitos e exigncias do art. 98; (e) sobre a organizao da sua Justia, definido 
j o seu Tribunal de mais alto grau, como Tribunal de justia, conforme o art. 125, respeitados os princpios previstos nos arts. 93, 94 e 95, que sequer precisam 
ser incorporados  Constituio Estadual, at porque vo figurar no Estatuto da Magistratura nacional, mas, entre as regras de competncia da sua Justia, ter que 
prever as que lhes sejam pertinentes, indicadas nos arts. 96 e 99; (f) sobre inconstitucionalidades de leis e atos normativos estaduais e municipais em face da Constituio 
Estadual, vedada a atribuio de legitimao para agir a um nico rgo (art. 125,  29); ora, como a prpria Constituio Federal atribuiu ao Ministrio Pblico, 
ou seja, ao Pro-curador-Geral da Justia, representao de inconstitucionalidade inter-ventiva (art. 129, IV), a ao de inconstitucionalidade genrica precisa ser 
definida pelo Constituinte Estadual na Constituio que produzir, devendo atribuir a legitimao para sua proposio a vrios titulares; (g) sobre a organizao 
e competncia do Ministrio Pblico, atendendo os princpios da unidade, da indivisibilidade, da independncia funcional, da autonomia funcional e administrativa 
e com as garantias, conforme preceituam os arts. 127 a 130; (h) sobre sua representao judicial e consultoria jurdica, que ho de ser atribudas a Procuradores 
dos Estados, organizados em carreira, com as garantias, direitos e prerrogativas indicados nos arts. 132 e 135; (i) sobre a organizao da Defensoria Pblica com 
as atribuies, direitos e garantias constantes dos arts. 134 e 135; (j) sobre segurana pblica a ser garantida por organizaes policiais civis (polcia civil) 
e militares (polcia militar) com as respectivas competncias, conforme indicam o art. 144, seus incs. IV e V e seus  49 a 7o-.
Limitaes implcitas ao Constituinte Estadual- Tambm aqui seria possvel distinguir limitaes implcitas vedatrias e limitaes implcitas mandatrias. Mas no 
necessitamos descer a esses pormeno-

DOS ESTADOS FEDERADOS                                                615
res, neste caso. Quando a Constituio, por exemplo, arrola no art. 21 a matria de estrita competncia da Unio, implicitamente veda ao Constituinte Estadual cuidar 
dela; assim, igualmente, quando d  Unio competncia privativa para legislar sobre a matria relacionada no art. 22. Ao indicar a matria de competncia exclusiva 
dos Municpios, no art. 30, est, ao contrrio, limitando os Estados nesse campo, limitao que se confirma com o princpio da autonomia municipal que so obrigados 
a respeitar, sob pena de interveno federal (art. 34, VII, c), salvo um ponto ou outro (art. 30, VI, VII e IX) em que a matria ingressa na competncia comum da 
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios (art. 23). Por princpio, a indicao de regras de competncia, ainda que positivamente, envolve limitao da capacidade 
organizatria dos Estados, pois se trata de regrar o comportamento do Constituinte Estadual. Alguns exemplos so suficientes para a compreenso do assunto. A Constituio 
diz que os Estados podero instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies (art. 25,  3), mas, se o fizerem, tero que obedecer os critrios 
e pressupostos indicados no dispositivo autorizativo; seu sistema tributrio j consta da Constituio Federal, no precisam transport-lo para sua Constituio; 
se o fizerem, esto adstritos a no prever outros tributos que no os indicados nos arts. 145 e 155.
Na organizao dos Poderes Estaduais, o Poder Constituinte Decorrente ter que respeitar o princpio da diviso de poderes, que  um princpio fundamental da ordem 
constitucional brasileira (art. 2), at porque, implicitamente, isso est previsto; quando a Constituio menciona a Assemblia Legislativa, o Governador do Estado 
e o Tribunal de Justia e outros Tribunais e Juizes dos Estados (arts. 27,28,92, VII, e 125), est lhes indicando os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. 
Est implcita, nos mesmos arts. 27 e 28, a determinao de Poder Legislativo Estadual unicameml e de Executivo unipessoal; isso significa tambm a obrigatoriedade 
do sistema presidencialista de governo nas unidades federadas.
Limitaes ao Constituinte Estadual decorrentes do sistema constitucional adotado - So as geradas pelos princpios que defluem do sistema constitucional adotado, 
assim  que:
(1) do princpio federativo, decorre o respeito dos Estados entre si, pois constitui nota fundamental do Estado federal o princpio da igualdade constitucional das 
unidades federadas; a despeito de todas as diferenas de rea territorial, de populao e de estgio de desenvolvimento econmico, os Estados so iguais do ponto 
de vista de sua organizao constitucional e legal; nenhum poder ou privilgio especial  conferido a qualquer deles, se bem que a Constituio agora

616
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
nao repetiu a velha clusula que vedava estabelecer preferncias a favor de uma das pessoas jurdicas de direito pblico interno, e at abriu a possibilidade, no 
propriamente de beneficiar uns Estados mais que outros, mas de oferecer certas vantagens no interesse de regies menos desenvolvidas, visando a reduo das desigualdades 
regionais, como est previsto no art. 43, que prev ao federal visando a reduo da desigualdade,9 no art. 159, que prev fundo de participao tributria especial 
para as Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste,10 e no art. 165,  l9, que determina que o plano plurianual seja regionalizado; mais tipicamente direcionado a um 
tratamento desigual entre Estados (e tambm entre Municpios)  o mandamento do art. 161, II: os critrios de rateio dos fundos previstos no art. 159,1, devem ser 
estabelecidos em lei complementar, "objetivando promover o equilbrio scio-econmico entre Estados e entre Municpios", o que vale dizer, ho que ser desiguais 
para realizar a igualizao entre unidades desiguais; mas, nestes casos, j no estamos mais no campo da organizao dos Estados e, sim, no terreno de ao federal 
concreta para o futuro;
(2) do mesmo princpio federativo, tem fundamento a regra segundo a qual nenhuma das unidades federadas pode exercer qualquer coero sobre outras nem, portanto, 
estabelecer em sua Constituio algo que vise beneficiar umas em lugar de outras, nem mesmo em favor de regio, pois a Constituio, ao apontar possibilidades e 
vantagens regionais, s o faz na matria estritamente indicada, no autorizando s unidades regionais, por si, introduzirem em suas Cartas Constitucionais qualquer 
norma discriminatria;
(3)  dos princpios do Estado Democrtico de Direito provm que as unidades federadas s possam atuar segundo o princpio da legalidade, da moralidade e do respeito 
 dignidade da pessoa humana (arts. l9, 5S, II, e 37); da tambm decorre que os Estados tm que atender os princpios constitucionais relativamente ao processo 
de formao das leis, tais como critrio da iniciativa das leis, incluindo a iniciativa popular, e os de elaborao legislativa, compreendidas as regras sobre o 
veto e sano de projeto de lei;
9. "Art. 43. Para efeitos administrativos, a Unio poder articular sua ao em um mesmo complexo geoeconmico e social, visando a seu desenvolvimento e  reduo 
das desigualdades regionais". E prev incentivos regionais ( 2").
10. "Art. 159. A Unio entregar: I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta 
e sete por cento na seguinte forma: [...]; c) trs por cento, para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, 
atravs de suas instituies financeiras de carter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-rido do Nordeste 
a metade dos recursos destinados  Regio, na forma que a lei estabelecer."

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(4) do princpio democrtico (art. ls, pargrafo nico) resulta que a organizao e funcionamento dos Estados ho que respeitar e fazer respeitar em seu territrio 
os direitos fundamentais e suas garantias;
(5) dos princpios da ordem econmica e social dimana o dever dos Estados de se organizarem e planejarem seus servios e obras com respeito aos princpios dos respectivos 
ttulos: valorizao do trabalho, justia social, sade e educao como direito de todos e obrigao das entidades estatais, defesa da cultura etc.
7. Interpretao dos princpios limitadores da capacidade organizadora dos Estados
Tais princpios limitam, como se viu, a autonomia organizatria do Constituinte Estadual. Significa isso que se cogita de normas li-mitativas de um dos princpios 
fundamentais da ordem constitucional brasileira: a autonomia dos Estados (art. 18), verdadeira deciso poltica fundamental, que  o princpio federativo que descansa 
na autonomia das unidades federadas, fulcro da estrutura do Estado brasileiro, to importante o considerou o constituinte nacional que o erigiu em ncleo imutvel 
por via de emenda constitucional (art. 60,  49). Da sua preeminncia em relao queles princpios que constituem limitaes  capacidade organizatria dos Estados, 
salvo quanto aos que decorrem do sistema constitucional, h pouco mencionados, porquanto estes so superiores, dado que revelam os fins e fundamentos do prprio 
Estado brasileiro.
Afora a considerao desses ltimos, os demais princpios enumerados ou estabelecidos pela Constituio Federal, que impliquem limitaes  autonomia estadual - 
cerne e essncia do princpio federalista -, ho que ser compreendidos e interpretados restritivamente e segundo seus expressos termos. Admitir o contrrio seria 
superpor a vontade constituda  vontade constituinte.
II. COMPETNCIAS ESTADUAIS
8. Questo de ordem
J discutimos, mais de uma vez, a teoria da repartio de competncia como ponto nuclear da noo de Estado federal, assim como sua conceituao e natureza, lembrando 
sempre que no se instituiro Estados federados se no se outorgar a eles um mnimo de matrias para o exerccio exclusivo de sua atividade normativa. Pois bem, 
 disso que trataremos neste passo, recordando que, como vimos acima em seus lineamentos gerais, a base das competncias estaduais

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
se acha nos poderes reservados, remanescentes, que merecero nossa primeira preocupao em seguida.
9. Competncias reservadas aos Estados
A Constituio manteve a tcnica tradicional, que vem do Direito Constitucional americano, de enumerar os poderes (competncias) da Unio, cabendo aos Estados os 
poderes reservados, isto : ospoderes remanescentes. A expresso poderes (ou competncias) reservados  adequada  Federao americana, porque l foram os Estados 
independentes que se uniram para a formao do Estado federal, abrindo mo de poderes soberanos, reservando, no entanto, o quanto entenderam satisfatrio  sua existncia 
autnoma. No Brasil no foi assim. Ao contrrio, o Estado unitrio descentralizou-se em Unidades federadas autnomas, enumerando para o governo central (federal) 
os poderes que se entenderam convenientes, deixando o resto, a sobra (isto : o que remanescia da enumerao dos poderes da Unio e da indicao dos poderes municipais), 
para os Estados. Por isso, para o sistema federativo brasileiro, a expresso poderes (ou competncias) remanescentes  mais indicada do que poderes (ou competncias) 
reservados. Mas esta foi a terminologia adotada pela Constituio, no seu art. 25,  l9, que dispe: So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam 
vedadas por esta Constituio.
As Constituies anteriores reservavam aos Estados as competncias que lhes no fossem vedadas explcita ou implicitamente nelas. O texto vigente, como se nota, 
no menciona "explcita ou implicitamente", o que no importa, porque a vedao sempre ser explcita ou implcita. Em verdade, no so s competncias que no lhes 
sejam vedadas, que lhes cabem, pois tambm lhes competem competncias enumeradas em comum com a Unio e os Municpios (art. 23), assim como a competncia exclusiva 
referida no art. 25,  2S e 3a.
10. Competncias vedadas aos Estados
A determinao do que sobra aos Estados, na partilha das competncias, no sistema federativo brasileiro, h de partir dos poderes que lhes sejam vedados, explcita 
ou implicitamente, pela Constituio, consoante lembramos no n. 6 supra.
Veda-se-lhes explicitamente: estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes 
relaes de dependncia ou aliana, ressalvada a colaborao de interesse pblico; recusar f aos documentos pblicos; criar distines entre brasileiros ou preferncia 
em favor de

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qualquer das pessoas jurdicas de direito pblico interno (Unio, outros Estados, Distrito Federal e Municpios) (art. 19); suspender o pagamento da dvida fundada 
por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior; deixar de entregar aos Municpios receitas tributrias fixadas na Constituio, dentro dos prazos 
estabelecidos em lei (art. 34, V). Alm dessas, contam-se ainda as vedaes administrativas (art. 37, XIII, XVI e XVII), as vedaes tributrias (arts. 150 e 152) 
e as financeiras (art. 167), que examinaremos no lugar prprio.
Veda-se-lhes implicitamente tudo que tenha sido enumerado apenas para a Unio e para os Municpios. Assim, a matria relacionada nos arts. 20, 21 e 22 explicitamente 
como de competncia da Unio est implicitamente interditada aos Estados. Do mesmo modo, no podem os Estados interferir naquilo que a Constituio integrou na competncia 
municipal (arts. 29 e 30).
11. Competncia exclusiva especificada
Alguma competncia exclusiva a Constituio especificou para os Estados, como: (a) a criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios, por lei estadual, 
segundo requisitos estabelecidos em lei complementar, tambm estadual (art. 18,  49); (b) a explorao diretamente, ou mediante concesso, dos servios locais de 
gs canalizado, na forma da lei (art. 25,  29, segundo a EC 5/95); no  fcil compreender a lgica do constituinte que, ao mesmo tempo que d monoplio de pesquisa 
e lavra de gs natural  Unio, confere aos Estados aquela explorao direta ou por concesso, como se fosse dele; a conciliao ser a Unio pesquisar e lavrar 
e depois outorgar aos Estados, que tenham condies, a distribuio; esta  que os Estados podero explorar diretamente ou mediante concesso; (c) a faculdade de 
instituir, mediante lei complementar estadual, regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamento, para integrar a organizao, 
o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (art. 25,  3S); isso d aos Estados maior poder de ordenao de seu territrio.
12. Competncias estaduais comuns e concorrentes
O art. 23, como destacamos antes, arrola matrias de competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, que j indicamos, sem maiores 
comentrios, no n. 15 do captulo I do ttulo II. No  necessrio voltar ao assunto que no comporta, num livro didtico da natureza deste, minuciosos esclarecimentos, 
assim como tambm nos permitimos no repisar aqui o que j foi dito sobre a competncia legislativa concorrente entre Estados e Unio que figura no

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
n. 16 do mesmo captulo mencionado acima. Com isso, pouparemos o leitor de repeties dispensveis, chamando apenas a ateno para a correlao da matria l e c.
13. Competncias estaduais materiais
Classificao. Desde logo, cumpre advertir, mais uma vez, que os Estados federados no exercem competncia de ordem internacional. No mantm relaes com as naes 
estrangeiras nem com organismos internacionais, pois tais relaes constituem manifestao de soberania, que  monoplio do Estado Federal, nesse aspecto representado 
pela Unio, conforme assinalamos noutro lugar. Unio, Estados federados, Distrito Federal e Municpios so entidades puramente constitucionais. Para os Estados estrangeiros 
e os organismos internacionais, a Repblica Federativa do Brasil  que existe, isto , o todo, e como uma unidade. E o governo da Unio, que  o governo federal, 
para eles,  simplesmente o governo da Repblica.
Visto isso, compreendemos que a rea de competncia dos Estados federados se limita  seguinte classificao:
(1) competncia econmica;
(2) competncia social;
(3) competncia administrativa;
(4) competncia financeira e tributria.
(1) Competncia econmica: no sobra muito espao para os Estados em matria econmica. Podero, certamente, explorar diretamente atividades econmicas em caso de 
relevante interesse coletivo, conforme definido em lei. Essa explorao s poder ser feita por empresas pblicas, especialmente por sociedades de economia mista, 
e outras entidades com a observncia dos limites e requisitos constantes dos arts. 37, XIX e XX, e 173. A Constituio lhes reconhece, expressamente, a competncia, 
comum com Unio, Distrito Federal e Municpios, para fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar (art. 23, VIII) e, tambm, para legislar 
sobre produo e consumo, sobre os quais a Unio estabelecer normas gerais (art. 24, V, e  l9 a 4S).
(2)  Competncia social: no setor social, contudo, os Estados federados tm competncia mais ampla, cabendo-lhes prestar servios de sade, assistncia e previdncia 
social (esta limitada a seus servidores, art. 149, pargrafo nico), desportos, educao, cultura, por seus sistemas de ensino (art. 212), proteo do meio ambiente, 
dos bens culturais, promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico, combater as cau-

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sas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos. Enfim, o art. 23  fonte importante da atuao dos Estados 
no setor social, mas as prestaes sociais previstas no ttulo da ordem social s pontualmente se fecham  competncia estadual. De modo geral, o campo  aberto 
aos seus poderes.
(3)  Competncia administrativa: a estrutura administrativa dos Estados-membros  por eles fixada livremente, no exerccio de sua autonomia constitucional de auto-administrao, 
sujeitando-se a certos princpios que so inerentes  administrao em geral, como so os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, eficincia 
e outras determinaes constantes do art. 37, que se impem a todas as esferas governamentais.
Assim, tero as Secretarias de Estado que convierem a seus servios. Instituiro as autarquias que julgarem necessrias. Organizaro empresas pblicas e sociedades 
de economia mista, se assim for necessrio e o desejarem, destinadas, porm,  prestao de servios de utilidade pblica (transportes, energia, comunicaes, dependendo 
nestes dois ltimos casos de autorizao ou concesso da Unio) e atividade econmica de produo (agrcola, pecuria e industrial, como produo de ao e cimento, 
entre outras) e consumo (silos, armazns, abastecimento etc).
S a eles compete dividir-se em regies administrativas, criar regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies.
 tambm de sua competncia estatuir sobre seu funcionalismo, fixando-lhe o regime jurdico, observados, neste caso, os princpios constitucionais estabelecidos 
sobre o assunto (arts. 37 a 39).
(4) Competncia financeira: tm os Estados encargos a cumprir para satisfazer as necessidades coletivas, em decorrncia de sua qualidade de entidades federativas 
autnomas, dotadas de competncia exclusiva, comum e concorrente para realizar servios e obras pblicas. Precisam de meios pecunirios para a realizao de seus 
fins. Por isso, a Constituio, a par da autonomia, conferiu-lhes competncia financeira exclusiva. Em razo disso, cabe-lhes instituir os tributos que lhes foram 
discriminados (arts. 145 e 155, como veremos oportunamente), legislar sobre direito financeiro e estabelecer normas oramentrias, desde que respeitem as normas 
gerais expedidas pela Unio (arts. 24,  l9 a 49, e 146).
Respeitadas essas normas, incumbe-lhes elaborar suas leis de diretrizes oramentrias, seus oramentos anuais e planos pluria-nuais, realizar despesas e aplicar 
recursos como melhor lhes parecer, segundo as necessidades de sua administrao e populao, mediante planos e programas de desenvolvimento econmico e social.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
14. Competncia legislativa
No existe autonomia federativa sem capacidade normativa sobre determinada rea de competncia. Os Estados federados dispem dessa capacidade, agora mais do que 
antes, mas sempre nos limites que a Constituio Federal lhes traou. O campo de incidncia de sua legislao, no entanto, no vai muito alm do terreno administrativo, 
financeiro, social (competncia comum), de administrao, gesto de seus bens, alguma coisa na esfera econmica nos limites j apontados, e quase nada mais, tais 
como: elaborar e votar leis complementares  Constituio estadual; votar o oramento e planos plurianuais; legislar sobre seus tributos, arrecadao e aplicao 
de suas rendas; dispor sobre a dvida pblica estadual e autorizar abertura de crdito; criar e extinguir cargos pblicos, fixando-lhes os vencimentos e vantagens; 
dispor sobre a diviso administrativa e judiciria de seu territrio; dispor sobre a organizao do seu Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica e da Procuradoria 
ou Advocacia-Geral do Estado; legislar plenamente ou suplementarmente sobre as matrias relacionadas no art. 24, com observncia de seus pargrafos.
III. ORGANIZAO DOS GOVERNOS ESTADUAIS
15. Esquema constitucional
O governo dos Estados federados ressai de esquemas genricos da Constituio, sujeito, como vimos: (1)  forma republicana; (2) ao sistema representativo; (3) ao 
regime democrtico (art. 34, VII, a). Da decorre que todos os Estados tm idntica estrutura governamental. E os poderes estaduais - Legislativo, Executivo e Jurisdicio-nal 
- competem a trs rgos distintos, de acordo com o princpio fundamental da diviso de poderes (art. 2e), respectivamente: Assemblia Legislativa, Governador do 
Estado e Poder Judicirio (Tribunal de Justia e outros tribunais e juizes).
16. Poder Legislativo estadual
Assemblia Legislativa.  o rgo do Poder Legislativo estadual, que, nos Estados,  unicameral, no se admitindo a criao de Senado estadual. Compe-se de Deputados, 
representantes do povo do Estado, eleitos diretamente pelo sistema proporcional, para um mandato de quatro anos.
O nmero de Deputados  Assemblia Legislativa corresponder ao triplo da representao do Estado na Cmara dos Deputados e, atingido o nmero de trinta e seis, 
ser acrescido de tantos quantos

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forem os Deputados Federais acima de doze (art. 27). De onde se v que ser o triplo apenas nos Estados onde se elegerem no mximo doze Deputados Federais. Por exemplo, 
ser de vinte e quatro o nmero de Deputados  Assemblia Legislativa do Estado a que corresponder eleger oito Deputados Federais. Ser de trinta e seis se lhe couber 
eleger doze Deputados Federais. Se a representao de determinado Estado, na Cmara Federal, for de quarenta e dois Deputados, sua Assemblia Legislativa ter trinta 
e seis Deputados mais tantos quantos forem os Deputados Federais nele eleitos acima de doze: ou seja: extraiam-se 12 de 42 e some-se o resultado a 36, ter-se- 36 
+ (42 - 12) = 66. So Paulo dever ter, a partir da atual legislatura, 70 Deputados Federais, logo sua Assemblia Legislativa compreender 36 + (70 -12) = 94 Deputados.
Funcionamento. Rene-se a Assemblia Legislativa na Capital do Estado, em sesso legislativa ordinria, independentemente de convocao, na data fixada na Constituio 
estadual. A Constituio Federal no impe aos Estados critrios sobre o funcionamento de seu Poder Legislativo, de sorte que o Poder Constituinte Estadual poder 
dispor do assunto como melhor lhe parecer. -lhe facultado adotar ou no o esquema das sesses legislativas previsto para o Congresso Nacional, que se rene, anualmente, 
de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1B de agosto a 15 de dezembro, dividindo-se a sesso legislativa ordinria em dois perodos. Sua autonomia a  praticamente 
total. No  total, porque no pode deixar de fixar um perodo anual de funcionamento, j que existem exigncias, como a de elaborao oramentria, a de apreciao 
das contas do Governador e outras, que demandam trabalho legislativo durante o ano, e  evidente que, na medida em que a Constituio Federal outorgou mais poderes 
aos Estados, torna-se imprescindvel maior atividade de seu Poder Legislativo, para cumprir suas funes de legislar, de deliberar, de fiscalizar e de controlar.
Mas os trabalhos das Assemblias Legislativas desenvolvem-se em reunies, que podem ser sesses dirias, de segunda a sexta-feira, como no Congresso Nacional, ou 
no. A tradio sempre foi a da realizao de reunies de trabalho diariamente, que se abrem com a presena do nmero de Deputados previsto na Constituio estadual: 
1/4, 1/3, 1/5. Esse  um quorum somente para a abertura dos trabalhos. Outro quorum ser o das deliberaes, que tambm cabe  Constituio do Estado estabelecer. 
A Constituio Federal no lhe impe critrio. Para o funcionamento das Casas do Congresso Nacional, est consignado que, salvo disposio constitucional em contrrio, 
as deliberaes de cada Casa e de suas Comisses sero tomadas por maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus membros (art. 47). Houve proposta

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
de reduzir esse quorum para 2/5, o que foi recusado por descer a um nvel muito baixo a possibilidade de aprovao de matrias importantes, j que basta a maioria 
simples, em muitas hipteses, para a aprovao (portanto, bastaria um quinto mais um Deputado ou Senador para aprovao de matria em votao). Se um quorum baixo 
facilita o funcionamento do Legislativo, certo  que debilita o resultado de seu trabalho. H casos, por isso mesmo, em que a Constituio Federal exige quorum mais 
elevado para aprovao de matrias: maioria absoluta ou dois teros dos membros da Casa ou do Congresso. Maioria absoluta no  metade mais um, mas mais da metade 
dos membros da Casa (forma-se a partir do primeiro nmero inteiro acima da metade). No tem sentido falar em maioria absoluta dos presentes. Maioria absoluta  conceito 
que se afere em funo da totalidade do colegiado em referncia. Mesmo onde no esteja especificado que se trata da maioria absoluta dos membros da Casa, assim deve 
ser entendido, se no se estabeleceu nada em contrrio expressamente. Dois teros, trs quintos tambm so quruns possveis, sempre em funo da totalidade dos 
membros da Casa. Cabe  Constituio estadual definir essas questes.
Atribuies. E funo do Poder Constituinte estadual definir tambm sobre que matria cabe  Assemblia Legislativa legislar, com sano do Governador, e sobre que 
matria lhe compete dispor exclusivamente. A sua autonomia no  to grande, primeiro porque fica delimitada ao mbito de competncia estadual; segundo porque tem 
que atender ao princpio da legalidade, segundo o qual determinadas matrias s podem ser estatudas em lei, de acordo com o princpio de que ningum poder ser 
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (Constituio Federal, art. 5S, II).
Atribuies de competncia exclusiva das Assemblias Legislativas sero aquelas que se vinculam a assuntos de sua economia interna, ou a seu controle prvio ou sucessivo 
de atos do Executivo, tais como: eleger sua Mesa e constituir suas comisses permanentes, temporrias ou especiais ou de inqurito; elaborar e votar seu regimento 
interno, regular a prpria polcia e organizar seus servios administrativos, compreendendo a criao ou extino de cargos, empregos ou funes, fixao da respectiva 
remunerao, mas a com alguns limites estabelecidos nos arts. 37 e 39 da Constituio Federal; dar posse ao Governador e ao Vice-Governador do Estado, conhecer-lhes 
da renncia e apreciar seus pedidos de licena, bem como autoriz-los a ausentar-se do Estado, seguindo ou no os critrios da Constituio Federal em relao ao 
Presidente da Repblica (art. 49, III: necessidade de autorizao s quando a ausncia exceder a quinze dias); julgar anualmente as contas prestadas pelo Governador 
refe-

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rentes  administrao direta ou indireta e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo, e aqui no  uma questo de convenincia, porque o princpio 
da prestao de contas  previso constitucional federal, sob pena de interveno (art. 34, VII, d), logo a Constituio estadual h de estabelecer o seu julgamento 
pela Assemblia Legislativa; promover a responsabilidade do Governador, quando for o caso; apreciar a denncia contra o Governador nos crimes de responsabilidade 
e nos delitos comuns; solicitar a interveno federal no Estado para garantir o livre exerccio de suas funes; apreciar vetos opostos pelo Governador a projetos 
de lei; autorizar o Governador a efetuar ou contrair emprstimos; autorizar ou aprovar convnios ou acordos em casos especificados; escolher dois teros dos membros 
do Tribunal de Contas do Estado, bem como aprovar os nomes do outro tero indicado pelo Governador; aprovar ou sustar o ato de interveno estadual em Municpio, 
salvo quando decorrente de ao judicial; aprovar referendo e convocar plebiscito sobre tema de competncia estadual; aprovar a alienao ou concesso de terras 
pblicas estaduais; aprovar, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de presidente de bancos estaduais, do Procurador-Geral da Justia e do Procurador-Geral 
do Estado, se se quiser seguir o modelo federal, no de observncia obrigatria, nesse aspecto; se houver um Conselho do Estado (sem necessidade), nos moldes do 
Conselho da Repblica, eleger os membros-cidados; convocar Secretrios de Estado para prestar, pessoalmente, informaes sobre assunto de sua pasta, previamente 
determinado; mudar sua sede temporariamente; a iniciativa da lei de fixao dos subsdios do Governador e do Vice-Governador, dos Secretrios de Estado e dos prprios 
Deputados Estaduais, observado o que dispem os arts. 37, X (teto), 39,  49 (fundamento do subsdio), 150, II, 153, III, e 153,  29, da Constituio Federal.11 
Essas remisses todas aos arts. 150 e 153 envolvem matria de estrita competncia federal. Nada ter a Assemblia que dispor sobre ela. Rigorosamente, nem precisa 
fazer iguais remisses. Todas elas apenas querem dizer que os subsdios dos Deputados Es-
11. Tais dispositivos dizem o seguinte: o art. 150, II, estabelece que  vedado "instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, 
proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercida, independentemente da denominao jurdica dos rendimentos, ttulos ou 
direitos"; o art. 153, III, declara competir  Unio instituir imposto sobre "renda e proventos de qualquer natureza", e o art. 153,  2, estatui que o imposto 
sobre a "renda e proventos de qualquer natureza: I - ser informado pelos critrios da generalidade, da universalidade e da progressividade, na forma da lei;". O 
inciso II do  2 do art. 153 foi revogado pela EC-20/1999.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
taduais, como o do Governador e Vice-Governador, dos membros da magistratura, como de qualquer outra pessoa, ficam sujeitos ao pagamento do imposto de renda.
Processo legislativo estadual. O processo legislativo, nos Estados, tem por objeto a formao de: (a) emendas  Constituio estadual; (b) leis ordinrias sobre 
matria de competncia estadual; (c) leis com-plementares estaduais, as j previstas na Constituio Federal (p. ex., arts. 18,  49, e 25,  3) como as que a prpria 
Constituio do Estado vier a prescrever; (d) decretos legislativos regulando matria de exclusiva competncia da Assemblia Legislativa, com efeito externo; e (e) 
resolues legislativas sobre matria administrativa e outras de interesse interno da Assemblia Legislativa.
E medidas provisrias, podem as Constituies estaduais institu-las? Em edies anteriores, respondemos que nada justificava sua existncia no mbito estadual, 
mas no vamos proibio em que o fizessem. At onde sabemos, os Estados (e tambm os Municpios) evitaram adot-las. E hoje, re meliits perpensa, achamos pondervel 
o argumento de que, sendo exceo ao princpio da diviso de pode-res, s valem nos limites estritos em que foram elas previstas na Constituio Federal, ou seja, 
apenas no mbito federal, no se legitimando seu acolhimento nem nos Estados nem nos Municpios.
Leis delegadas tambm no so admissveis no mbito estadual.
O constituinte estadual, hoje, tem mais autonomia para organizar o processo legislativo, porque a Constituio de 1988 no imps aos Estados a obrigao de observar 
o processo legislativo federal nela estruturado. Mas  evidente que os princpios bsicos do processo legislativo, sem os quais este inexiste, tero que coincidir 
nas esferas federal, estadual e municipal, e as regras sobre iniciativa legislativa concorrente e exclusiva, sobre emendas e suas limitaes, sobre o processo de 
formao de leis oramentrias. Cumpre, no entanto, notar que a Constituio de 1988 tendeu a prestigiar a atuao parlamentar no processo legislativo.
Estatuto dos Deputados Estaduais. O Estatuto dos Deputados Estaduais  matria que compete ao constituinte de cada Estado definir na respectiva Constituio, mas 
a Constituio Federal j determina que lhes sejam aplicadas as regras sobre sistema eleitoral (sistema proporcional), inviolabilidade, imunidades, subsdio, perda 
de mandato, licena, impedimentos e incorporao s Foras Armadas, o que invoca o contedo do modelo federal constante dos arts. 53 a 56, cumprindo apenas acrescentar 
a o privilgio de foro a ser previsto na Constituio estadual, para declarar que sero julgados pelo Tribunal de Justia. A Constituio, conforme a EC-19/98, 
tambm j deu regras sobre

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a fixao do subsdio dos Deputados Estaduais, dizendo que isso se dar por lei de iniciativa da Assemblia Legislativa, na razo de, no mximo, 75% daquele estabelecido, 
em espcie, para os Deputados Federais, observado o que dispem os arts. 39,  49, 57,  T, 150, II, 153, III, e 153,  2-, I. Essa limitao foi introduzida pela 
EC-1/92, confirmada agora na EC-19/98, para coibir abusos dos legisladores estaduais, que no foram dignos da liberdade que originariamente lhes foi conferida. 75% 
da remunerao estabelecida em espcies significa que, no clculo, no podem entrar vantagens indiretas (telefone, correio, residncia etc.) que os Deputados Federais 
tenham. A remisso ao art. 39,  4, tem conseqncias prticas, j que este manda observar o art. 37, X e XI, ou seja, exige lei especfica para a fixao do subsdio, 
mas admite sua reviso anual, e sua sujeio ao teto: subsdio dos Ministros do STF.
17. Poder Executivo estadual
Governador do Estado. O Poder Executivo estadual  exercido por um Governador do Estado, eleito para um mandato de quatro anos, por sufrgio universal e voto direto 
e secreto em eleio que se realize, em primeiro turno, no primeiro domingo de outubro e, no segundo turno, se houver, no ltimo domingo de outubro, do ano anterior 
ao do trmino do mandato em curso, tomando posse no dia 1s de janeiro do ano subseqente, observado o princpio da maioria absoluta tal como est previsto para o 
Presidente da Repblica no art. 77, que j foi objeto de nossas consideraes, a que nos permitimos remeter o leitor.12
A posse se d perante a Assemblia Legislativa, quando, nos termos da Constituio estadual, se prev que o Governador preste o compromisso de cumprir a Constituio 
Federal e a do Estado, observar e fazer observar as leis e desempenhar lealmente o mandato em benefcio dos interesses do povo, do Pas e do Estado.
Substitutos do Governador. A Constituio prev a eleio do Governador e do Vice-Governador do Estado. Este  osubstitutonos impedimentos do Governador e seu sucessor 
no caso de vaga. A Constituio estadual poder designar-lhe outras atribuies, e deve definir, tambm, que, na falta do Vice-Governador, sejam chamados  governana 
sucessivamente o Presidente da Assemblia Legislativa e o Presidente do Tribunal de Justia. H que estabelecer, outrossim, a situao que decorrer de inexistncia 
concomitante de Governador e de Vice-Governador. Sabe-se que, em tal caso, o Presidente da Assemblia ou, no impedimento deste, o Presidente do Tribunal de Justia 
ser chamado
12. Cf. Terceira Parte, ttulo 2, captulo 3, n. 3.

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ao exerccio do cargo, mas por quanto tempo? Pois, esses substitutos eventuais no se transformam em Governador. So Presidentes no exerccio da governana. As Constituies 
estaduais sempre deram soluo diversificada a essa situao, umas prevendo nova eleio direta se a ltima vaga ocorresse nos primeiros trs anos de mandato governamental 
e eleio pela Assemblia de novo Governador e Vice, completando o eleito, em qualquer caso, o mandato em curso; outras estatuam que haveria eleio popular para 
Governador e Vice, se a vaga se desse nos trs primeiros anos e, se no ltimo ano, o substituto completaria o perodo. A primeira hiptese estar mais de acordo 
com o atual modelo federal, que no  obrigatrio.
Atribuies do Governador. Sero definidas na Constituio do Estado, mas no com autonomia absoluta, j que o princpio da diviso de poder  que rege a distribuio 
de matrias entre os Poderes estaduais, de sorte que ao Governador no poder ser entregue seno matria de natureza executivo-administrativa, semelhantes s que 
cabem ao Presidente da Repblica, tais como representar o Estado nas suas relaes jurdicas, polticas, administrativas e sociais; exercer, com auxlio dos Secretrios 
de Estado, a direo superior da Administrao estadual; sancionar e vetar os projetos de lei; promulgar e fazer publicar as leis; exercer o poder regulamentar; 
exercer o poder hierrquico e disciplinar sobre todos os servidores do Executivo, na forma que a lei estabelecer; prover e extinguir cargos pblicos do Estado, com 
as restries da Constituio do Estado e na forma da lei; nomear e exonerar livremente os Secretrios de Estado e demais ocupantes de cargos de provimento em comisso; 
nomear e exonerar os dirigentes de autarquias, observadas as condies estabelecidas na Constituio do Estado; decretar e fazer executar a interveno municipal, 
na forma da Constituio; solicitar interveno federal no Estado, nos termos da Constituio Federal; enviar  Assemblia Legislativa proposta oramentria, prestar 
contas da administrao do Estado  Assemblia Legislativa at a data fixada; apresentar  Assemblia Legislativa, na sua sesso inaugural, mensagem sobre a situao 
do Estado, solicitando as medidas que julgar de interesse do governo; iniciar o processo legislativo nos casos previstos na Constituio estadual; prestar as informaes 
solicitadas pelos Poderes Legislativo e Judicirio; praticar, enfim, os demais atos de administrao, nos limites da competncia do Executivo.
Subsdios e impedimentos. A Constituio do Estado  que compete estabelecer critrios para a fixao dos subsdios do Governador e do Vice-Governador (e tambm 
do Secretrio de Estado). Mas a Constituio Federal (EC-19/98) j deu as bases dessa fixao, prevendo que ser feita por lei de iniciativa da Assemblia Legislativa, 
obser-

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vado o que dispem os arts. 37, XI, 39,  4e, 150, II, 153, III, e 153,  2q, I, o que vale dizer que tais subsdios ficam sujeitos ao teto (subsdio dos Ministros 
do STF) e  tributao do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza, segundo o princpio da generalidade. Por outro lado, a remisso ao art. 39,  49, 
que d os fundamentos gerais da remunerao por meio de subsdios, significa tambm fazer incidir na espcie os incs. X e XI do art. 37. O primeiro prev que a fixao 
de subsdios, como de remunerao, deve ocorrer por lei especfica com direito a reviso anual; o segundo prev o teto. Ele  repetido, nesse aspecto, desnessariamente, 
no texto reelaborado pela EC-19/98, a menos que se quisesse com isso dizer que no se aplicaria ao caso o inc. X do art. 37. Ora, se se quisesse esse efeito, o modo 
de fazer no seria a mera repetio de um dos incisos que j aparece no texto do art. 39,  45, tambm invocado na disposio em causa. Por esse meio no se exclui 
o inc. X do art. 37. Para que isso se desse, necessrio seria diz-lo: no se aplicando o inc. X do art. 37. De sorte que, por fora da remisso, contida no art. 
39,  49, temos que concluir que os subsdios do Governador e do Vice-Governador do Estado devem ser revistos anualmente.
Os impedimentos do Governador decorrem da natureza de suas atribuies, assim como ocorre com o Presidente da Repblica, independentemente de previso especificada 
na Constituio do Estado. Mas aqui queremos lembrar que, nos termos da Constituio de 1988 (art. 28,  1, cf. EC-19/98), perder o mandato o Governador que assumir 
outro cargo ou funo na administrao pblica direta ou indireta, ressalvada a posse (sem exerccio) em virtude de concurso, observado o disposto no art. 38,1, 
IV e V, ou seja, tomar posse e automaticamente ficar afastado para o exerccio do mandato, contando o perodo deste como tempo de servio naquele para todos os 
efeitos, menos para promoo por merecimento, assim como para benefcios previdencirios, como se no exerccio do cargo estivesse. Acaba assim a situao, j irregular 
no regime constitucional anterior, de Governador se licenciar, por exemplo, para exercer cargo de Ministro. Se quiser exerc-lo, ter que renunciar ao mandato de 
Governador.
Crimes do Governador. Tendo em vista a natureza e o tribunal competente para o julgamento, os crimes do Governador do Estado podem ser considerados sob dois aspectos: 
(a) crimes de responsabilidade; (b) crimes comuns.
Os crimes de responsabilidade do Governador tm sido definidos em lei federal, porque prevalece o entendimento de que a Constituio estadual no os pode estabelecer, 
porque se julga ser matria de competncia da Unio. Esse entendimento decorre de verdadeiro equvoco quanto  natureza dos chamados crimes de responsabilidade, 
tendo-os como de natureza penal. Se assim fosse, a competn-

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
cia seria mesmo da Unio. Mas nao tm tal natureza. Constituem simples infraes poltico-administrativas, cuja definio legal de modo algum se inclui na competncia 
legislativa da Unio, salvo quanto aos do Presidente da Repblica. Em nenhum dispositivo da Constituio da Repblica veda-se s Constituies estaduais regular 
tais infraes. Se formos ao fundo do sistema constitucional, acabaremos concluindo exatamente o contrrio, isto , no sentido de que a matria  mesmo da competncia 
do constituinte estadual.
O processo e o julgamento dos crimes de responsabilidade do Governador so estabelecidos na respectiva Constituio, seguindo, mutatis mutandis, o modelo federal: 
previso de um juzo prvio de admissibilidade do processo por voto de dois teros dos membros da Assemblia Legislativa, diante de denncia que lhe tenha sido apresentada 
por qualquer pessoa ou instituio, e, se admitida assim a acusao, ser ele submetido a julgamento perante o Superior Tribunal de Justia, nos crimes comuns, ou, 
nos de responsabilidade, perante a Assemblia13 ou perante um Tribunal Especial (certo nmero de deputados sorteados por seus pares e igual nmero de desembargadores 
sorteados pelo Presidente do Tribunal de Justia, que tambm o presidir).14 A Assemblia ou o Tribunal Especial s poder impor a sano de perda do cargo no julgamento 
dos crimes de responsabilidade (impeachment).
As Constituies estaduais estabelecem, tambm, em regra, que o Governador ficar suspenso de suas funes, nos crimes comuns, recebida a denncia pelo Superior 
Tribunal de Justia e, nos crimes de responsabilidade, aps a instaurao do processo pela Assemblia Legislativa.
At a 6S edio, observramos que, nos crimes comuns, no nos parecia mais possvel definir, na Constituio estadual, que a admissibilidade do processo perante 
o Superior Tribunal de Justia dependesse da autorizao da Assemblia Legislativa. As Constituies estaduais, no entanto, tomaram rumo diverso, exigindo tal autorizao. 
Em face disso, re melius perpensa, entendemos vlida essa posio das Cartas dos Estados.  que o juzo prvio de admissibilidade da acusao, que requer o voto 
de dois teros da representao popular,  um prejulgamento que embasa a suspenso do acusado de suas altas funes, com aquela mesma idia dos sistemas argentinos
13. Assim prevem, p. ex., a Constituio de Alagoas (art. 110),  da Bahia (art. 107), a do Cear (art. 90), a do Esprito Santo (art. 93), a de Minas Gerais (arts. 
91,  3-, e 92), a do Par (art. 137), a da Paraba (art. 88), a do Piau (art. 104), a do Rio de Janeiro (art. 144), a do Rio Grande do Sul (art. 84) e a de Rondnia 
(art. 67).
14.  o caso, p. ex., das Constituies de Mato Grosso do Sul (art. 137) e de So Paulo (art. 49).

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e norte-americano de que uma alta autoridade governamental no pode ser submetida a um processo poltico ou criminal, enquanto estiver no exerccio de sua magistratura.15 
Hamilton j advertia, faz dois sculos, que um tribunal bem constitudo para julgar denncias  no menos desejvel do que difcil de se conseguir em um governo 
totalmente eletivo, pois as ofensas resultantes da conduta de irregularidades de homens pblicos so de natureza poltica, de onde vrias frmulas sugeridas perante 
a Conveno de Filadlfia, entendendo que a soluo encontrada de controle poltico prvio ao processo criminal fora um prudente meio-termo.16 O Brasil encontrou 
ainda um sistema mais adequado, submetendo o processo de imposio de sano poltica ou criminal a uma condio prvia de oportunidade poltica a ser decidida pela 
representao popular, o que corresponde a uma exigncia democrtica de que o Governador, como o Presidente da Repblica, s deva ser submetido a um processo que 
o afaste do cargo, para o qual foi eleito pelo povo, com o consentimento ponderado pelo voto de dois teros dos membros da respectiva assemblia representante desse 
mesmo povo.17
18. Poder Judicirio estadual
Jurisdio estadual. A Constituio, como j foi visto, inclui os Tribunais e Juizes estaduais entre os rgos do Poder Judicirio nacional (e, por essa razo, no 
puramente federal, art. 92, VII), mas declara que os Estados organizaro sua Justia, observados os princpios estabelecidos na Constituio.  o acolhimento da 
tese da jurisdio nacional e descentralizao judiciria.18
rgos da Justia estadual. A reforma do Poder Judicirio (EC-45/2004) mexeu pouco com a Justia estadual, at porque o poder de reforma tem limites em face do princpio 
federalista, que se inclui entre as regras do ncleo duro da Constituio. O que a reforma acrescentou, nesse captulo,  legtimo e benfico. Tudo isso quer dizer
15. Cf. Humberto Quiroga Lavi, Derecho constitucional, p. 551; Germn}. Bidart Campos, El derecho constitucional dei poder, Buenos Aires, Ediar, 1967, v. 1/384.
16. Cf., O federalista, LXV.
17.  Jurisprudncia (anterior  Constituio de 1988, mas com doutrina vlida no seu regime): STF, unanimidade, HC 41.296, RDA 83/164 e ss.; STF, unanimidade, HC 
42.108, RDA 81/288; STF, Reprlnconst 999-AM (RTJ 81/332), 826-MT, 755-RJ, 749-RS (STF, Representaes por Inconstitucionalidade, Dispositivos de Constituies Estaduais, 
t. 1/387, 390 e 399 e t. 11/55 e 317, Braslia, Senado Federal/Subsecretria de Edies Tcnicas, 1976). A questo ainda no est devidamente definida no sistema 
vigente. Tem sido, porm, acolhido o princpio exposto no texto, como na AP 15-MS, registro n. 8970671, com parecer nosso (abril de 1990).
18.  A propsito, nosso Do recurso extraordinrio no direito processual brasileiro, pp. 9 e 10.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
que os Estados continuam livres para estruturar sua Justia, desde que prevejam o Tribunal de Justia como rgo de cpula da organizao judiciria estadual, criem 
os juizados especiais e a justia de paz, criem varas especializadas com competncia exclusiva para dirimir conflitos fundirios e outras questes agrrias e mantenham 
o tribunal do jri, nos termos do art. 5a, XXXVIII - porque esto configurados na Constituio Federal que at j lhes define algumas competncias (arts. 93, III, 
96,1 e II, 98,125 e 126).
Justia militar estadual.  facultado  lei estadual criar Justia Militar, por proposta do Tribunal de Justia, composta de rgos de primeiro grau e rgos do 
segundo grau. Os primeiros compreendem: (a) os juizes de direito do juzo militar, aos quais compete processar e julgar, singularmente, os crimes militares cometidos 
contra civis e as aes judiciais contra atos disciplinares militares; (b) os Conselho de Justia, a que cabe, sob a presidncia de juiz de direito, processar e 
julgar os militares do Estado, nos crimes militares definidos em lei, ressalvada sempre a competncia do jri quando a vtima for civil. No se pode deixar passar 
sem uma observao crtica o surgimento desses chamados/uizes de direito do juzo militar, que constitui um retrocesso em oposio s disposies da Lei 9.299, de 
1996, que, modificando o Cdigo Penal Militar, submeteu os crimes dolosos contra a vida, praticados contra civil,  competncia da justia comum.
rgo de segundo grau dessa Justia ser o prprio Tribunal de Justia estadual ou o Tribunal de justia Militar nos Estados em que o efetivo militar seja superior 
a vinte mil integrantes, cabendo ao que for competente decidir sobre a perda do posto e da patente dos oficiais e da graduao das praas.
Controle de constitucionalidade. Est igualmente previsto que cabe aos Estados a instituio de representao de inconstitucionalidade (rectius ao direta de inconstitucionalidade
) de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituio estadual, vedada, porm, a atribuio de legitimao para agir a um nico rgo. O que 
se quer, com isso,  abrir o leque da legitimao, tal como se fez em relao  ao direta de inconstitucionalidade prevista no art. 103 da Constituio. O paralelismo 
do art. 103  uma pauta que oferece ao constituinte estadual, para, mutatis mutandis, prever que sero partes legtimas para a ao de inconstitucionalidade referida, 
por exemplo, o Governador do Estado, a Mesa da Assemblia Legislativa, o Procurador-Geral do Estado, o Procurador-Geral da Justia, o Conselho Seccional da Ordem 
dos Advogados, partidos polticos com representao na Assemblia Legislativa, federao sindical e entidade de classe de mbito estadual, bem como, especialmente 
em

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relao a leis ou atos municipais, o Prefeito do Municpio, o Presidente da Cmara ou Mesa da Cmara do Municpio interessado, o Procurador-Geral do Municpio, onde 
houver, e os partidos polticos com representao na Cmara do Municpio. Pode-se prever tambm (talvez deva-se) a ao de inconstitucionalidade por omisso em face 
de determinaes da Constituio estadual. Assim, alis, tm procedido as Constituies estaduais.
Descentralizao e justia itinerante. Observe-se, tal como fizemos em relao aos Tribunais Regionais Federais, que a reforma judiciria, estabelecida pela EC-45/2004, 
trouxe, aqui tambm, duas providncias importantes para o bom funcionamento da Justia estadual; uma facultativa, qual seja a de que o Tribunal de Justia poder 
funcionar descentralizadamente, constituindo Cmaras regionais, a fim de assegurar o pleno acesso do jurisdicionado  Justia em todas as fases do processo; pena 
 que essa providncia no seja impositiva como a segunda, que determina que ele instale ;'usfifa itinerante, com a realizao de audincias e demais funes da 
atividade jurisdicional, nos limites territoriais da respectiva jurisdio, servindo-se de equipamentos pblicos e comunitrios. Se a descentralizao for implementada, 
esta segunda providncia, por certo, ser bem mais produtiva, porque o rgo de recurso estar mais perto.
Organizao interna de tribunais e juizes estaduais. A Justia estadual compreende, como se viu, tribunais de segunda instncia e juizes de primeira. O Tribunal 
de Justia, rgo de cpula da organizao judiciria estadual, compe-se de desembargadores em nmero e com as atribuies determinadas na Constituio e nas leis 
do Estado. Cabe ao Tribunal de Justia propor  Assemblia Legislativa, observado o disposto no art. 169 da Constituio: (a) a alterao do nmero de seus membros 
e o nmero dos membros; (b) a criao e a extino de cargos e a fixao de subsdio de seus membros, dos juizes, e a remunerao dos servios auxiliares e os dos 
juzos que lhes forem vinculados (secretarias, cartrios judiciais etc.) (art. 96).
No Tribunal de Justia ou outro tribunal inferior com nmero superior a vinte e cinco julgadores, poder ser constitudo rgo especial, com o mnimo de onze e o 
mximo de vinte e cinco membros, para o exerccio das atribuies administrativas e jurisdicionais delegadas da competncia do tribunal pleno.
Em tudo isso, ressalta a competncia do Tribunal de Justia para propor ao Poder Legislativo estadual a alterao da organizao e da diviso judicirias do Estado.
A diviso judiciria compreende a criao, a alterao e a extino das sees, circunscries, comarcas, termos e distritos judicirios, bem como sua classificao.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
A organizao judiciria envolve: (1) constituio, estrutura, atribuies e competncias dos Tribunais, bem como de seus rgos de direo e fiscalizao; (2) constituio, 
classificao, atribuies e competncias dos juizes; (3) organizao, disciplina e atribuies dos servios auxiliares da justia, inclusive tabelionatos e ofcios 
de registros pblicos; (4) criao e extino de cargos nos prprios tribunais, de juizes, de servios auxiliares e de varas, como dissemos acima.
A competncia dos tribunais e juizes estaduais  matria da Constituio e leis de organizao judiciria do Estado, sendo estas, conforme anotamos, de iniciativa 
do Tribunal de Justia (art. 125,  l9). Como vimos acima, a Constituio de 1988 indica algumas competncias do Tribunal de Justia (arts. 96 e 99).
Estatuto e garantias da magistratura estadual. No h um Estatuto autnomo da Magistratura estadual. A lei complementar, prevista no art. 93,  que vai estabelecer 
o Estatuto da Magistratura Nacional, e assim tambm da estadual e da do Distrito Federal e Territrios, s quais se aplicam as regras e princpios j vistos relativamente 
ao ingresso e -promoo na carreira, ao acesso aos tribunais, aos vencimentos,  aposentadoria, remoo e disponibilidade, aos proventos da inatividade e kpublicidade 
do julgamento e sua motivao, consoante os princpios enunciados nos incisos do art. 93.
Igualmente j examinamos as garantias da magistratura em geral, que se aplicam, evidentemente, ao Poder Judicirio estadual e a seus magistrados, conforme disposto 
no art. 95.
19. Funes essenciais  fustiga estadual
Ministrio Pblico estadual. Os conceitos fundamentais e os princpios sobre o Ministrio Pblico j foram expostos, o que nos dispensa de retornar a eles aqui. 
Lembraremos que lei complementar de cada Estado, cuja iniciativa  facultada aos respectivos Procuradores-Gerais de Justia, estabelecer a organizao, as atribuies 
e o estatuto de seus Ministrios Pblicos (art. 128,  5S). J comentamos antes tambm as regras sobre o provimento da chefia do Ministrio Pblico dos Estados, 
suas garantias e vedaes comuns a todos os outros, sua independncia e autonomia funcional e administrativa e suas funes institucionais, tudo na forma estatuda 
nos arts. 127 a 130.
Procuradorias e consultorias estaduais. A carreira de Procurador do Estado e do Distrito Federal foi institucionalizada em nvel de Constituio Federal. Isso significa 
a institucionalizao dos rgos estaduais de representao e de consultoria dos Estados, uma vez que os Procuradores, a que se incumbe essa funo no art. 132 daquela 
Carta Magna, ho de ser organizados em carreira dentro de uma estru-

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tura administrativa unitria em que sejam todos congregados, ressalvado o disposto no art. 69 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, que autoriza os 
Estados a manter consultorias jurdicas separadas de suas Procuradorias-Gerais ou Advocacias-Gerais, desde que, na data da promulgao da Constituio, tenham rgos 
distintos para as respectivas funes ( o caso de Pernambuco).
Essa disposio transitria teve a vantagem de enunciar os rgos a que, nos Estados e Distrito Federal, incumbem a respectiva representao judicial e servios 
de consultoria, quais sejam: Procuradorias-Gerais (caso de So Paulo e da maioria dos Estados) ouAdvo-cacias-Gerais (caso do Piau; a Constituio da Paraba fala 
em Advo-cacia-Geral do Estado, mas no no sentido orgnica, mas apenas no sentido funcional, de atividade, que  desempenhada institucional-mente pela Procuradoria-Geral 
do Estado). Ento, temos, combinado o disposto no art. 132 e com o art. 69 do ADCT, a institucionalizao das Procuradorias-Gerais dos Estados e Advocacias-Gerais, 
onde houver, sem prejuzo de que cada Estado fique com a liberdade de alterar a denominao, entre aquelas, mas no de mudar suas funes de representao e consultoria, 
nem a denominao de seus membros: Procurador do Estado ou do Distrito Federal, inclusive para o rgo com o nome de Advocacia-Geral do Estado.
Os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, que recebero remunerao na forma de subsdio, consoante o art. 39,  49 (EC-19/98), ho de ser organizados em 
carreira, na qual ingressaro por concurso pblico de provas e ttulos (art. 132), com a participao da Ordem dos Advogados do Brasil, em todas as suas fases, assegurada 
a eles a estabilidade aps trs anos de efetivo exerccio, mediante avaliao de desempenho perante os rgos prprios, aps relatrio circunstanciado das corregedorias 
(EC-19/98). , pois, vedada a admisso ou contratao de advogados para o exerccio das funes de representao judicial (salvo, evidentemente, impedimento de todos 
os Procuradores) e de consultoria daquelas unidades federadas, porque no se deram essas funes aos rgos, mas foram diretamente imputadas aos Procuradores.
A chefia do rgo  problema de cada Estado e do Distrito Federal. Onde o rgo seja Advocacia-Geral, o chefe ser coerentemente (e j o  no Piau) Advogado-Geral 
do Estado (no entanto, seus integrantes no Piau tem nome no de Advogados do Estado, mas de Procuradores do Estado); onde o nome  Procuradoria-Geral, o chefe ser, 
correspondentemente, Procurador-Geral do Estado. Ento, teremos: Procurador-Geral do Estado ou Advogado-Geral do Estado igual a chefes dos Procuradores do Estado; 
Procurador-Geral da Justia igual a chefe do Ministrio Pblico estadual.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Defensorias Pblicas estaduais. Os Estados nao tm a faculdade de escolher se instituem e mantm, ou no, a Defensoria Pblica. Trata-se de instituio j estabelecida 
para eles na Constituio Federal, sujeita at mesmo a normas gerais a serem prescritas em lei complementar federal para a sua organizao em cada Estado, em cargos 
de carreira, providos, na classe inicial, mediante concurso pblico de provas e ttulos, assegurada a seus integrantes, como vimos (p. 589), a garantia de inamovibilidade 
e vedado o exerccio da advocacia fora das atribuies institucionais.
No satisfaz aos ditames do art. 134 a simples criao ou manuteno de procuradoria de assistncia judiciria, subordinada  Pro-curadoria-Geral ou  Advocacia-Geral. 
A Constituio considera a Defensoria Pblica umainstio essencial funo jurisdicional, destinada  orientao jurdica e  defesa, em todos os graus, dos necessitados, 
na forma do art. 5, LXXIV. Se  uma instituio e ainda sujeita a normas gerais de lei complementar federal j promulgada (LC 80/ 94), a toda evidncia, no pode 
ser rgo subordinado ou parte de outra instituio, que no ao prprio Estado, com autonomia ou subordinada a uma Secretaria (da Justia ou da Promoo Social), 
segundo dispuser lei estadual,19 at porque a distribuio de seus membros - os Defensores Pblicos - deve ser diferente da dos Procuradores do Estado.  de desejar 
que funcionem junto aos juzos e tribunais com carreira paralela  dos juizes e membros do MP, sendo desnecessria a mesma rigidez, para o adequado cumprimento de 
sua elevada misso.
IV. CONTEDO DA CONSTITUIO ESTADUAL 20. Consideraes gerais
Uma considerao sobre o possvel contedo da Constituio Estadual ajudar a compreender os limites do Poder Constituinte Decorrente e a faixa de autonomia dentro 
da qual pode ser criativo, a fim de dotar o respectivo Estado federado de uma Carta Constitucional que, sem ferir preceitos ou princpios da Constituio Federal,
19. A Lei Complementar 80, de 12.1.1994, entra em pormenores sobre a estrutura das Defensorias Pblicas dos Estados e a carreira de Defensores Pblicos, de duvidosa 
constitucionalidade, porque so mincias para alm da configurao de normas gerais. Seja como for, o fato de estabelecer que o Chefe das Defensorias Pblicas estaduais 
 um Defensor Pblico-Geral, s por si, no lhe d status de Secretaria de Estado e no exclui a possibilidade de seu enquadramento em uma Secretaria. No caberia 
 lei federal, complementar ou no, definir essa matria, porque  assunto da autonomia estadual.

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retire desta todo o potencial de organizao e de funcionamento que possa enriquecer-lhe a autonomia.
Na Constituio Estadual, podem-se distinguir os mesmos elementos que se notam em qualquer constituio: elementos limitativos (ou dogmticos), elementos orgnicos 
e elementos scio-ideolgicos.
21. Elementos limitativos
Os elementos limitativos referem-se aos direitos fundamentais do homem: individuais, sociais, de nacionalidade e polticos que escapam  competncia dos Estados 
federados, cabendo-lhes apenas zelar pela sua observncia (art. 23,1). Esses direitos e garantias constituem a primeira limitao imposta pela Constituio Federal 
 autonomia das entidades federadas. Repeti-los no texto da Constituio do Estado no  s uma superfluidade, mas uma impropriedade.20 A Constituio Estadual no 
tem que tratar dos direitos fundamentais que constam do ttulo II da Constituio Federal. Contudo, como os direitos individuais consubstanciam limites  atuao 
das autoridades, e nesse sentido a Constituio Federal estabelece o mnimo, a Constituio do Estado pode ampliar a garantia relativamente s suas autoridades, 
desde que essas restries no fiquem tambm dependentes de legislao federal, como, por exemplo, as regras sobre desapropriao (art. 59, XXIV) ou sobre identificao 
criminal (art. 5e, LVIII). Os princpios da legalidade e da moralidade administrativa podem ser reforados pela Constituio do Estado.
Os direitos sociais relativos aos trabalhadores no podem ser nem ampliados nem reduzidos pelo Constituinte Estadual, que nessa matria  absolutamente limitado, 
como relativamente aos direitos polticos e de nacionalidade, no lhe cabendo, pois, incluir nada sobre isso na respectiva Constituio Federada.
22. Elementos orgnicos
No referente aos elementos orgnicos, as limitaes ao Constituinte Estadual no so tambm pequenas. A primeira est em que ter que aceitar, como vimos, a forma 
republicana e representativa de governo, a participao direta do cidado na formao das leis pela iniciativa popular (art. 27,  49), o sistema presidencialista 
unipessoal, o unicameralismo, o sistema eleitoral majoritrio em dois turnos para Governador, o sistema de representao proporcional para Deputa-
20. Nesse sentido, para a Federao Mexicana, cf. Felipe Tena Ramrez, ob. cit., p. 136.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
dos Estaduais e o mandato de quatro anos com dia de incio e trmino j prefixado (arts. 27 e 28), de tal sorte que sequer pertine a ele cuidar desses assuntos, 
definidos em definitivo na Constituio Federal.
Ainda no que tange aos elementos orgnicos, ter o Constituinte Estadual maior autonomia na organizao do Poder Judicirio, estabelecendo os rgos que melhor atendam 
aos interesses da Justia local, mas ter que observar os princpios constitucionais (art. 125). Mas seu tribunal mais alto h que ser o Tribunal de Justia. Poder 
criar ou no Tribunal de Alada, ou Tribunal de Justia Militar estadual, mas  obrigado a criar juizados especiais e juizes de paz com os requisitos e atribuies 
previstos no art. 98, como j dissemos.
Nesse campo ainda, o Constituinte Estadual dever estabelecer normas para a criao e organizao dos Municpios, respeitada a autonomia destes.
23. Elementos scio-ideolgicos
Os elementos scio-ideolgicos so regras da ordem econmica e social. Com relao a estas, resta campo que pode ser explorado pela competncia do Constituinte Estadual, 
assim no concernente  poltica urbana e  poltica agrcola sobra lugar para que a sua criatividade amplie as possibilidades de desenvolvimento nacional com participao 
efetiva dos Estados. Especialmente na ordem social, onde a Constituio reservou, na rea da competncia comum (arts. 23 e 24), espao em que o Constituinte Estadual 
poder favorecer a efetividade da prestao de aes e servios de sade, de educao, cultura, desporto, cincia e tecnologia, proteo do meio ambiente etc.
24. Concluso
V-se, de tudo isso, que, embora a Constituio de 1988 tenha ampliado as bases do federalismo, com mais descentralizao e autonomia s entidades federadas, ainda 
assim os seus contornos ficaram razoavelmente dependentes de preceitos e princpios limitadores nela estabelecidos. Resta ao Constituinte Estadual pesquisar nessa 
seara eriada de dificuldade o caminho mais amplo de sua atuao, enriquecendo o contedo da Constituio Estadual e, assim, contribuindo para o aperfeioamento 
de nossas instituies federativas.

Captulo II DOS MUNICPIOS
I. POSIO DO MUNICPIO NA FEDERAO: 1. Fundamentos constitucionais. 2. Municpio, entidade federada? II. AUTONOMIA MUNICIPAL: 3. Base constitucional da autonomia 
municipal. 4. Capacidade de auto-organizao municipal. 5. Lei Orgnica prpria. 6. Competncias municipais. III. GOVERNO MUNICIPAL: 7. Poderes municipais. 8. Poder 
Executivo municipal. 9. Poder Legislativo municipal. 10. Subsdio de Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores.
I. POSIO DO MUNICPIO NA FEDERAO 1. Fundamentos constitucionais
A Constituio de 1988 modifica profundamente a posio dos Municpios na Federao, porque os considera componentes da estrutura federativa. Realmente, assim o 
diz em dois momentos. No art. 1 declara que a Repblica Federativa do Brasil  formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal. No 
art. 18 estatui que a organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos 
autnomos, nos termos desta Constituio.
Acolhe-se assim a reivindicao de municipalistas clssicos, como Hely Lopes Meirelles e Lordelo de Melo, que pleitearam com insistncia e veemncia a incluso dos 
Municpios no conceito de nossa Federao. Esses autores, alis, j sustentavam que o Municpio  pea essencial da nossa Federao, desde a Constituio de 1946, 
que o erigiu em entidade estatal de terceiro grau, integrante e necessria ao nosso sistema federativo.
Nos termos, pois, da Constituio, o Municpio brasileiro  entidade estatal integrante da Federao, como entidade poltico-administrativa, dotada de autonomia 
poltica, administrativa e financeira. Essa  uma peculiaridade do Municpio brasileiro. A incluso do Municpio na estrutura da Federao teria que vir acompanhada 
de conseqncias, tais como o reconhecimento constitucional de sua capacidade de auto-organizao mediante cartas prprias e a ampliao de sua competncia, com 
a liberao de controles que o sistema

640
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
at agora vigente lhe impunha, especialmente por via de leis orgnicas estabelecidas pelos Estados.
2. Municpio, entidade federada?
A caracterstica bsica de qualquer Federao est em que o poder governamental se distribui por unidades regionais. Na maioria delas, essa distribuio  dual, 
formando-se duas rbitas de governo: a central e as regionais (Unio e Estados federados) sobre o mesmo territrio e o mesmo povo. Mas, no Brasil, o sistema constitucional 
eleva os Municpios  categoria de entidades autnomas, isto , entidades dotadas de organizao e governo prprios e competncias exclusivas. Com isso, a Federao 
brasileira adquire peculiaridade, con-figurando-se, nela, realmente trs esferas governamentais: a da Unio (governo federal), a dos Estados Federados (governos 
estaduais) e a dos Municpios (governos municipais), alm do Distrito Federal, a que a Constituio agora conferiu autonomia. E os Municpios transformaram-se mesmo 
em unidades federadas? A Constituio no o diz. Ao contrrio, existem onze ocorrncias das expresses unidade federada e unidade da Federao (no singular ou no 
plural) referindo-se apenas aos Estados e Distrito Federal, nunca envolvendo os Municpios.1
II. AUTONOMIA MUNICIPAL
3. Base constitucional da autonomia municipal
A autonomia municipal  assegurada pelos arts. 18 e 29, e garantida contra os Estados no art. 34, VII, c, da Constituio. Autonomia significa capacidade ou poder 
de gerir os prprios negcios, dentro de um crculo prefixado por entidade superior. E  a Constituio Federal que se apresenta como poder distribuidor de competncias 
exclusivas entre as trs esferas de governo (j vimos isso). As Constituies at agora outorgavam aos Municpios s governo prprio e a competncia exclusiva, que 
correspondem ao mnimo para que uma entidade territorial tenha autonomia constitucional.
Agora foi-lhes reconhecido o poder de auto-organizao, ao lado do governo prprio e de competncias exclusivas, e ainda com ampliao destas, de sorte que a Constituio 
criou verdadeiramente uma nova instituio municipal no Brasil. Por outro lado, no h mais qualquer hiptese de prefeitos nomeados. Tornou-se plena, pois, a capacidade 
de autogoverno municipal entre ns.
1. Cf. arts. 34, II, IV e V, 45,  1<J, 60, III, 85, II, 132,159, j arts. 13,  4S, e 32,  9".
2", 225,  l9, III; ADCT,

DOS MUNICPIOS                                                  641
A autonomia municipal, assim, assenta em quatro capacidades:
(a)  capacidade de auto-organizao, mediante a elaborao de lei orgnica prpria;
(b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores s respectivas Cmaras Municipais;
(c) capacidade normativa prpria, ou capacidade de autolegislao, mediante a competncia de elaborao de leis municipais sobre reas que so reservadas  sua competncia 
exclusiva e suplementar;
(d) capacidade de auto-administrao (administrao prpria, para manter e prestar os servios de interesse local).
Nessas quatro capacidades, encontram-se caracterizadas a autonomia poltica (capacidades de auto-organizao e de autogoverno), a autonomia normativa (capacidade 
de fazer leis prprias sobre matria de sua competncia), a autonomia administrativa (administrao prpria e organizao dos servios locais) e a autonomia financeira 
(capacidade de decretao de seus tributos e aplicao de suas rendas, que  uma caracterstica da auto-administrao).
A autonomia, que a Constituio de 1988 outorga ao Municpio, contm uma qualificao especial que lhe d um contedo poltico de extrema importncia para a definio 
de seus s tattis na organizao do Estado brasileiro, inteiramente desconhecido no regime anterior. Antes, o reconhecimento da autonomia municipal tinha um sentido 
re-missivo. Quer dizer, a Constituio remetia aos Estados o poder de criar e organizar seus Municpios. O dito sentido remissivo consistia em determinar aos Estados 
que, ao organizarem seus Municpios, lhes assegurassem a autonomia, mas apenas quanto s capacidades de auto-administrao, autolegislao e autogoverno. Ao faz-lo, 
os Estados haviam de respeitar a autonomia assegurada na Constituio Federal em termos genricos relativos ao peculiar interesse local.
Veja-se a diferena fundamental da outorga da autonomia municipal: as normas constitucionais anteriores sobre ela se dirigiam aos Estados-membros, porque estes  
que deveriam organiz-los, assegurando-a, mas, a, se reservavam a eles poderes sobre os Municpios, que agora j no tm: o poder de organiz-los, de definir suas 
competncias, a estrutura e competncia do governo local e os respectivos limites. Agora no, as normas constitucionais instituidoras da autonomia dirigem-se diretamente 
aos Municpios, a partir da Constituio Federal, que lhes d o poder de auto-organizao e o contedo bsico de suas leis orgnicas e de suas competncias exclusivas, 
comuns e suplementares (arts. 23, 29, 30 e 182).
Isso significa que a ingerncia dos Estados nos assuntos municipais ficou limitada aos aspectos estritamente indicados na Constitui-

642
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
o Federal, como, por exemplo, os referentes  criao, incorporao, fuso e ao desmembramento de Municpios (art. 18,  4g) e  interveno (arts. 35 e 36).
4. Capacidade de auto-organizao municipal
Os Municpios eram at agora criados e organizados pelos Estados conforme leis orgnicas de competncia estadual. S no Rio Grande do Sul, cada Municpio sempre 
teve sua prpria lei orgnica, elaborada pela respectiva Cmara Municipal. Mais recentemente Curitiba e Salvador poderiam ter leis orgnicas prprias. Mas isso era 
exceo.
Pois bem, o art. 29 da Constituio estatui que o Municpio se reger por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por 
dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio e na Constituio do respectivo Estado.
5. Lei Orgnica prpria
Em que consiste a Lei Orgnica prpria? Qual o seu contedo?
Ela  uma espcie de constituio municipal. Cuidar de discriminar a matria de competncia exclusiva do Municpio, observadas as peculiaridades locais, bem como 
a competncia comum que a Constituio lhe reserva juntamente com a Unio, os Estados e o Distrito Federal (art 23). Indicar, dentre a matria de sua competncia, 
aquela que lhe cabe legislar com exclusividade e a que lhe seja reservado legislar supletivamente.
A prpria Constituio j indicou o contedo bsico da Lei Orgnica, que ter que compreender, alm das regras de eletividade do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos 
Vereadores, normas sobre (art. 29):
(a) a posse do Prefeito e dos Vereadores e seus compromissos;
(b) inviolabilidade dos Vereadores por suas opinies, palavras e votos no exerccio do mandato, na circunscrio do Municpio;
(c)  proibies e incompatibilidades, no exerccio da vereana, similares, no que couber, ao disposto na Constituio Federal para os membros do Congresso Nacional 
e, na Constituio do respectivo Estado, para os membros da Assemblia Legislativa;
(d) organizao das funes legislativa e fiscalizadora da Cmara Municipal;
(e) cooperao das associaes representativas de bairro com o planejamento municipal;

DOS MUNICPIOS                                                  643
(f) iniciativa legislativa popular sobre matria de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs da manifestao de, pelo menos, cinco por 
cento do eleitorado;
(g) perda do mandato do Prefeito, incluindo como uma de suas causas o fato de ele assumir outro cargo ou funo na administrao pblica direta ou indireta, ressalvada 
a posse em virtude de concurso pblico e observado o disposto no art. 38,1, IV e V.
Certa "incisomania", na redao da Constituio, levou o constituinte a incluir como inciso do art. 29 matrias que no podem constituir contedo da Lei Orgnica 
municipal, porque no se trata de assunto de sua competncia, tais como as referentes a definio de eleies, durao de mandato, pleito direto e simultneo em 
todo o Pas (como que Municpio pode tratar disso?), poca das eleies e princpio da maioria absoluta (dois turnos), nmero de Vereadores, referindo-se a mnimos 
e mximos na generalidade dos Municpios (como se isso pudesse ser objeto da Lei Orgnica), e at o privilgio de foro do Tribunal de Justia, para julgamento do 
Prefeito. Enfim, toda a matria constante dos incs. I, II, IV e VIII do art. 29  de competncia do constituinte nacional. Constituam artigos, mas a preocupao 
em fazer a Constituio parecer com menor nmero de artigos, embora com a mesma quantidade de matria, levou a Relataria a transform-los em incisos, inadequadamente, 
com srios prejuzos para o bom entendimento do texto. A Lei Orgnica pode at repetir essa matria, inutilmente.
6. Competncias municipais
O art. 30 da Constituio j discrimina as bases da competncia dos Municpios, tais como: (1) legislar sobre assuntos de interesse local, que consubstancia a rea 
de competncia legislativa exclusiva, incluindo a, por conseguinte, a legislao tributria e financeira; (2) suplementar a legislao federal e a estadual no que 
couber; a, certamente, competir aos Municpios legislar supletivamente sobre: (a) proteo do patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; 
(b) responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico local; (c) educao, 
cultura, ensino e sade no que tange  prestao desses servios no mbito local; (d) direito urbanstico local etc; (3) instituir e arrecadar os tributos de sua 
competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; (4) criar, organizar 
e suprimir distritos, observada a legislao estadual; (5) organizar e prestar diretamente ou sob regime de con-

644
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
cesso ou permisso os servios pblicos de interesse local; (6) manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de educao pr-escolar 
e de ensino fundamental; (7) prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e dos Estados, servios de atendimento  sade da populao; (8) promover, no 
que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano; alis, o plano urbanstico (plano 
diretor) ser obrigatrio para os Municpios com mais de vinte mil habitantes (art. 182,  l9); (9) promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observadas 
a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. Acrescente-se a isso sua competncia exclusiva: (a) em matria administrativa, para ordenar sua Administrao, 
como melhor lhe parecer; (b) em matria financeira, para organizar suas finanas, elaborar sua lei de diretrizes oramentrias, sua lei oramentria anual e sua 
lei do plano plurianual; (c) para instituir seus tributos nos termos dos arts. 145 e 156. Alm disso, esto previstas, no art. 23, reas de competncia comum com 
a Unio e os Estados, que j indicamos ao tratar da competncia da Unio, sendo desnecessrio repetir a enumerao aqui.
Enfim, os Municpios podero manter guardas municipais destinadas  proteo das instalaes e dos servios municipais (art. 144,  89).  mera faculdade. No sero 
obrigados a manter tais guardas.
III. GOVERNO MUNICIPAL
7. Poderes municipais
O governo municipal , como todos sabem, constitudo s de Poder Executivo, exercido pelo Prefeito, e de Poder Legislativo, exercido pela Cmara Municipal. Os Municpios 
no tm e continuaro a no ter rgo jurisdicional prprio. O Poder Judicirio que atua nos Municpios (constitudos em comarca)  o estadual. Aos Municpios, pois, 
s foram atribudas duas funes governamentais bsicas: a funo legislativa e a funo executiva, no que tange  matria de sua competncia. Legislao e Administrao 
constituem as funes fundamentais que integram a competncia municipal. A primeira exercida pela Cmara Municipal, composta de Vereadores representantes dos muncipes; 
a segunda compreende as atribuies do Prefeito.
8. Poder Executivo municipal
Prefeito. Este  o chefe do Poder Executivo e chefe da administrao local. Caber  Lei Orgnica de cada Municpio discriminar as funes do Prefeito, que, grosso 
modo, se distinguem em funes de

DOS MUNICPIOS                                                     645
governo e funes administrativas. As primeiras compreendem as funes polticas, tais como: representao do Municpio, direo geral dos negcios municipais, relaes 
com outras autoridades; asfunes co-legislativas, como: sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, vetar projetos de lei, enviar mensagens  Cmara sobre a 
situao do Municpio; e asfunes executivas estrito senso, como a fixao de diretrizes do governo municipal, o planejamento da administrao local, a direo 
dos negcios municipais etc. As segundas - as funes administrativas do Prefeito - absorvem grande parte de sua atividade. Dentre elas sobrelevam a execuo das 
leis, pondo em movimento a mquina administrativa, a nomeao e exonerao de seus auxiliares, o provimento de cargos pblicos municipais, a expedio de atos referentes 
 vida funcional dos servidores locais, a arrecadao e guarda das rendas municipais, tomando providncias sobre sua aplicao, autorizando pagamentos; a gesto 
do patrimnio e bens municipais, enfim, supervisionando todos os servios locais, executando obras pblicas reclamadas pelo desenvolvimento da comunidade local.
 evidente que o Prefeito no realiza, por si, diretamente todas essas funes administrativas, que se subordinam  sua direo, que envolve, como vimos, comando, 
coordenao e controle de sua parte, sendo-lhe possvel delegar certos atos de sua competncia a auxiliares de sua confiana, consoante poder prever a Lei Orgnica 
de seu Municpio.
Eleio. O Prefeito e o Vice-Prefeito (como os Vereadores) sero eleitos no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao trmino do mandato dos que devam suceder, 
para mandato de quatro anos, e tomaro posse no dia l9 de janeiro do ano subseqente, aplicadas as regras do art. 77, no caso de Municpios com mais de duzentos 
mil eleitores (art. 29,1 e II). Quer dizer: nos Municpios com mais de duzentos mil eleitores, a eleio do Prefeito e do Vice-Prefeito atender o princpio da maioria 
absoluta; se nenhum candidato obtiver a maioria absoluta na primeira votao, renovar-se- a eleio no ltimo domingo do mesmo ms de outubro em que se realizou 
a primeira votao, concorrendo ao segundo escrutnio somente os dois candidatos mais votados no primeiro, considerando-se eleito aquele que obtiver a maioria dos 
votos vlidos. Se houver desistncia de um dos dois candidatos mais votados, sua substituio caber ao terceiro, e assim sucessivamente. Nos Municpios com menos 
de duzentos mil eleitores, ser eleito o candidato que tiver a maior votao independentemente de ser ou no maioria absoluta.
Substitutos. Com o Prefeito  eleito um Vice-Prefeito ao qual cabe substitu-lo no caso de impedimentos ocasionais e suced-lo no caso

646
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
de vaga. Cabe  Lei Orgnica estatuir sobre os substitutos eventuais do Prefeito, quando ele e o Vice estiverem, concomitantemente, impedidos, bem como estabelecer 
regras sobre quem assumir a Prefeitura na hiptese de vacncia de ambos os cargos. O normal  atribuir ao Presidente da Cmara Municipal a competncia para essas 
atribuies, mas no  raro ocorrer impedimento tambm do Presidente da Cmara, pelo que a Lei Orgnica dever indicar quem responde pela Prefeitura; em tal caso, 
tem sido atribuda essa incumbncia ao Secretrio dos Negcios (ou Assuntos) Jurdicos, onde houver, ou ao Secretrio da Prefeitura nas estruturas municipais mais 
simples. Cada Lei Orgnica dispor segundo a realidade local.
9. Poder Legislativo municipal
Funes da Cmara Municipal. A Cmara Municipal, que  o rgo do Poder Legislativo local, dever ter tambm suas atribuies discriminadas pela lei orgnica do 
respectivo Municpio, as quais se desdobram em quatro grupos:
(1) a.funo legislativa, que  exercida com a participao do Prefeito. No exerccio dessa funo  que ela legisla sobre as matrias de competncia do Municpio. 
Por meio dela se estabelecem, como todos sabem, as leis municipais, e se cumpre, no mbito local, o princpio da legalidade a que se submete a Administrao. A lei 
orgnica do Municpio dever indicar as matrias de competncia legislativa da Cmara. Dever tambm estabelecer o processo legislativo das leis em geral assim como 
do oramento;
(2)  a funo meramente deliberativa, por meio da qual a Cmara exerce atribuies de sua competncia privativa que envolvem a prtica de atos concretos, de resolues 
referendrias, de aprovao, de autorizao, de fixao de situaes, de julgamento tcnico, que independem de sano do Prefeito, as quais tambm devero ser indicadas 
pela lei orgnica prpria;
(3) a funo fiscalizadora, de grande relevncia, tanto que  prevista na Constituio, que declara que a fiscalizao financeira e oramentria do Municpio ser 
exercida pela Cmara Municipal, mediante controle externo, com auxlio do Tribunal de Contas do Estado ou do Conselho ou Tribunal de Contas dos Municpios, onde 
houver (art. 31), e ainda acrescenta (art. 31,  39) que as contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente,  disposio dos contribuintes, para 
exame e apreciao, e qualquer cidado poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. Mas a atividade fiscalizadora da Cmara efetiva-se mediante vrios 
mecanismos, tais como pedido de informaes ao Prefeito, convocao de auxiliares diretos deste, investigao mediante comisso especial de inqurito,

DOS MUNICPIOS                                                  647
tomada e julgamento das contas do Prefeito, observando-se que s por voto de dois teros de seus membros pode ela rejeitar o parecer prvio do Tribunal de Contas 
competente;
(4) a. funo julgadora, pela qual a Cmara exerce um juzo poltico, quando lhe cabe julgar o Prefeito e os Vereadores por infraes poltico-administrativas.
A essa podemos ainda acrescentar outra, que  o exerccio do poder organizativo municipal, pois a Lei Orgnica prpria ter que estabelecer regras para ser emendada, 
atribuindo  Cmara competncia para tanto. Com isso tambm, como se v, a Lei Orgnica prpria assume uma caracterstica de certa rigidez, pois como s pode ser 
elaborada com o voto de dois teros da Cmara, s poder, igualmente, ser alterada com igual quorum. Assim as leis locais que a contrariarem sero ilegtimas e invlidas, 
desde que assim sejam declaradas pelo Judicirio.
Composio. A Cmara compe-se de Vereadores, cujo nmero ser fixado pela Constituio do respectivo Estado, proporcionalmente  populao do Municpio, sendo o 
mnimo de 9 e o mximo de 21 nos Municpios de at 1 milho de habitantes; o mnimo de 33 e o mximo de 41 nos Municpios de at 5 milhes de habitantes, e o mnimo 
de 42 e o mximo de 55 nos Municpios de mais de 5 milhes de habitantes.
O mandato do Vereador ter, como hoje, a durao de quatro anos.
Inviolabilidade dos Vereadores. Estabelece-se expressamente a inviolabilidade dos Vereadores por suas opinies, palavras e votos no exerccio do mandato, na circunscrio 
do Municpio. A inviolabilidade, como se sabe, significa que o beneficiado fica isento da incidncia de norma penal definidora de crime. Vale dizer que, dentro da 
circunscrio do Municpio, o Vereador no comete crime de opinio. E  claro, se no o comete, no poder ser processado por aquelas aes. Contudo, no se previu 
a imunidade processual dos Vereadores em relao a outras infraes penais. Logo, se cometer qualquer crime, ficar sujeito ao respectivo processo, independentemente 
de autorizao de sua Cmara.
10. Subsdios de Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores
Finalmente, Prefeitos Vice-Prefeitos e Vereadores (e Secretrios Municipais) tm direito a remunerao, em forma de subsdios, nos termos do art. 39,  4E, da Constituio 
(EC-19/98) sujeita aos impostos gerais, inclusive o de renda e os extraordinrios, tal como qualquer outro contribuinte, com observncia do que dispem os arts. 
37, XI, 150, II, 153, III, e  2a, I. O subsdio do Prefeito e do Vice-Prefeito ser fixado por lei de iniciativa da Cmara Municipal. Assim tambm estava previsto 
para o subsdio dos Vereadores por fora da EC-19/98.

648
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Contudo, a EC-25, de 14.2.2000 alterou essa disposio para determinar que o subsdio dos Vereadores ser fixado pelas respectivas Cmara Municipais (no mais por 
lei de iniciativa da Cmara) em cada legislatura para a subseqente, observados os critrios estabelecidos na respectiva Lei Orgnica e os seguintes limites mximos: 
em Municpios de at dez mil habitantes, o subsdio corresponder a vinte por cento do subsdio dos Deputados Estaduais; em Municpio de dez mil e um a cinqenta 
mil habitantes, essa proporo ser de trinta por cento; em Municpios de cinqenta mil e um a cem mil habitantes, a proporo ser de quarenta por cento; em Municpios 
de cem mil e um a trezentos mil habitantes, a proporo ser de cinqenta por cento; em Municpios de trezentos mil e um a quinhentos mil, a proporo ser sessenta 
por cento; em Municpios de mais de quinhentos mil habitantes, a proporo ser de setenta e cinco por cento.
A mesma EC-25/2000 acrescentou  Constituio o art. 29-Apara estabelecer que o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, includos os subsdios dos Vereadores 
e excludos os gastos com inativos, no poder ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatrio da receita tributria e das transferncias previstas 
no  52 do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exerccio anterior: I - oito por cento para Municpios com populao de at cem mil habitantes; 
II - sete por cento para Municpios com populao entre cem mil e um e trezentos mil habitantes; III - seis por cento para Municpios com populao entre trezentos 
mil e um e quinhentos mil habitantes; IV - cinco por cento para Municpios com populao acima de quinhentos mil habitantes, observando-se ainda que a Cmara Municipal 
no poder gastar mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, includo o gasto com o subsdio de seus Vereadores. O descumprimento desses limites 
constitui crime de responsabilidade imputvel ao Presidente da Cmara. E o Prefeito, por seu lado, incorrer em crime de responsabilidade se efetuar repasse que 
supere esses limites, assim como se no enviar o repasse at o dia vinte de cada ms, ou envia-lo a menor em relao  proporo fixada na lei oramentria.
Como se est notando, mincias de lei ordinria absolutamente inadequadas numa Constituio, por mais analtica que ela seja.
2001.
2. O art. 3o dessa EC-25/00 disps que ela entrar em vigor em Io de janeiro de

Captulo III DO DISTRITO FEDERAL
I. PRINCPIOS ORGANIZACIONAIS: 1. Natureza. 2. Autonomia. 3. Auto-organizao. 4. Competncias. II. GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL: 5. Poder Legislativo. 6. Poder Executivo. 
7. Poder Judicirio. 8. Funes essenciais  Justia no Distrito Federal.
I. PRINCPIOS ORGANIZACIONAIS
1. Natureza
O Distrito Federal surgiu da transformao do antigo Municpio neutro, que era a sede da corte e capital do Imprio. A Constituio nos arts. 1 e 18 o inclui como 
um dos componentes da Repblica Federativa do Brasil, considerado sempre como unidade federada ou unidade da Federao, onde essas expresses foram usadas.
No  Estado. No  Municpio. Em certo aspecto,  mais do que o Estado, porque Lhe cabem competncias legislativas e tributrias reservadas aos Estados e Municpios 
(arts. 32,  1, e 147). Sob outros aspectos,  menos do que os Estados, porque algumas de suas instituies fundamentais so tuteladas pela Unio (Poder Judicirio, 
Ministrio Pblico, Defensoria Pblica e Polcia). E nele que se situa a Capital Federal (Braslia). Tem, pois, como funo primeira servir de sede ao governo federal. 
Agora, goza de autonomia poltico-consti-tucional, logo no pode mais ser considerado simples autarquia territorial, como o entendamos no regime constitucional 
anterior. Parece que basta conceb-lo como uma unidade federada com autonomia parcialmente tutelada.
2. Autonomia
A autonomia do Distrito Federal est, em termos, reconhecida no art. 32, onde se declara que se reger por Lei Orgnica prpria (n. 3, infra), como nos Municpios. 
O  l9 do citado artigo prev as reas de competncia do Distrito Federal, enquanto os  2 e 39 definem as regras de eleio do Governador, Vice-Governador e Deputados 
Distritais. A temos a base de uma autonomia que compreende, em prin-

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
cpio, as capacidades deanto-organizao, autogoverno, autolegislao e auto-administrao sobre reas de competncia exclusiva.
Contudo, essas capacidades sofrem profundas limitaes em questes fundamentais. Assim  que as capacidades de auto-organi-zao e autogoverno no envolvem a organizao 
e manuteno de Poder Judicirio, nem de Ministrio Pblico, nem de Defensoria Pblica, nem mesmo de polcia civil ou militar ou de corpo de bombeiros, que so organizados 
e mantidos pela Unio (art. 21, XIII e XIV), a quem cabe tambm legislar sobre a matria. O governo do Distrito Federal no tem sequer a autonomia de utilizao 
das polcias civil e militar e do corpo de bombeiros militar, porque s poder faz-lo nos limites e na forma que dispuser a lei federal (art. 32,  49). Nesse aspecto 
 que dissemos que a autonomia do Distrito Federal  tutelada. Nisso ele fica muito aqum dos Estados.
3. Auto-organizao
A capacidade de auto-organizao do Distrito Federal efetiva-se mediante a elaborao de sua Lei Orgnica, a ser votada em dois turnos com interstcio mnimo de 
dez dias, e se considerar aprovada por dois teros da Cmara Legislativa, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos na Constituio (art. 32). Essa 
Lei Orgnica definir os princpios bsicos da organizao dessa unidade federada, suas competncias e a organizao de seus Poderes governamentais, em situao 
muito semelhante ao que se passa nos Municpios.
4. Competncias
Ao Distrito Federal, como lembramos acima, so atribudas as competncias tributrias e legislativas que so reservadas aos Estados e Municpios (arts. 32,  l9, 
147 e 155). Isso quer dizer que ele dispe de uma rea de competncias remanescentes correspondente aos Estados, segundo o art. 25,  l9, assim tambm lhe cabe explorar 
diretamente, ou mediante concesso a empresas distritais, com exclusividade de distribuio, os servios locais de gs canalizado (art. 25,  29). Competem-lhe as 
matrias relacionadas no art. 30, como de competncia municipal, assim como instituir os tributos dos arts. 145, 155 e 156, e participar das receitas referidas nos 
arts. 157, 159,1, a e c (pois, pertence ao Centro-Oeste), e II. Mas est vedado a ele dividir-se em Municpios (art. 32).
Cumpre, entretanto, observar que nem tudo que cabe aos Estados foi efetivamente atribudo  competncia do Distrito Federal.

DO DISTRITO FEDERAL                                                   651
Determinadas situaes foram subtradas de sua competncia legislativa, embora sejam hipteses de competncia estadual, como legislar sobre a organizao judiciria, 
do Ministrio Pblico e da Defen-soria Pblica no Distrito Federal, entregues  competncia da Unio (art. 22, XVII).
II. GOVERNO DO DISTRITO TEDERAL
5. Poder Legislativo
A Cmara Legislativa  o rgo que exerce o Poder Legislativo do Distrito Federal, com o que este adquire autonomia legislativa (autolegislao), de que carecia 
no regime constitucional anterior, quando era o Senado Federal que legislava para ele.
A Cmara Legislativa compe-se de Deputados Distritais em nmero que corresponda ao triplo de sua representao na Cmara dos Deputados. Como esta  de oito, so 
vinte e quatro os integrantes do Legislativo distrital, representantes do povo daquela unidade federada, eleitos pelo sistema proporcional, para um mandato de quatro 
anos, aplicando-se-lhes as regras da Constituio, referidas aos congressistas, mutatis mutandis (arts. 53,54 e 55), sobre inviolabilidade, imunida-des, remunerao, 
perda do mandato, licena, impedimentos e incorporao s Foras Armadas (art. 32,  35, c/c o art. 27).
6. Poder Executivo
O Governador. O Poder Executivo do Distrito Federal  exercido, como nos Estados, por Governador, que ser eleito na mesma poca em que so eleitos os Governadores 
dos Estados. Sua eleio, para um mandato de quatro anos, se realizar, pois, em primeiro turno, no primeiro domingo de outubro e, em segundo turno, se houver, no 
ltimo domingo de outubro, do ano anterior ao trmino do mandato do que deva suceder, tomando posse no dia le de janeiro do ano subseqente, e obedece ao princpio 
da maioria absoluta, tal como a eleio do Presidente da Repblica, porque se lhe aplica o disposto no art. 77.
Substitutos do Governador. Com o Governador, elege-se o Vice-Governador, que, como acontece nos Estados, o substitui nos impedimentos ocasionais e o sucede no caso 
de vacncia. No cabe  Constituio Federal indicar os substitutos eventuais do Governador do Distrito Federal, do mesmo modo que no o faz em relao aos Governadores 
estaduais. A Lei Orgnica do Distrito Federal  que definir quem assume o cargo na hiptese de impedimentos ou de vacncia dos cargos de Governador e de Vice-Governador.

652
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Nos Estados, a tcnica das substituies eventuais, no caso de impedimento do Governador e do Vice ou na hiptese de vacncia de ambos os cargos, consiste em se 
estabelecer, na Constituio estadual, que sero chamados sucessivamente ao exerccio do cargo o Presidente da Assemblia e o Presidente do Tribunal de Justia. 
Essa soluo no pode ser inteiramente acolhida no Distrito Federal. Ser lgico prever que o Presidente da Cmara Legislativa o faa at que se realize eleio 
popular para o provimento dos cargos vagos, conforme a poca da vacncia (trs primeiros anos do mandato, como comumente ocorre nos Estados) e, se esta se der no 
ltimo ano, qual o procedimento a ser adotado: ele prprio completa o perodo ou se faz eleio pela Cmara Legislativa para que o eleito o complete. Mas no cabe 
outorgar ao Presidente do Tribunal de Justia do Distrito Federal essa prerrogativa pela simples razo, adiante referida, de que esse Tribunal no integra a estrutura 
do Poder governamental do Distrito Federal. A Lei Orgnica do Distrito Federal, por um lado, no tem poder para definir competncia, faculdade ou prerrogativa do 
Poder Judicirio, que no pertence quela unidade da Federao, nem de seus membros e, por outro lado, no ser adequado conferir a funo de Governador de uma unidade 
autnoma a uma autoridade de fora de sua prpria organizao.
7. Poder Judicirio
 como acabamos de dizer: o Poder Judicirio no Distrito Federal, em verdade, no  dele, pois, nos termos do art. 21, XIII, compete  Unio organizar e manter o 
Poder Judicirio do Distrito Federal; "do" no texto constitucional no indica uma relao de pertinncia, mas de simples localizao, significando aquele que atua 
no territrio da unidade federada. Se   Unio que cabe organizar e manter, isso significa que o rgo  dela, embora destinado ao Distrito Federal. Nesse particular, 
a autonomia deste ficou razoavelmente diminuda, como j observamos antes, uma vez que o Poder Judicirio que nele atua continuar na mesma situao do regime constitucional 
anterior, tanto que est igualmente previsto que  da competncia da Unio legislar sobre a organizao judiciria do Distrito Federal, como dissemos supra (art. 
22, XVII).
Por isso tambm  que o art. 98 estatui que a Unio criar, no Distrito Federal, os juizados especiais e a justia de paz nele configurados.
No mais, aplicam-se ao Poder Judicirio do Distrito Federal a mesma disciplina estatutria, as mesmas garantias e vedaes que j examinamos em relao ao Poder 
Judicirio em geral, constantes dos

DO DISTRITO FEDERAL
653
arts. 93 a 99, tendo o Tribunal de Justia (expressamente mencionado no art. 105,1, a) e juizes de primeiro grau, na forma da lei de organizao judiciria, que 
tambm poder instituir Tribunal de Alada e outros tribunais inferiores.
8. Funes essenciais  Justia no Distrito Federal
Constituem-se, como nos Estados, do Ministrio Pblico do (no) Distrito Federal, da Defensoria Pblica do (no) Distrito Federal e da Procuradoria-Geral do Distrito 
Federal. As duas primeiras instituies so tambm organizadas e mantidas pela Unio no Distrito Federal (art. 21, XIII). No so dele, portanto. Por isso  que 
tambm, como dissemos, cabe  Unio legislar sobre sua organizao (art. 22, XVII). Conseqentemente, o art. 128 insere o Ministrio Pblico do Distrito Federal 
no Ministrio Pblico da Unio, e o pargrafo nico do art. 134 declara que lei complementar (federal) organizar a Defensoria Pblica do Distrito Federal, que  
a Lei Complementar 80/94, como j vimos (p. 589).
J a representao judicial e a consultoria jurdica do Distrito Federal sero exercidas por Procuradores do Distrito Federal, organizados em carreira na qual ingressaro 
por concurso pblico de provas e ttulos (art. 132).

Ttulo IV Da Administrao Pblica
Captulo I
ESTRUTURAS BSICAS DA ADMINISTRAO PBLICA
I. ORGANIZAO ADMINISTRATIVA: 1. Noo de Administrao. 2. Organizao da Administrao. 3. Administrao direta, indireta efundacional. II. RGOS SUPERIORES 
DA ADMINISTRAO FEDERAL: 4. Natureza e posio. 5. Os Ministros no parlamentarismo e no presidencialismo. 6. Atribuies dos Ministros. 7. Condies de investidura 
no cargo. 8. Responsabilidade dos Ministros. 9. Juzo competente para processar e julgar os Ministros. 70. Os Ministrios. III. CONSELHOS: 17. Generalidades. 22. 
Conselho da Repblica. 13. Conselho de Defesa Nacional 14. Conselho de Comunicao Social. IV. RGOS SUPERIORES ESTADUAIS E MUNICIPAIS: 15. Organizao administrativa 
de Estados e Municpios. 76. Secretrios de Estado. 77. rgos superiores municipais. V. REGIES: 18. Regies e microrregies. 79. Organismos regionais. 20. Regionalizao 
oramentria. 22. Regies metropolitanas.
I. ORGANIZAO ADMINISTRATIVA 1. Noo e Administrao
O leitor deve estar lembrado de que, algures, escrevemos que o Estado se manifesta por seus rgos, que so supremos (constitucionais) ou dependentes (administrativos). 
Aqueles so os a quem incumbe o exerccio do poder poltico, cujo conjunto se denomina governo ou rgos governamentais. Os outros esto em plano hierrquico inferior, 
cujo conjunto forma a Administrao Pblica.1 Esta encontra suas bases, agora mais desenvolvidas, na Constituio, quer quando estrutura o Poder Executivo, referido 
s vrias esferas de governo, quer quando, nos arts. 37 a 43, define os fundamentos de sua organizao, os seus princpios e o regime do pessoal administrativo civil 
e militar.
1. Cf. n. 9 do cap. II do tt. II da Primeira Parte. Cf. tambm V. E. Orlando, Princpios de derecho administrativo, p. 35; Renato Alessi, Prncpi di diritto amministra-tivo, 
v. 1/78, Milano, Giuffr, 1978.

ESTRUTURAS BSICAS DA ADMINISTRAO PBLICA                       655
Administrao Pblica  o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados  execuo das decises polticas. Essa  uma noo simples 
de Administrao Pblica que destaca, em primeiro lugar, que  subordinada ao Poder poltico;2 em segundo lugar, que  meio e, portanto, algo de que se serve para 
atingir fins definidos e, em terceiro lugar, denota os seus dois aspectos: um conjunto de rgos a servio do Poder poltico e as operaes, as atividades administrativas.
O art. 37 da Constituio emprega a expresso Administrao Pblica nos dois sentidos. Como conjunto orgnico, ao falar em Administrao Pblica direta e indireta 
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Como atividade administrativa, quando determina sua submisso aos princpios 
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficincia, da licitao e os de organizao do pessoal administrativo. Aqui vamos cuidar do primeiro aspecto, 
relativo  organizao da Administrao. O outro ser objeto de considerao nos prximos captulos.
2. Organizao da Administrao
A organizao administrativa no Estado Federal  complexa, porque a funo administrativa  institucionalmente imputada a diversas entidades governamentais autnomas, 
que, no caso brasileiro, esto expressamente referidas no prprio art. 37, de onde decorre a existncia de vrias Administraes Pblicas: a federal (da Unio), 
a de cada Estado (Administrao estadual), a do Distrito Federal e a de cada Municpio (Administrao municipal ou local), cada qual submetida a um Poder poltico 
prprio, expresso por uma organizao governamental autnoma.
3. Administrao direta, indireta e fundacionai
A complexidade aumenta se nos lembrarmos que cada qual dessas Administraes pode descentralizar-se, de onde a formao, de um lado, de administrao centralizada, 
como conjunto de rgos administrativos subordinados diretamente ao Poder Executivo de cada
2. Cf. Charles Debbasch, Institutions administratives, pp. 10-12; Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, p. 61, para quem, no sentido do texto, 
a "Administrao  o instrumental de que dispe o Estado para pr em prtica as opes polticas do Governo"; Jean-Marie Auby e Robert Ducos-Ader, Institutions administratives, 
Paris, Dalloz, 1996, p. 2: "A Administrao  o conjunto dos organismos que, sob a autoridade do Governo, so destinados a assegurar as mltiplas tarefas de interesse 
geral, que incumbem ao Estado".

656
CURSO DF. DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
uma daquelas esferas governamentais autnomas - chamada, por isso, Administrao direta -, e, de outro lado, de administrao descentralizada, como rgos integrados 
nas muitas entidades personalizadas de prestao de servios ou explorao de atividades econmicas, vinculadas a cada um dos Poderes Executivos daquelas mesmas 
esferas governamentais - dita, por isso, Administrao indireta, e ainda afnndacional.
A Constituio considera entidades da administrao indireta as autarquias, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista; no assim as fundaes institudas 
pelo Poder Pblico, pois sempre menciona estas especificadamente quando usa a expresso administrao indireta. Entidade fundacional ou administrao fundacional 
so expresses sinnimas de fundao instituda pelo Poder Pblico. Numas duas vezes, a Constituio emprega a expresso/im/zfflo pblica ou fundaes pblicas. 
Na maior parte das vezes, contudo, emprega a expresso fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico.3 Parece-nos, porm, que essas expresses so empregadas 
no mesmo sentido, tendo, assim, como fundaes pblicas aquelas institudas e mantidas pelo Poder Pblico.
A regra que a Constituio estabelece  a de que somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresas pblicas, de sociedades 
de economia mista e de fundaes, cabendo  lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao. Assim se exprime o art. 37, XIX, com o novo enunciado 
oferecido pela EC-19/98.  de se observar: (a) o novo texto corrige o anterior, no sentido de que a lei cria autarquia, mas apenas autoriza o Poder Executivo a criar 
empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes; (b) no fala mais, como antes, em fundao pblica, mas apenas em fundaes e, agora, sem nenhuma dvida, 
o termo envolve a idia e todas as hipteses de fundao instituda e mantida pelo Poder Pblico, j que se diz que a lei autoriza a instituio delas. A questo 
que sempre fica  a de saber se so ou no fundaes pblicas. So fundaes institudas pelo Poder Pblico, e, assim, so de carter pblico. A clusula "neste 
ltimo" refere-se, ao que nos parece, apenas s fundaes, valendo dizer que s em relao a elas a lei complementar referida vai definir a rea de atuao. Isso 
porque, no respeitante s empresas pblicas e sociedades de economia mista, o regime jurdico  definido no art. 173, onde se exige simples lei ordinria.
3. Cf. arts. 37, XVII e XIX (fundao); 39,  7S; 40; 71, II e III; 150, VI, e e  2"; 157,1; 158,1; 163 (fundao); 165,  5", I e III; 167, VIII; 169,  1"; 202, 
 38 e 4B. ADCT, arts. 8!J,  5-; 18; 19 (pblicas); 35,  ls, V; 64; 72, I.

ESTRUTURAS BSICAS DA ADMINISTRAO PBLICA                       657
Diz o art. 37, XX, que "depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao 
de qualquer delas em empresa privada". O inciso anterior menciona autarquia, empresa pblica, sociedade de economia mista e fundaes, mas deve-se entender subsidirias 
apenas de empresas pblicas e de sociedades de economia mista, porque no  prprio de autarquia e fundaes terem subsidirias.
As empresas pblicas, as sociedades de economia mista e suas subsidirias so as entidades de administrao indireta pelas quais o Poder Pblico explora atividade 
econmica. Elas podem tambm ser utilizadas para a prestao de servios pblicos. Mas a explorao de atividade econmica pelo Poder Pblico (federal, estadual, 
do Distrito Federal ou municipal) somente poder realizar-se por essas entidades, por fora do disposto no art. 173,  l9, ficando elas, nesse caso, sujeitas ao 
regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias, e no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos 
s do setor privado, evidentemente do mesmo ramo de negcio.
. RGOS SUPERIORES DA ADMINISTRAO FEDERAL
4. Natureza e posio
O Presidente da Repblica, como vimos, exerce o Poder Executivo, entre cujas atribuies se acham as de natureza administrativa, para o cumprimento de seus fins 
governamentais. O art. 84, II, declara competir privativamente a ele "exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a direo superior da administrao federal".
Os Ministros esto, assim, na cpula da organizao administrativa federal, fazendo como que a ligao entre o Poder poltico e a Administrao Pblica federal.
5. Os Ministros no parlamentarismo e no presidencialismo
A Constituio, como se recorda, consagra o sistema de governo presidencialista, mantendo, com algumas peculiaridades (compare-cimento de Ministros ao Congresso 
Nacional), a orientao da primeira Lei Fundamental da Repblica, que fora buscar o modelo na Carta Magna norte-americana. Essa deciso repercute fundamentalmente 
nas funes dos Ministros de Estado.
No parlamentarismo, estes, capitaneados pelo Primeiro Ministro (ou Presidente do Conselho de Ministros),  que exercem efetiva-

658
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
mente as funes de governo, enquanto, no presidencialismo, no passam de simples auxiliares do Presidente da Repblica na conduo dos assuntos do Poder Executivo 
e especialmente na direo superior da administrao (arts. 76, 84, II, e 87).
6. Atribuies dos Ministros
Cada um deles dirige uma grande estrutura da administrao federal, que se chama Ministrio. Cabem-lhes, alm de outras atribuies estabelecidas na Constituio 
e na lei: (1) a orientao, coordenao e superviso dos rgos e entidades da administrao federal na rea de sua competncia e referendar os atos e decretos assinados 
pelo Presidente da Repblica; (2) expedir instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos; (3) apresentar ao Presidente da Repblica relatrio anual 
de sua gesto no Ministrio; (4) praticar os atos pertinentes s atribuies que lhes forem outorgadas ou delegadas pelo Presidente da Repblica.
O referendo ministerial, que  de pouca significao no presidencialismo, consiste na subscrio das leis, medidas provisrias e decretos do Chefe do Executivo que 
dizem respeito  sua pasta. No interfere na validade do ato, mas empenha a responsabilidade do Ministro conexa com a do Presidente da Repblica. Se referenda, ou 
no,  tema de seu relacionamento com o Presidente da Repblica, sendo de praxe mesmo ordenar a publicao dos atos e s colher a assinatura dos Ministros que devam 
subscrev-los aps. Se ele no assinar, nem por isso o ato deixa de valer e ter eficcia. O mximo que pode acontecer e deve acontecer  que a discordncia do Ministro 
implique sua exonerao, a pedido ou no.
7. Condies de investidura no cargo
So requisitos essenciais para que algum seja investido no cargo de Ministro de Estado: (1) ser brasileiro (nato ou naturalizado, porque no  mais exigncia que 
seja nato, como foi at agora); (2) ser maior de vinte e um anos de idade; (3) estar no exerccio de seus direitos polticos (art. 87).
O cargo  de provimento em comisso e, conseqentemente, de livre nomeao e exonerao pelo Presidente da Repblica (art. 84, I), de quem h de merecer confiana 
( parte injunes polticas), ao contrrio do sistema parlamentarista em que os Ministros (j o dissemos) dependem da confiana do Parlamento e devem exonerar-se, 
isolada ou coletivamente, quando ela lhes  retirada.

ESTRUTURAS BSICAS DA ADMINISTRAO PBLICA                       659
8. Responsabilidade dos Ministros
So crimes de responsabilidade dos Ministros: (1) falta de com-parecimento, sem justificao adequada,  Cmara dos Deputados, ao Senado Federal ou a qualquer de 
suas Comisses, quando convocados para prestar, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado (arts. 50 e 58, III); (2) a prtica, conjuntamente 
com o Presidente da Repblica, de atos definidos como crime de responsabilidade (arts. 52,1, e 85).
9. Juzo competente para processar e julgar os Ministros
Os Ministros so processados e julgados: (1) pelo Supremo Tribunal Federal nos crimes comuns e nos de responsabilidade que cometerem sozinhos (art. 102,1, c); (2) 
pelo Senado Federal, aps autorizao do processo pela Cmara dos Deputados, em processo e julgamento idnticos aos do Presidente da Repblica, nos crimes de responsabilidade 
(arts. 51,1, 52,1, pargrafo nico, 85 e 86).
10. Os Ministrios
Os Ministrios so criados e estruturados por lei, que tambm dispor sobre suas atribuies (art. 88). Portanto, no se lhes aplica a disposio do art. 84, VI, 
pois a lei referida no art. 88 no se limita a dar a forma para sua criao, estrutura e atribuies.  ela prpria que o faz.
So eles agrupados por objetivos a serem atingidos pela ao governamental nos setores poltico, econmico, social e militar. De acordo com a Lei 10.683, de 28.5.2003, 
com as modificaes introduzidas pela MP163, de 23.1.2004 (que os relaciona em ordem alfabtica), agrupamos, segundo esses setores, do modo a seguir indicado:
I - Setor Poltico
1. Ministrio da Justia
2. Ministrios das Relaes Exteriores
II - Setor econmico
3. Ministrio Fazenda
4. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
5. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
6. Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
7. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
8. Ministrio dos Transportes

660
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
9. Ministrio das Minas e Energia
10. Ministrio da Integrao Nacional
11. Ministrio do Turismo III - Setor social
12. Ministrio da Educao
13. Ministrio da Sade
14. Ministrio do Trabalho e Emprego
15. Ministrio da Previdncia Social
16. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate  Fome
17. Ministrio da Cultura
18. Ministrio do Esporte
19. Ministrio da Cincia e Tecnologia
20. Ministrio das Comunicaes
21. Ministrio do Meio Ambiente
22. Ministrio das Cidades IV- Setor militar
23. Ministrio da Defesa
Cada Ministrio tem sua estrutura bsica dividida em Secretarias Executivas (exceto o Ministrio das Relaes Exteriores), Gabinete do Ministrio e Consultoria Jurdica 
(exceto o Ministrio da Fazenda), alm de Conselhos e Comisses. A Presidncia da Repblica est constituda pela Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria 
de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica, pela Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais, pelo Gabinete de Segurana Institucional e pelo 
Gabinete Pessoal do Presidente da Repblica. Diversas Secretarias Especiais integram a Presidncia da Repblica.
III - CONSELHOS 11. Generalidades
Conselhos so organismos pblicos destinados ao assessoramento de alto nvel e de orientao e at de deliberao em determinado campo de atuao governamental
Funcionam vrios Conselhos juntos  Superior Administrao Federal. Assim, integram a Presidncia da Repblica o Conselho de Governo, o de Desenvolvimento Econmico 
e Social, o de Segurana Alimentar e Nutricional, o de Poltica Energtica, o de Polticas de

ESTRUTURAS BSICAS DA ADMINISTRAO PBLICA                       661
Transporte, e junto aos Ministrios merecem destaques o Conselho Nacional de Educao, o Conselho Nacional de Poltica Cultural, o Conselho Monetrio Nacional, o 
Conselho Nacional de Meio Ambiente e outros; e a lei poder criar tantos outros quantos sejam necessrios - mas no so instituies constitucionais, como o so 
os trs de que vamos tratar rapidamente aqui.
22. Conselho da Repblica
Funo e competncia. O Conselho da Repblica  rgo superior de consulta do Presidente da Repblica com competncia para pronunciar-se sobre interveno federal, 
estado de defesa, estado de stio e sobre outras questes relevantes para a estabilidade das instituies democrticas (arts. 89 e 90). Revela-se, assim, como um 
Conselho de consolidao democrtica, mas s a experincia vai confirmar a sua utilidade. Foi inspirado no Conselho de Estado institudo no arts. 144 a 149 da Constituio 
da Repblica Portuguesa, e surgiu no bojo da proposta parlamentarista que, tendo cado, o deixou de herana dentro do presidencialismo, com certeza para no merecer 
a menor ateno do Presidente da Repblica, que, no personalismo do sistema, no costuma consultar seno os seus prprios botes (s vezes).
Composio. A lei regular a organizao e o funcionamento do Conselho da Repblica, que se rene por convocao e sob a presidncia do Presidente da Repblica (art. 
84, XVIII) e do qual participam, nos termos do art. 89: o Vice-Presidente da Repblica; os Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal; os lderes da 
maioria e da minoria na Cmara dos Deputados e no Senado Federal; o Ministro da Justia; seis cidados brasileiros natos, com mais de trinta e cinco anos de idade, 
sendo dois nomeados pelo Presidente da Repblica, dois eleitos pelo Senado Federal e dois eleitos pela Cmara dos Deputados, todos com mandato de trs anos, vedada 
a reconduo. Mas o Presidente da Repblica poder convocar Ministros de Estado para participar da reunio do Conselho, quando constar da pauta questo relacionada 
com o respectivo Ministrio.
13. Conselho de Defesa Nacional
Funo e competncia. O Conselho de Defesa Nacional, inspirado no Conselho de Defesa Nacional previsto no Anteprojeto da Comisso Afonso Arinos (arts. 423 e 424), 
vem como substituto do famigerado Conselho de Segurana Nacional do regime anterior, e  rgo (no se disse, sobre ele, que  rgo superior, como se fez em relao 
ao anterior, mas  rgo superior por sua funo) de consulta do Presi-

662
CURSO DF. DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
dente da Repblica nos assuntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrtico. Competindo-lhe: opinar nas hipteses de declarao de guerra 
e de celebrao da paz, nos termos da Constituio, bem como sobre a decretao do estado de defesa, do estado de stio e da interveno federal (o que entra tambm 
na competncia do Conselho da Repblica; no havia necessidade dessa duplicidade de consulta);propor os critrios e condies de utilizao de reas indispensveis 
 segurana do territrio nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira (art. 20,  2e) e nas relacionadas com a preservao e a explorao 
dos recursos naturais de qualquer tipo; e, finalmente,estudar, propor e acompanhar o desenvolvimento de iniciativas necessrias a garantir a independncia nacional 
e a defesa do Estado democrtico.
Composio. A lei regular a organizao e o funcionamento do Conselho de Defesa do Estado, que se rene por convocao e sob a presidncia do Presidente da Repblica 
(art. 84, XVIII), e se compe dos seguintes membros natos: Vice-Presidente da Repblica, Presidentes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, Ministro da Justia, 
Ministro da Defesa, Ministro das Relaes Exteriores e Ministro do Planejamento e os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica.
14. Conselho de Comunicao Social
O Conselho de Comunicao Social vem do Anteprojeto da Comisso Afonso Arinos (art. 403). Esta foi uma das instituies que mais controvrsia gerou no seio da Constituinte. 
Inicialmente, como o que o inspirou, era um Conselho robusto, com funes de alto alcance social, depois foi sendo descaracterizado at ficar no esqueleto constante 
do art. 224: Para os efeitos do disposto neste captulo, o Congresso Nacional instituir, como rgo auxiliar, o Conselho de Comunicao Social, na forma da lei. 
Primeiro, como se v, tem que vir uma lei que indique a forma de sua instituio, composio e atribuies; depois, o Congresso o instituir, talvez.
IV. RGOS SUPERIORES ESTADUAIS E MUNICIPAIS 15. Organizao administrativa de Estados e Municpios
Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios possuem autonomia para estabelecerem os rgos de seus governos na forma que lhes parecer mais conveniente ao desempenho 
dos encargos que lhes cabem na partilha de competncias federativas. Podem, pois, estru-

ESTRUTURAS BSICAS DA ADMINISTRAO PBLICA                       663
turar os rgos superiores de sua administrao como quiserem, criando Secretarias, ou Departamentos, ou simples Servios.
16. Secretrios de Estado
O Governador exerce o Poder Executivo estadual auxiliado pelos Secretrios de Estado, que, assim, tm, no mbito estadual, posio semelhante aos Ministros de Estado. 
As Constituies estaduais, como sempre fazem, acabaro imitando o modelo federal, dizendo que ao Governador compete "exercer, com auxlio dos Secretrios de Estado, 
a direo superior da administrao estadual".
Por isso, sempre exerceram e vo continuar a exercer, no Estado, as mesmas atribuies que acima apontamos como de competncia dos Ministros, at porque as Secretarias 
de Estado correspondem, mais ou menos, aos Ministrios, salvo quanto quelas funes de governo de estrita competncia federal, como o de Relaes Exteriores e os 
Militares. Por outro lado, pode haver Secretarias s quais no corresponda nenhum Ministrio, como as de Turismo, existentes em alguns Estados. Nem todos tm o mesmo 
nmero de Secretarias. Em geral so: Secretarias da Justia, do Interior (que em vrios Estados constitui uma s, denominada Secretaria dos Negcios da Justia e 
do Interior), da Fazenda (ou das Finanas), da Agricultura, de Via-o e Obras Pblicas (ou Obras e Meio Ambiente, de Transportes), da Segurana Pblica, do Trabalho, 
da Administrao, da Promoo Social, do Turismo e Esporte, da Cultura, da Indstria, Comrcio e Tecnologia, da Educao, da Sade, da Economia e Planejamento (ou 
s Planejamento) e Casas Civil e Militar com status de Secretarias.
17. rgos superiores municipais
Os Municpios tambm gozam de autonomia e de auto-admi-nistrao, pelo que podem criar rgos superiores de sua administrao. Os de tamanho pequeno e mdio no 
necessitam, porm, manter estruturas de Secretarias como rgos de sua administrao superior. As Prefeituras desses Municpios, que so as estruturas administrativas 
do Poder Executivo municipal, podem ter organizao mais simples, tais como Departamentos, Coordenadorias, Servios, Divises, em vez de Secretarias, que so rgos 
mais complexos, com certa conotao poltica, que se justificam nos grandes Municpios, especialmente os da Capital.
Assim , por exemplo, que o Municpio da Capital de So Paulo tem quase vinte Secretarias Municipais, tais como a dos Negcios Jurdicos, a das Finanas, a de Obras, 
a de Vias Pblicas, a do Gover-

664
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
no, a dos Negcios Extraordinrios, a das Administraes Regionais, a do Planejamento, a da Educao, a da Cultura, a da Sade e Assistncia Social, a da Habitao 
e Desenvolvimento Urbano.
V: REGIES
18. Regies e microrregies
A Constituio trata de dois tipos de regies: as regies de desenvolvimento (ou administrativas, art. 43) e asregies metropolitanas (art. 25,  3). Neste mesmo 
art. 25,  3, refere-se a microrregies, que so regies administrativas intra-estaduais, e ainda a aglomeraes urbanas. Rapidamente, vamos nos tpicos seguintes 
abordar o assunto, dado que as regies so formas especiais de organizao administrativa do territrio.
19. Organismos regionais
A Unio poder, para melhor articular sua ao num mesmo complexo geoeconmico e social, instituir, mediante lei complementar, regies administrativas, visando o 
respectivo desenvolvimento e a reduo das desigualdades regionais (art. 43).
A lei complementar que instituir a regio prever os organismos regionais que executaro, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais 
de desenvolvimento econmico e social, aprovados juntamente com estes (art. 43,  Ia). D-se aqui uma base para a articulao dos planos de desenvolvimento econmico 
e social. Da pode evoluir-se para um sistema de planejamento em que o plano nacional de desenvolvimento econmico e social venha a ser um conjunto ordenado de diretrizes 
e bases, como, alis, prev o art. 174,  l9, enquanto os planos regionais e os setoriais funcionem como instrumentos de execuo daquelas diretrizes e bases e de 
transformao concreta da realidade. Esse conjunto de medidas deve ser complementado com incentivos regionais, que ho de ser articulados com as prioridades estabelecidas 
nos planos regionais e com a regionalizao oramentria, especialmente pela outorga de incentivos regionais nas condies previstas no art. 43,  2.
20. Regionalizao oramentria
A organizao das regies federais administrativas se torna necessria para que se possa dar efetividade  regra constante do art. 165,  1, segundo o qual a lei 
que instituir o plano plurianual estabele-

ESTRUTURAS BSICAS DA ADMINISTRAO PBLICA                       665
cer, deforma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas 
aos programas de durao continuada.
22. Regies metropolitanas
As regies metropolitanas j constam do Direito Constitucional ptrio desde a Constituio de 1967. Ento, estava previsto que competia  Unio institu-las com 
Municpios que fossem parte de uma mesma comunidade scio-econmica. Com base no disposto no art. 164 da Constituio de 1969 foi promulgada a Lei Complementar 14/ 
73 instituindo as regies metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza com o fim de organizar, planejar 
e prestar os servios de interesse metropolitano enumerados no art. 59 da lei. A lei previu a criao de dois rgos para desincumbir-se das tarefas relacionadas 
no referido dispositivo: o Conselho Deliberativo e o Conselho Consultivo, dois rgos de fraca estrutura e de ineficincia comprovada. A Unio, na verdade, instituiu 
essas regies metropolitanas, e mais tarde tambm a do Rio de Janeiro, mas no tomou praticamente mais conhecimento delas. Os Estados  que ficaram responsveis 
por sua estruturao e funcionamento, criando empresas ou autarquias para dar-lhes efetividade.
Agora a Constituio atribui aos Estados a competncia para, mediante lei complementar estadual, institu-las, com agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar 
a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Foi mais adiante a Constituio, pois reconheceu igualmente competncia aos Estados 
para, do mesmo modo e para os mesmos fins, instituir aglomeraes urbanas e microrregies.
Regio metropolitana constitui-se de um conjunto de Municpios cujas sedes se unem com certa continuidade urbana em torno de um Municpio-plo. Microrregies formam-se 
de grupos de Municpios limtrofes com certa homogeneidade e problemas administrativos comuns, cujas sedes no sejam unidas por continuidade urbana. Aglomerados 
urbanos carece de conceituao, mas, de logo, se percebe que se trata de reas urbanas, sem um plo de atrao urbana, quer tais reas sejam das cidades sedes dos 
Municpios, como na baixada santista (em So Paulo), ou no.

Captulo II
DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA
I.  Colocao do tema. 2. Princpios da legalidade e da finalidade. 3. Princpio da impessoalidade. 4. Princpio da moralidade e da probidade administrativas. 5. 
Princpio da publicidade. 6. Princpio da eficincia. 7. Princpio da licitao pblica. 8. Princpio da prescrtibilidade dos ilcitos administrativos. 9. Princpio 
da responsabilidade civil da Administrao. 10. Princpio da participao.
II.  Princpio da autonomia gerencial.
1. Colocao do tema
A Administrao Pblica  informada por diversos princpios gerais,1 destinados, de um lado, a orientar a ao do administrador na prtica dos atos administrativos 
e, de outro lado, a garantir a boa administrao, que se consubstancia na correta gesto dos negcios pblicos e no manejo dos recursos pblicos (dinheiro, bens 
e servios) no interesse coletivo, com o que tambm se assegura aos administrados o seu direito a prticas administrativas honestas e probas.
Os princpios explicitados no caput do art. 37 so os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficincia. Outros se extraem dos incisos 
e pargrafos do mesmo artigo, como o da licitao, o da prescritibilidade dos ilcitos administrativos e o da responsabilidade civil das pessoas jurdicas de direito 
pblico (inc. XXI e  l9 a 6S). O da finalidade no foi explicitado, nem era necessrio, porque, a rigor, ele  nsito no princpio da legalidade.
 de observar, por outro lado, que os incisos do art. 37, salvo o XXI, no contm princpios informadores da Administrao Pblica, embora dependentes do caput. 
So incisos imprprios como tantos outros da Constituio, resultado de uma viso tcnica equivocada. So, sim, normas gerais sobre a organizao do funcionalismo 
e sobre entidades de Administrao indireta, como denuncia a rubrica da seo.
1. Para maior profundiade, cf. Crmen Lcia Antunes Rocha, Princpios Constitucionais da Administrao Pblica, 1994.

DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA         667
2. Princpios da legalidade e da finalidade
Ao princpio da legalidade j dedicamos inmeras pginas anteriormente, s quais nos permitimos remeter o leitor, porque tudo que ali foi dito tem integral aplicao 
aqui e o bastante.2 Falta apenas dizer duas palavras sobre o princpio da finalidade administrativa, que no foi referido no art. 37, porque, certamente, o legislador 
constituinte o entendeu como um aspecto da legalidade. De fato o  na medida em que o ato administrativo s  vlido quando atende o seufim legal, ou seja, o fim 
submetido  lei. Logo, o fim j est sujeito ao princpio da legalidade, tanto que  sempre vinculado. Hely Lopes Meirelles destaca-o deste, para lhe dar considerao 
especial, para mostrar que ele "impe que o administrador pblico s pratique o ato para o seu fim legal", que a finalidade  inafastvel do interesse pblico, de 
sorte que o administrador tem que praticar o ato com finalidade pblica, sob pena de desvio de finalidade, uma das mais insidiosas modalidades de abuso de poder? 
Essas consideraes querem apenas mostrar que o princpio da finalidade no foi desconsiderado pelo legislador constituinte, que o teve como manifestao do princpio 
da legalidade, sem que merea censura por isso.
3. Princpio da impessoalidade
O princpio ou regra da impessoalidade da Administrao Pblica significa que os atos e provimentos administrativos so imputveis no ao funcionrio que os pratica 
mas ao rgo ou entidade administrativa em nome do qual age o funcionrio. Este  um mero agente da Administrao Pblica, de sorte que no  ele o autor institucional 
do ato. Ele  apenas o rgo que formalmente manifesta a vontade estatal. Por conseguinte, o administrado no se confronta com o funcionrio x ou y que expediu o 
ato, mas com a entidade cuja vontade foi manifestada por ele.  que a "primeira regra do estilo administrativo  a objetividade", que est em estreita relao com 
a impessoalidade.4 Logo, as realizaes administrativo-governamentais no so
2. V. captulo II, n.ll, do ttulo VI da Segunda Parte.
3. Cf. Direito administrativo brasileiro, p. 86. O autor trata da finalidade no tpico da impessoalidade, igualando esta quela. Para ns h diferena, conforme 
sai do nosso texto.
4. Cf. AgustnA. Gordillo, Tratado de derecho administrativo, t. II/XVIII-13 e XVIII-30 e 31, Buenos Aires, Ed. Macchi-Lopez, 1975. Essa objetividade revela a neutralidade 
da atividade administrativa, de que nos fala Crmen Lcia Antunes Rocha, quando diz: "O princpio constitucional da impessoalidade administrativa tem como objeto 
a neutralidade da atividade administrativa, fixando como nica diretriz jurdica vlida para os compostamentos estatais o interesse pblico" (cf. Princpios Constitucionais 
da Administrao Pblica, p. 147).

668
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
do funcionrio ou autoridade, mas da entidade pblica em nome de quem as produzira. A prpria Constituio d uma conseqncia expressa a essa regra, quando, no 
 ls do art. 37, probe que constem nome, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos em publicidades de atos, programas, 
obras, servios e campanhas dos rgos pblicos.
Por isso  que a responsabilidade, para com terceiro,  sempre da Administrao, como veremos logo mais.
A personalizao, ou seja, a individualizao do funcionrio, pode ser recomendvel, quando atue no como expresso da vontade do Estado, mas como expresso de veleidade, 
capricho ou arbitrariedade pessoal.5 Ento, como nota Gordillo, "o ataque ou impugnao concreta  pessoa do funcionrio s  um meio direto de lograr que ela mesma 
ou seu superior corrija o fato ou omisso danosa".6 A personalizao vale assim para imputar ao funcionrio uma falta e responsabiliz-lo perante a Administrao 
Pblica, a fim de que esta lhe imponha a punio cabvel.
4. Princpio da moralidade e da probidade administrativas
A moralidade  definida como um dos princpios da Administrao Pblica (art. 37). J discutimos o tema quando tratamos da ao popular, e vimos que a Constituio 
quer que a imoralidade administrativa em si seja fundamento de nulidade do ato viciado. A idia subjacente ao princpio  a de que moralidade administrativa no 
 moralidade comum, mas moralidade jurdica. Essa considerao no significa necessariamente que o ato legal seja honesto. Significa, como disse Hauriou, que a moralidade 
administrativa consiste no conjunto de "regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao".7
Pode-se pensar na dificuldade que ser desfazer um ato, produzido conforme a lei, sob o fundamento de vcio de imoralidade. Mas isso  possvel porque a moralidade 
administrativa no  meramente subjetiva, porque no  puramente formal, porque tem contedo jurdico a partir de regras e princpios da Administrao. A lei pode 
ser cumprida moralmente ou imoralmente. Quando sua execuo  feita, por exemplo, com o intuito de prejudicar algum deliberada-mente, ou com o intuito de favorecer 
algum, por certo que se est produzindo um ato formalmente legal, mas materialmente comprometido com a moralidade administrativa.
5.  Idem, p. XVIII-13.
6.  Ob. cit., p. XVIII-14.
7.  Cf. Maurice Hauriou, Prcis de droit administratif et de droit public, 10- ed., Paris, Sirey, 1921, p. 424; Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, 
p. 83.

DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA         669
Aprobidade administrativa  uma forma de moralidade administrativa que mereceu considerao especial da Constituio, que pune o mprobo com a suspenso de direitos 
polticos (art. 37,  4e). A probidade administrativa consiste no dever de o "funcionrio servir a Administrao com honestidade, procedendo no exerccio das suas 
funes, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer".8 O desrespeito a esse dever  que 
caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa  uma imoralidade qualificada pelo 
dano ao errio e correspondente vantagem ao mprobo ou a outrem.
A moralidade administrativa e assim tambm a probidade so tuteladas pela ao popular que j estudamos, de modo a elevar a imoralidade a causa de invalidade do 
ato administrativo, como vimos. A improbidade  tratada ainda com mais rigor, porque entra no ordenamento constitucional como causa de suspenso dos direitos polticos 
do mprobo (art. 15, V, que j comentamos), conforme estatui o art. 37,  49, in verbis: "Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos 
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal 
cabvel".
Outra idia que sai do texto  a de que a suspenso dos direitos polticos por improbidade administrativa pode ser aplicada independentemente de um processo criminal. 
 o que se extrai da parte final, segundo a qual todas as sanes indicadas antes o so sem prejuzo da ao penal. Vale dizer, independentemente dessa ao. Ou 
seja, a suspenso dos direitos polticos, no caso, no constitui simples pena acessria. O problema  que no pode a suspenso ser aplicada em processo administrativo. 
Ter que ser em processo judicial, em que se apure a improbidade, quer seja criminal ou no.
5. Princpio da publicidade
^publicidade sempre foi tida como um princpio administrativo, porque se entende que o Poder Pblico, por ser pblico, deve agir com a maior transparncia possvel, 
a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores esto fazendo. Especialmente exige-se que se publiquem atos que devam surtir 
efeitos externos, fora dos rgos da Administrao.
8. Cf. Marcello Caetano, Manual de direito administrativo, 1- ed. brasileira, t. 11/ 684, Rio de Janeiro, Forense, 1970.

670
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
A publicidade, contudo, nao  um requisito de forma do ato administrativo,9 "no  elemento formativo do ato;  requisito de eficcia e moralidade. Por isso mesmo 
os atos irregulares no se convali-dam com a publicao, nem os regulares a dispensam para sua exe-qibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige".10
Agora  a Constituio que a exige. Em princpio, por conseguinte, no se admitem aes sigilosas da Administrao Pblica, por isso mesmo  pblica, maneja coisa 
pblica, do povo (publicum > populicum > populum; pblico = do povo). Mas a prpria Constituio admite informaes "sigilosas imprescindveis  segurana da sociedade 
e do Estado" (art. 59, XXXIII), o que, porm, h de ser excepcional, sob pena de infringir o princpio que  o da publicidade.
A publicidade se faz pela insero do ato no jornal oficial ou por edital afixado no lugar de divulgao de atos pblicos, para conhecimento do pblico em geral 
e incio de produo de seus efeitos. A publicao oficial  exigncia da executoriedade do ato que tenha que produzir efeitos externos. Em alguns casos, a forma 
de publicidade exigida  a notificao pessoal ao interessado no ato ou a quem o ato beneficia ou prejudica.
Enfim, a "publicidade, como princpio da administrao pblica [diz Hely Lopes Meirelles], abrange toda atuao estatal, no s sob o aspecto de divulgao oficial 
de seus atos como tambm de propiciao de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos concludos e em formao, os 
processos em andamento, os pareceres dos rgos tcnicos e jurdicos, os despachos intermedirios e finais, as atas de julgamentos das licitaes e os contratos 
com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestaes de contas submetidas aos rgos competentes. Tudo isto  papel ou documento pblico 
que pode ser examinado na repartio por qualquer interessado e dele obter certido ou fotocpia autenticada para fins constitucionais".11
 de ponderar, contudo, que os pareceres s se tornam pblicos aps sua aprovao final pela autoridade competente; enquanto em poder do parecerista ainda  uma 
simples opinio que pode no se tornar definitiva. As certides, contudo, no so elementos da publicidade administrativa, porque se destinam a interesse particular 
do requerente; por isso a Constituio s reconhece esse direito quando so requeridas para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal 
(art. 5S, XXXIV, b), mas  certo que a Constituio
9. Cf. Agustn A. Gordillo, Ei acto administrativo, 2- ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1969, p. 323.
10. Cf. Hely Lopes Meirelles, ob. cit., p. 86.
11.  Idem, p. 87.

DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA         671
assegura a todos o direito de obter dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo 
da lei, sob pena de responsabilidade, salvo as sigilosas j mencionadas (art. 5B, XXXIII).
6. Princpio da eficincia
Eficincia no  um conceito jurdico, mas econmico; no qualifica normas; qualifica atividades. Numa idia muito geral, eficincia significa fazer acontecer com 
racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfao das necessidades pblicas importam em relao ao grau de utilidade alcanado. Assim, o princpio da 
eficincia, introduzido agora no art. 37 da Constituio pela EC-19/98, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os 
meios escassos de que se dispe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra da consecuo do maior benefcio com o menor custo possvel. Portanto, o princpio da 
eficinia administrativa tem como contedo a relao meios e resultados.
A dificuldade est em transpor para a atividade administrativa uma noo tpica da atividade econmica, que leva em conta a relao input/ontput (insumo/produto), 
o que, no mais das vezes, no  possvel aferir na prestao do servio pblico, onde nem sempre h um ontput (produto) identificvel, nem existe input no sentido 
econmico. Por outro lado, na economia, a eficincia tem por objeto a alocao de recursos de modo a aumentar o bem-estar de pelo menos um consumidor sem diminuir, 
simultaneamente, o de outros.12 Na Administrao Pblica as condies de eficincia so diferentes porque, em relao aos bens pblicos, vale o princpio de no-exclu-so, 
isto , o consumo da parte de um agente econmico no exclui a possibilidade que outros consumam contemporaneamente o mesmo bem; enquanto no caso dos bens privados 
cada um consome diversas quantidades ao mesmo preo, no caso dos bens pblicos (p. ex., a defesa nacional), todos consomem a mesma quantidade atribuindo-lhes valores 
diferentes.  que o financiamento do custo dos bens pblicos decorre normalmente de imposio tributria, cujo montante  independente das preferncias individuais, 
como ocorre nos preos de bens privados.13
Isso quer dizer, em suma, que ^eficincia administrativa se obtm pelo melhor emprego dos recursos e meios (humanos, materiais e
12.  Cf. Bernt P. Stigum e Mareia L. Stigum, Economia, v. 1, p. 215.
13.  Cf. Enciclopdia dei diritto e deli'economia Garzianti, verbete "efficienza", pp. 470-472.

672
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
institucionais) para melhor satisfazer s necessidades coletivas num regime de igualdade dos usurios. Logo, o princpio da eficincia administrativa consiste na 
organizao racional dos meios e recursos humanos, materiais e institucionais para a prestao de servios pblicos de qualidade com razovel rapidez, consoante 
previso do inciso LXXVIII do art. 59 (EC-45/2004) e em condies econmicas de igualdade dos consumidores. O princpio inverte as regras de competncia, pois o 
bom desempenho das atribuies de cada rgo ou entidade pblica  fator de eficincia em cada rea da funo governamental. A prpria Constituio, pela EC-19/98, 
introduziu alguns mecanismos tendentes a promover o cumprimento do princpio da eficincia, como o da participao do usurio na Administrao Pblica e a possibilidade 
de aumentar a autonomia gerencial, oramentria e financeira de rgos e entidades da Administrao direta e indireta, aos quais dedicaremos os itens 10 e 11 abaixo.
7. Princpio da licitao pblica
Licitao  um procedimento administrativo destinado a provocar propostas e a escolher proponentes de contratos de execuo de obras, servios, compras ou de alienaes 
do Poder Pblico. O princpio da licitao significa que essas contrataes ficam sujeitas, como regra, ao procedimento de seleo de propostas mais vantajosas para 
a Administrao Pblica. Constitui um princpio instrumental de realizao dos princpios da moralidade administrativa e do tratamento isonmico dos eventuais contratantes 
com o Poder Pblico.14
O art. 37, XXI, alberga o princpio nos termos seguintes: "ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados 
mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas 
as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual so-
14. Sobre o tema h vasta e boa literatura brasileira, cf. Hely Lopes Meirelles, Licitao e Contrato Administrativo, 13" ed., So Paulo, Malheiros Editores, 2002; 
Jos Afonso da Silva, "Licitaes", RDP 7/53; Celso Antnio Bandeira de Mello, Licitao, So Paulo, RT, 1980; Adilson Abreu Dallari, Aspectos Jurdicos da Licitao, 
2- ed., So Paulo, Saraiva, 1980; Lcia Valle Figueiredo, Direitos dos Licitantes, 2- ed., So Paulo, RT, 1981; Oswaldo Bandeira de Mello, Da Licitao, So Paulo, 
Jos Bushatsky Editor, 1978; Antnio Carlos Cintra do Amaral, Licitaes nas Empresas Estatais, So Paulo, Editora McGraw-Hill, 1979; Amrico Servdio, Dispensa 
de Licitao Pblica, So Paulo, RT, 1979; Antnio Marcello da Silva, Contrataes Administrativas, So Paulo, RT, 1971; Raul Armando Mendes, Comentrios ao Estatuto 
das Licitaes e Contratos Administrativos, 29 ed., So Paulo, Saraiva, 1991; Toshio Mukai, Estatutos Jurdicos de Licitaes e Contratos Administrativos, So Paulo, 
Saraiva. 1990; Ivan Barbosa Rigolin, Manual Prtico das Licitaes, So Paulo, Saraiva, 1991.

DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA         673
mente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis  garantia do cumprimento das obrigaes". A ressalva inicial possibilita  lei 
definir hipteses especficas de inexigi-bilidade e de dispensa de licitao.
Cumpre recordar, finalmente, que a licitao  um procedimento vinculado, ou seja, formalmente regulado em lei, cabendo  Unio legislar sobre normas gerais de licitao 
e contratao, em todas as modalidades, para a Administrao Pblica, direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, nas diversas 
esferas de governo, e empresas sob seu controle (art. 22, XXVII). Portanto, aos Estados, Distrito Federal e Municpios compete legislar suplementarmente sobre a 
matria no que tange ao interesse peculiar de suas administraes.
8. Princpio da prescritibiliae dos ilcitos administrativos
A prescritibilidade, como forma de perda da exigibilidade de direito, pela inrcia de seu titular,  um princpio geral de direito. No ser, pois, de estranhar 
que ocorram prescries administrativas sob vrios aspectos, quer quanto s pretenses de interessados em face da Administrao, quer quanto s desta em face de 
administrados. Assim  especialmente em relao aos ilcitos administrativos. Se a Administrao no toma providncia  sua apurao e  responsabilizao do agente, 
a sua inrcia gera a perda do seu ms persequendi.  o princpio que consta do art. 37,  5, que dispe: "A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos 
praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzo ao errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento". V-se, porm, que h uma ressalva 
ao princpio. Nem tudo prescrever. Apenas a apurao e punio do ilcito, no, porm, o direito da Administrao ao ressarcimento,  indenizao, do prejuzo causado 
ao errio.  uma ressalva constitucional e, pois, inafastvel, mas, por certo, destoante dos princpios jurdicos, que no socorrem quem fica inerte (dormientibus 
non sucurrit ius). Deu-se assim  Administrao inerte o prmio da imprescritibi-lidade na hiptese considerada.
9. Princpio da responsabilidade civil da Administrao
As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem 
a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa (art. 37,  69).
Responsabilidade civil significa a obrigao de reparar os danos ou prejuzos de natureza patrimonial (e, s vezes, moral) que uma

674
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
pessoa cause a outrem. O dever de indenizar prejuzos causados a terceiros por agente pblico foi por longo tempo recusado  Administrao Pblica. Predominava, 
ento, a doutrina da irresponsabilidade da Administrao, sendo que os particulares teriam que suportar os prejuzos que os servidores pblicos lhes davam, quando 
no exerccio regular de suas funes.
Tal posio, no entanto, no se compadecia com o Estado de Direito, por isso, o direito brasileiro inscreveu cedo a obrigao de a Fazenda Pblica compor os danos 
que os seus servidores, nesta qualidade, causem a terceiros, pouco importando decorra o prejuzo de atividade regular ou irregular do agente. Agora a Constituio 
vai alm, porque equipara, para tal fim,  pessoa jurdica de direito pblico aquelas de direito privado que prestem servios pblicos (como so as concessionrias, 
as permissionrias e as autorizatrias de servios pblicos), de tal sorte que os agentes (presidentes, superintendentes, diretores, empregados em geral) dessas 
empresas ficam na mesma posio dos agentes pblicos no que tange  responsabilidade pelos danos causados a terceiros.15 No se cogitar da existncia ou no de 
culpa ou dolo do agente para caracterizar o direito do prejudicado  composio do prejuzo, pois a obrigao de ressarci-lo por parte da Administrao ou entidade 
equiparada fundamenta-se na doutrina do risco administrativo.16
A obrigao de indenizar  da pessoa jurdica a que pertencer o agente. O prejudicado h que mover a ao de indenizao contra a Fazenda Pblica respectiva ou contra 
a pessoa jurdica privada prestadora de servio pblico, no contra o agente causador do dano. O princpio da impessoalidade vale aqui tambm.
O terceiro prejudicado no tem que provar que o agente procedeu com culpa ou dolo, para lhe correr o direito ao ressarcimento dos danos sofridos. A doutrina do risco 
administrativo isenta-o do nus de tal prova, basta comprove o dano e que este tenha sido causado por agente da entidade imputada. A culpa ou dolo do agente, caso 
haja,  problema das relaes funcionais que escapa  indagao do prejudicado. Cabe  pessoa jurdica acionada verificar se seu
15. Consagra-se, neste particular, tese de Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, pp. 558 e 559. At onde pudemos conferir, o autor assumiu essa 
posio pelo menos desde a 45 ed. da citada obra.
16. Cf. Jos de Aguiar Dias, Da Responsabilidade Civil, 4? ed., v. 11/595 e ss., Rio de Janeiro, Forense, 1960; Hely Lopes Meirelles, ob. cit., pp. 542 e ss.; J. 
Guimares Menegalle, Direito administrativo e cincia da administrao, 2- ed., v. 1/333 e ss., Rio de Janeiro, Ed. Borsi, 1950; Onofre Mendes Jnior, Direito administrativo, 
2 ed., v. 11/ 303 e ss., Belo Horizonte, Ed. Bernardo lvares, 1961, sustentando a tese da socializao da responsabilidade civil do Estado; Celso Antnio Bandeira 
de Mello, Elementos de direito administrativo, So Paulo, RT, 1980, pp. 252 e ss.

DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAO PBLICA         675
agente operou culposa ou dolosamente para o fim de mover-lhe ao regressiva assegurada no dispositivo constitucional, visando a cobrar as importncias despendidas 
com o pagamento da indenizao. Se o agente no se houve com culpa ou dolo, no comportar ao regressiva contra ele, pois nada tem de pagar.
Resta apenas observar que a Constituio foi mais tcnica desta vez, primeiro por incluir no campo da responsabilidade objetiva todas as pessoas que operam servios 
pblicos, segundo por ter abandonado o termo "funcionrio", que no exprimia adequadamente o sentido da norma, substitudo agora pelo termo preciso "agente".
10. Princpio da participao
O princpio da participao do usurio na Administrao Pblica foi agora introduzido pela EC-19/98, com o novo enunciado do  39 do art. 37, que vamos apenas reproduzir, 
porque a efetivao do princpio depende de lei. Diz o texto: "A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, 
regulando especialmente: I - as reclamaes relativas  prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio 
e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, 
observado o disposto no art. 59, X [respeito  privacidade] e XXXIII [direito de receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse ou de interesse coletivo 
ou geral]; III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica".
11. Princpio da autonomia gerencial
A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da Administrao direta e indireta [diz o  89 do art. 37, introduzido pela EC-19/98] poder 
ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou 
entidade, cabendo  lei dispor sobre: I - o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade 
dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal. Cria-se aqui uma forma de contrato administrativo inusitado entre administradores de rgos do poder pblico com 
o prprio poder pblico. Quanto ao contrato das entidades no h maiores problemas porque entidades so rgos pblicos ou parap-

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
blicos (paraestatais) com personalidade jurdica de modo que tm a possibilidade de celebrar contratos e outros ajustes com o poder pblico, entendido poder da administrao 
centralizada. Mas os demais rgos no dispem de personalidade jurdica para que seus administradores possam, em seu nome, celebrar contrato com o poder pblico, 
no qual se inserem. Tudo isso vai ter que ser definido pela lei referida no texto. Alei poder outorgar aos administradores de tais rgos uma competncia especial 
que lhes permita celebrar o contrato, que talvez no passe de uma espcie de acordo-programa. Veremos como o legislador ordinrio vai imaginar isso.

Captulo III DOS SERVIDORES PBLICOS
1.  AGENTES ADMINISTRATIVOS: 1. Agentes polticos e administrativos.
2. Acessibilidade  funo administrativa. 3. Investidura em cargo ou emprego. 4. Contratao de pessoal temporrio. 5. Sistema remuneratrio dos agentes pblicos. 
6. Acrscimos pecunirios e regras de sua singeleza. 7. Isonomia, paridade, vinculao e equiparao de vencimentos. 8. Vedao de acumulaes remuneradas. 9. Servidor 
investido em mandato eletivo. II. SERVIDORES PBLICOS: 10. Execuo de servios na Federao e organizao do funcionalismo. 11. Aposentadoria, penso e seus proventos. 
12. Efetividade e estabilidade. 13. Vitaliciedade. 14. Sindicalizao e greve de servidores pblicos. 15. Direitos trabalhistas extensivos aos servidores. III. DOS 
MILITARES: 16. Conceito. 17. Direitos e garantias constitucionais dos servidores militares. 18. Direitos trabalhistas extensivos aos servidores militares.
I. AGENTES ADMINISTRATIVOS 1. Agentes polticos e administrativos
Relembremos que o Estado se exprime por seus rgos, que so instrumentos ou meios de ao pelos quais se coloca em condies de querer, de atuar e de relacionar-se 
com outros sujeitos de direito. O rgo caracteriza-se como um centro de competncias delimitado por normas legais. Nele distinguem-se dois elementos: (a) um: subjetivo, 
pessoal e varivel, que  a pessoa ou conjunto de pessoas que, em ltima anlise, expressa a vontade da entidade pblica (Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpio); 
(b) outro: objetivo, abstrato, institucional e contnuo, que  um centro de competncia ou complexo de atribuies. O rgo , assim, uma unidade jurdica, que compreende 
seu titular (elemento subjetivo) e suas competncias, atribuies e seus meios tcnicos, informativos, coativos etc, que caracterizam o cargo, emprego ou funo.1 
A funo entra na Constituio agora como um lugar que, para ser ocupado, exige o preenchimento pelo titular de requisitos estabelecidos em lei (art. 37,1), mas,
1. Cf. nosso Os servidores pblicos municipais, p. 7, fundado na lio do Servicio Espanol dei Profesorado de Ensenanza Superior, Universidad de Barcelona, La estuctura 
dei Estado, pp. 9 e 10.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
nela, os elementos objetivos ficam muito confundidos com o elemento subjetivo.
O elemento subjetivo do rgo pblico - o titular - denomina-se genericamente agente pblico, que, dada a diferena de natureza das competncias e atribuies a 
ele cometidas, se distingue em: agentes polticos, titulares de cargos que compem a estrutura fundamental do governo, e agentes administrativos, titulares de cargo, 
emprego ou funo pblica, compreendendo todos aqueles que mantm com o Poder Pblico relao de trabalho, no eventual, sob vnculo de dependncia, caracterizando-se, 
assim, pela profissionalidade e relao de subordinao hierrquica.1
Dos agentes polticos j cuidamos, quando estudamos os pode-res governamentais da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal e dos rgos superiores 
da Administrao Pblica. Aqui cabe-nos a tarefa de examinar a organizao dos agentes administrativos, que se repartem em dois grandes grupos: (1) os servidores 
pblicos, que compreendem quatro categorias (art. 37,1 e IX): (a) servidores investidos em cargos (funcionrios pblicos), (b) servidores pblicos investidos em 
empregos (empregados pblicos), (c) servidores admitidos em funes pblicas (servidores pblicos em sentido estrito) e (d) servidores contratados por tempo determinado 
(prestacionistas de servio pblico temporrio); (2) os militares, que compreendem os membros das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (art. 42) e 
os das Foras Armadas (art. 142,  39). AEC-18/98 eliminou a terminologia servidores civis e servidores militares, o que, a rigor, no muda nada, porque a distino 
est subentendida, j que militares tambm so servidores pblicos.
2. Acessibilidade  funo administrativa
A funo administrativa  exercida por agentes administrativos, ou seja, nos termos da Constituio, por servidores pblicos, mediante a ocupao de um cargo, emprego, 
funo autnoma (chamada funo pblica) ou por contratao.
Assumir uma dessas posies corresponde a ter acesso  funo administrativa, para desempenhar uma atividade ou prestar servios  Administrao como servidor pblico.
2. Nossa ob. cit., pp. 7 e 8, citando Celso Antnio Bandeira de Mello, Apontamentos sobre os agentes pblicos pp. 3 a 6; cf. tambm Hely Lopes Meirelles, Direito 
administrativo brasileiro, pp. 71 e ss., Crmen Lcia Antunes Rocha, Princpios constitucionais dos servidores pblicos, pp. 59 e ss. Para nossas finalidades no 
precisamos acrescentar outras categorias de agentes pblicos que esses autores relacionam, como agentes honorficos e agentes delegados, ou particulares em atuao 
de colaborao com o Poder Pblico.

DOS SERVIDORES PBLICOS                                               679
A Constituio estatui que os cargos, empregos e funes so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, 
na forma da lei (art. 37,1, cf. EC-19/98). H a duas normas e dupla referncia  lei. A primeira norma, que reconhece acessibilidade a todos os brasileiros,  de 
eficcia contida e aplicabilidade imediata, de sorte que a lei a ela referida no cria o direito previsto, antes o restringe ao prever requisitos para seu exerccio. 
Essa lei est limitada pela prpria regra constitucional, de tal forma que os requisitos nela fixados no podero importar em discriminao de qualquer espcie ou 
impedir a correta observncia do princpio da acessibilidade de todos ao exerccio de funo administrativa. Mas a EC-19/98 inovou criando a possibilidade de acesso 
do estrangeiro aos cargos, empregos e funes pblicas.  a outra norma, s que esta  de eficcia limitada, pois que o exerccio do direito nela estatudo depende 
de forma a ser estabelecida em lei. Assim tambm  o direito  admisso de professores, tcnicos e cientistas estrangeiros nas universidades, previsto no art. 207, 
 l9 (EC-11/96).
3. Investidura em cargo ou emprego
O princpio da acessibilidade aos cargos e empregos pblicos visa essencialmente realizar o princpio do mrito que se apura mediante investidura por concurso pblico 
de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em 
comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao (art. 37, II). Deixa a Constituio, porm, uma grave lacuna nessa matria, ao no exigir nenhuma forma 
de seleo para a admisso s funes (autnomas) referidas no art. 37,1, ao lado dos cargos e empregos. Admisses a funes autnomas sempre foram fonte de apadrinhamentos, 
de abusos e de injustias aos concursados. As funes de confiana, previstas no art. 37, V, como os cargos em comisso (tambm de confiana), destinados apenas 
s atribuies de direo, chefia e assessoramento, no comportam concurso pblico, estatuindo-se apenas que aquelas sejam exercidas por servidores ocupantes de 
cargos efetivos, e estes preenchidos por servidores de carreira nos casos, condies e percentuais mnimos previstos em lei. Prev-se, tambm, a possibilidade de 
a lei estabelecer outros critrios de admisso para o preenchimento de certa percentagem de cargos ou empregos pblicos por pessoas portadoras de deficincia (art. 
37, VIII).
A exigncia de aprovao prvia em concurso pblico implica a classificao dos candidatos e nomeao na ordem prioritria dessa classificao. No basta, pois, 
estar aprovado em concurso para ter

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
direito  investidura. Necessrio tambm  que esteja classificado e na posio correspondente s vagas existentes, durante o perodo de validade do concurso, que 
ser de at dois anos, prorrogvel uma vez, por igual perodo (art. 37, III). O texto diz "at dois anos", o que vale dizer que pode no ter prazo algum, ou seja, 
o concurso pode ter sido realizado para o preenchimento das vagas existentes no momento de sua abertura, constantes do edital. Isso parece significar que o prazo 
de validade de concurso no  um direito subjetivo a eventuais candidatos a cargos e empregos pblicos. H, porm, o texto dbio declarando que, durante o prazo 
improrrogvel previsto no edital de convocao, aquele aprovado em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos ser convocado com prioridade sobre novos concursados 
para assumir cargo ou emprego na carreira (art. 37, IV). Examinado isoladamente, esse dispositivo parece criar um direito subjetivo dos concursados  convocao 
para a nomeao, ainda depois de esgotado o prazo do concurso e ainda que j existam novos concursados. Mas isso seria um contra-senso. Esse inciso tem que ser entendido 
em harmonia com o inciso III do mesmo artigo. Se aqui prev prazo de validade de concurso e esse prazo foi estabelecido, o direito de ser convocado s perdura dentro 
desse prazo e de sua prorrogao. Se porventura se realiza novo concurso dentro do prazo de validade do anterior, aquele que foi aprovado neste no precisa impugnar 
sua realizao, porque a o seu direito de ser convocado, para ocupar o cargo ou emprego na carreira, permanece intacto, e essa abertura de novo concurso confirma 
seu direito, porque demonstra a existncia de vagas. Aberto o novo concurso, dentro do prazo de validade do anterior, pode reivindicar, desde logo, sua nomeao 
para uma dessas vagas.
Independem de concurso as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao (art. 37, II). Justifica-se a exceo, porquanto tais 
cargos devem ser providos por pessoas de confiana da autoridade a que so imediatamente subordinadas. Prev-se, agora, por fora da EC-19/98, que as funes de 
confiana sero exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comisso sero preenchidos por servidores de carreira nos casos, 
condies e percentuais mnimos previstos em lei (art. 37, V). Ambos se destinam, como vimos, s atribuies de direo, chefia e assessoramento. O tratamento diferenciado, 
no entanto, tem sua razo de ser porque os cargos em comisso, como qualquer outro cargo, tm previso de remunerao prpria, o que comporta exerccio por especialistas 
e tcnicos alheios aos quadros administrativos; de outro lado, a justificativa para definir que devam ser exercidos por servidores de carreira est no fato de serem 
vinculados  especialidade de cada carreira funcional (Promotor, Procurador,

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Defensor Pblico, Mdico, Engenheiro etc). As funes de confiana correspondem, em geral,  estrutura administrativa de entidade de Administrao indireta, mas 
no s; existem onde h necessidade de pessoal de direo, chefia e assessoramento, de confiana (e com mais flexibilidade na movimentao do pessoal), mas no h 
os cargos correspondentes, ento  preciso designar algum para seu exerccio, e, como elas no dispem de remunerao prpria, decidiu-se que o designado seja ocupante 
de cargos. A razo disso : a) o designado leva seus vencimentos do cargo, que so acrescidos de gratificao oupro labore, pelo exerccio de funo; b) por no 
terem previso remuneratria prpria, no comporta designao de pessoa alheia  Administrao.
4. Contratao de pessoal temporrio
O art. 37, IX, prev que a lei estabelecer os casos de contratao por tempo determinado para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pblico. 
Essa  uma forma de prestao de servio pblico diferente do exerccio de cargo, de emprego e de funo. O contratado , assim, um prestacionista de servios temporrios.3
Que lei? Achamos que ser a lei da entidade contratadora: lei federal, estadual, do Distrito Federal ou municipal, de acordo com as regras de competncia federativa. 
No h de ser lei federal com validade para todas as entidades, porque no se lhe reserva competncia para estabelecer lei geral ou especial nessa matria com validade 
para todas. A autonomia administrativa das entidades no o permite. A Lei 8.745, de 9.12.1993, est de acordo com essa doutrina, tanto que s regulou a contratao 
por rgos da Administrao Federal direta, autrquica e fundaes pblicas. Mas ela traz diretivas que devem ser seguidas por leis estaduais e municipais, como, 
por exemplo, a indicao de casos de necessidades temporrias (art. 2S), a exigncia de processo seletivo simplificado para o recrutamento do pessoal a ser contratado 
(art. 39), o tempo determinado e improrrogvel da contratao (art. 49).
5. Sistema remuneratrio dos agentes pblicos
Espcies remuneratras. A EC-19/98 modificou o sistema remuneratrio dos agentes pblicos, com a criao do subsdio, como forma de remunerar agentes polticos 
e certas categorias de agentes admi-
3. Sobre a terminologia, Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Princpios Gerais de Direito Administrativo, v. 11/320.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
nistrativos civis e os militares. Usa a expresso espcies remimeratrias, como gnero, que compreende: o subsdio, o vencimento (singular), os vencimentos (plural) 
e a remunerao.
Subsdio. Termo que, tradicionalmente, designava a retribuio outorgada a pessoa investida em cargo eletivo. Chamava-se, assim, porque, originariamente, constitua 
simples auxlio, sem carter remu-neratrio, pelos servios prestados no exerccio do mandato. Era mero achego, com o fim e a natureza de adjutrio, de subveno, 
pelo exerccio da funo pblica relevante. No tinha nem o sentido de remunerao nem de vencimento. Hodiernamente, contudo, j havia assumido carter remuneratrio, 
dado que o eleito deveria manter-se, a si e a sua famlia, com a quantia que se lhe pagava a ttulo de subsdio, enquanto no exerccio do mandato. Justificava-se 
a transformao de sua natureza, porquanto os eleitos ho que dedicar-se quase exclusivamente s suas atribuies. O subsdio parlamentar, ento, se dividia em duas 
partes: uma fixa e outra varivel. Aquela era recebida mensalmente sem considerao ao comparecimento do parlamentar aos trabalhos legislativos, enquanto a parte 
varivel correspondia ao comparecimento efetivo e participao nas votaes.4
O subsdio, agora reincorporado  Constituio por fora do art. 59 da EC-19/98, difere substancialmente daquele tipo referido acima, porque: (a) no  forma de 
retribuio apenas a titulares de mandato eletivo; (b) tem natureza de remunerao,  mesmo considerado pelo novo texto constitucional uma espcie remuneratria; 
(c)  fixado em parcela nica. O subsdio  obrigatrio ou facultativo.  obrigatrio para detentores de mandato eletivo federal, estadual e municipal (Presidente 
e Vice-Presidente da Repblica, Governador e Vice-Governa-dor de Estado e do Distrito Federal e Prefeitos Municipais; Senadores, Deputados e Vereadores), para Ministros 
de Estado, Secretrios de Estado e de Municpios, membros do Poder Judicirio (Ministros, Desembargadores e Juizes), membros dos Tribunais de Contas (por fora das 
remisses contidas nos arts. 73,  39, e 75), membros do MP Federal e Estadual, Advogados da Unio, Procuradores de Estado e do Distrito Federal, Defensores Pblicos 
e dos servidores policiais (civis ou militares).5  facultativo, como forma de remunerao de servidores pblicos organizados em carreira, se assim dispuser a lei 
(federal, estadual ou municipal, conforme a regra de competncia).6
4. Essas notas sobre o subsdio constavam, em essncia, das edies anteriores  CF-1988, quando vigorava o sistema de subsdio para os agentes polticos eleitos.
5. Cf. arts. 227,  T; 28,  2a; 29, V e VI; 39,  4; 48, XV; 49, VII e VIII; 93, V; 128,  5, I, c; 135; e 144,  9'-', de acordo com enunciado da EC-19/98.
6. Cf. art. 39,  8S.

DOS SERVIDORES PBLICOS                                               683
Consoante se disse acima, o subsdio  fixado em parcela nica, "vedado o acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de representao ou 
outra espcie remuneratria, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI". A remisso a esses dois incisos do art. 37 significa que: (a) o subsdio, 
excludo o de mandato eletivo, sujeito a regime prprio, s poder ser fixado e alterado por lei especfica; (b)  assegurada sua reviso anual, que s poder ser 
para aument-lo, nunca para reduzi-lo, pois sua irredu-tibilidade  tambm garantida no art. 37, XV, para ocupantes de cargos e empregos pblicos, excludos os subsdios 
de mandato eletivo; (c) fica sujeito ao teto que corresponde: (c.l) no mbito federal, ao subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal; (c.l) nos Estados e 
Distrito Federal, ao subsdio do Governador, no mbito do Poder Executivo; ao subsdio dos Deputados Estaduais no mbito do Poder Legislativo; e ao subsdio dos 
Desembargadores do Tribunal de Justia, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por cento do subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do Supremo 
Tribunal Federal, no mbito do Poder Judicirio, incluindo nesse limite os membros do Ministrio Pblico, os Procuradores e os Defensores Pblicos; (c.3) nos Municpios, 
o subsdio do Prefeito (EC-41/2003). Esses tetos j esto valendo nos termos do art. 82 da EC-41/2003, at que venha a lei prevista no art. 48, XV, com a redao 
dada pela mesma Emenda.
O conceito de parcela nica h de ser buscado no contexto temporal e histrico e no confronto do  4 do art. 39 com outras disposies constitucionais, especialmente 
o  3 do mesmo artigo. Sendo uma espcie remuneratria de trabalho permanente, significa que  pago periodicamente. Logo, a unicidade do subsdio correlaciona-se 
com essa periodicidade. A parcela  nica em cada perodo, que, por regra,  o ms. Trata-se, pois, de parcela nica mensal. Historicamente, subsdio era uma forma 
de retribuio em duas parcelas: uma fixa e outra varivel. Se a Constituio no exigisse parcela nica, expressamente, essa regra prevaleceria.
A primeira razo da exigncia de parcela nica consiste em afastar essa duplicidade de parcelas que a tradio configurava nos subsdios. A proibio expressa de 
acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de representao ou outra espcie remuneratria refora o repdio ao conceito tradicional e elimina 
o vezo de fragmentar a remunerao com mltiplos penduricalhos, que desfiguram o sistema retributrio do agente pblico, gerando desigualdades e injustias. Mas 
o conceito de parcela nica s repele os acrscimos de espcies remuneratrias do trabalho normal do servidor. No impede que ele aufira outras verbas pecunirias 
que tenham fundamentos diversos, desde que consignados em normas cons-

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CURSO DK DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
titucionais. Ora, o  3S do art. 39, remetendo-se ao art. 7, manda aplicar aos servidores ocupantes de cargos pblicos (no ocupantes de mandato eletivo, de emprego 
ou de funes pblicas) algumas vantagens pecunirias, nele consignadas, que no entram naqueles ttulos vedados. Essas vantagens so: odcimo-tercero salrio (art. 
7, VIII), que no  acrscimo  remunerao mensal, mas um ms a mais de salrio; subsdio noturno maior do que o diurno (art. 7^, IX); snlrio-fam-lia (art. 79, 
XII); o subsdio de servio extraordinrio superior, no mnimo, em 50% ao do normal (art. 7, XVI); o subsdio do perodo de frias h de ser, pelo menos, um tero 
a maior do que o normal (art. 7", XVII). Como se v, o subsdio, nesses casos, no deixa de ser em parcela nica. Apenas ser superior ao subsdio normal. Demais, 
o novo  7" do art. 39 prev a possibilidade de adicional e prmio, no caso de economia com despesas correntes em cada rgo etc, quebrando ele prprio a unicidade 
estabelecida.7
Vencimento e remunerao dos servidores. Essas espcies remune-ratrias perduram como forma geral de estipendiar servidores pblicos, j que os subsdios s se aplicam 
nas hipteses estritamente indicadas.
Os termos vencimento (no singular), vencimentos (no plural) e remunerao dos servidores pblicos no so sinnimos. Vencimento, no singular,  a retribuio devida 
ao funcionrio pelo efetivo exerccio do cargo, emprego ou funo, correspondente ao smbolo ou ao nvel e grau de progresso funcional ou ao padro, fixado em lei. 
Nesse sentido, a palavra no  empregada uma s vez na Constituio.8 Vencimentos, no plural, consiste novencimento (retribuio correspondente ao smbolo ou ao 
nvel ou ao padro fixado em lei) acrescido das vantagens pecunirias fixas. Nesse sentido, o termo  empregado em vrios dispositivos constitucionais.9 Remunerao 
sempre significou, no servio pblico, uma retribuio composta de uma parte fixa (geralmente no valor de dois teros do padro do cargo, emprego ou funo) e outra 
varivel, em funo da produtividade (quotas-partes de multas) ou outra circunstncia.  tipo de retribuio aplicada a certos servidores do Fisco (os fiscais) que, 
alm de vencimentos (pa-
7. Resta observar que o STF, em deciso administrativa, entendeu que o subsdio s ser aplicado aps a fixao dos subsdios de seus Ministros pela lei de iniciativa 
conjunta prevista no art. 48, XV, que serviro de teto aos demais.
8.  De fato, no localizamos vencimento, no singular, no sentido de estipndio. O art. 39,  1-, agora com a EC-19/98, fala em padres de vencimento. O termo aparece 
duas vezes, nos arts. 46 e 47,  5", do ADCT, mas no sentido termo final de um prazo.
9. Ocorre, pelo menos, nos seguintes dispositivos: arts. 37, XII e XV, 40,  5-, 73,  3, e 17 do ADCT. Sobre o conceito de vencimento e vencimentos, cf. nossa 
ob. cit., p. 21; Hely Lopes Meirelles, ob. cit., pp. 398 e ss.

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dro mais adicionais etc), tinham ou tm tambm o direito de receber quotas-partes de multas por eles aplicadas. Hoje se emprega o termo remunerao quando se quer 
abranger todos os valores, em pecnia ou no, que o servidor percebe mensalmente em retribuio de seu trabalho. Envolve, portanto, vencimentos, no plural, e mais 
quotas e outras vantagens variveis em funo da produtividade ou outro critrio. Assim, a palavra remunerao  empregada em sentido genrico para abranger todo 
tipo de retribuio do servidor pblico, com o que tambm envolve o seu sentido mais especfico lembrado acima.10
Ento, o termo remunerao pode ser empregado, e no raro est empregado, no sentido de vencimentos, mas este no  empregado em lugar de remunerao. Assim  que, 
em face da Constituio,  lcito dizer que o servidor tem direito a uma remunerao mensal pelo seu trabalho, que pode ser simplesmente os vencimentos (vencimento 
mais vantagens) ou a remunerao em sentido prprio: vencimentos (ou parte destes) acrescidos de quotas variveis segundo critrio legal; por exemplo, vencimentos 
e gratificao pelo comparecimento a reunies de conselho, comisso etc. Quando a Constituio, no art. 39,  5, conforme redao da EC-19/98, declara que "lei 
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios poder estabelecer a relao entre a maior e a menor remunerao dos servidores pblicos, obedecido, 
em qualquer caso, o disposto no art. 37, XI", usou intencionalmente o termo remunerao para abranger todos os valores integrantes da retribuio dos civis a fim 
de que nenhuma parcela fique fora da relao comparativa, obedecido o teto previsto no citado art. 37, XI, e tambm, agora, para indicar que os subsdios no esto 
abrangidos pelo dispositivo.
O dispositivo, em resumo, quer que a lei, em cada entidade da Federao, estabelea, por exemplo, que a maior remunerao de servidor no seja superior a dez, quinze 
ou vinte vezes a menor, ou, ento, que a escala de remunerao no guarde distncia acima de certa percentagem. Mas a remisso ao art. 37, XI, invoca, para o caso, 
o respeito ao teto que, como visto acima, depende do mbito a que pertena o servidor. A EC-41/2003, no seu art. 9, manda aplicar o disposto no art. 17 do Ato das 
Disposies Constitucionais Transitrias aos vencimentos, remuneraes e subsdios dos ocupantes de car-
10. O termo remunerao ocorre umas 25 vezes na Constituio, ligado a salrios, a vencimentos, cf. arts. 7", Vil, VIII, IX, XI, XVI e XXIII, 37, X, XI (3 vezes), 
XIII, XV, 38, II e III, 40,  4'-', 51, IV, 52, XIII, 56, II,  3'-', 61, II, a, 151, II, 169, pargrafo nico, 218,  4", 239,  1- e  3-, e ADCT, arts. 8",  
1", e 17. Foi suprimido onde se referia a estipndios de parlamentares, Chefes do Poder Executivo, magistrados, membros do Ministrio Pblico, substitudo por subsdio, 
cf. arts. 27,  V' e 2", 29, V, 49, VII e VIII, 95, III, 128,  5'-', I, c.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
gos, funes e empregos pblicos da Administrao direta, autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municpios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes polticos e os proventos, penses ou outra espcie remuneratria percebidos cumulativamente 
ou no, includas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza. O que o texto da Emenda pretende, na verdade,  afastar a invocao do direito adquirido s 
hipteses por ela estabelecidas. Nesse sentido, o referido artigo  inconstitucional, porque, em verdade, est criando um novo dispositivo que elimina uma garantia 
constitucional, o que  vedado por emenda constitucional nos termos do art. 60,  4Q, IV, combinado com o disposto no art. 5e, XXXVI. O art. 17 do ADCT foi criado 
pelo poder constituinte originrio  vista de situaes ocorridas na passagem de um regime constitucional para outro, "no admitindo, neste caso, invocao do direito 
adquirido ou percepo de excesso a qualquer ttulo"; "neste caso"  um signo normativo indicativo de contemporaneidade, que emenda constitucional no pode, legitimamente, 
estender a situaes futuras por ela mesma criadas. A disposio transitria j estava esgotada e sua eficcia no pode ser restabelecida, validamente, por emenda 
constitucional.
Por outro lado,  correto o emprego da palavra vencimentos no mesmo art. 37, XII e XV. O primeiro a dizer que os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do 
Poder Judicirio no podero ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo; em verdade, esse referencial nunca foi obedecido. O segundo, com a redao da EC-19/98, 
a estipular que o subsdio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos pblicos so irredutveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo 
e nos arts. 39,  4e, 150, II, 153, III, e 153,  2". De fato, s os vencimentos (vencimento e vantagens fixas), e o subsdio (parcela nica) podem ser irredutveis. 
A remunerao, em sentido prprio, no precisamente porque um de seus componentes  necessariamente varivel e, portanto, em um ms poder ser maior ou menor do 
que em outro. Mas, qualquer que seja, sobre todas as suas parcelas somadas, incidir o imposto sobre a renda (arts. 150, II, e 153, III,  2, I). Os vencimentos 
irredutveis significam que nem o padro, nem os adicionais ou outras vantagens fixas podero ser reduzidos.
6. Acrscimos pecunirios e regras de sua singeleza
Os acrscimos pecunirios ao padro de vencimento dos servidores pblicos continuam admitidos pela Constituio, em relao a vencimentos e remunerao; no aos 
subsdios, que no os admitem. Dos acrscimos se trata no tanto para erigi-los em direito dos servidores, mas para estabelecer limites, vedando seu cmputo ou acu-

DOS SERVIDORES PBLICOS                                                687
mulao, para fins de concesso de acrscimos ulteriores.  a proibio dos chamados "repico" e "repiqussimo", que consistem na incidncia de adicionais sobre 
adicionais, sobre sexta-parte, sobre salrio-famlia, e reciprocamente. Significa dizer que s podem ser percebidos singelamente, sem acumulaes ou repiques de 
qualquer natureza. No se somam ao vencimento para a constituio de base sobre a qual eles mesmos incidiriam.
7. Isonomia, paridade, vinculao e equiparao de vencimentos
A EC-19/98 eliminou a determinao especial de isonomia de vencimentos, que constava do art. 39,  1. Isso no significa que a isonomia tenha deixado de existir 
nas relaes funcionais. No, porque o princpio geral continua intocvel no caput do art. 5", na tradicional forma da igualdade perante a lei. Se ocorrer nas relaes 
funcionais, inclusive de vencimentos, remunerao ou mesmo subsdios, um tratamento desigual para situaes iguais, a se ter a aplicao do princpio da isonomia.
A isonomia se d entre servidores do mesmo Poder e entre servidores de Poderes diferentes. Se isso  verdade, fica incompreensvel a regra do art. 37, XII, que, 
como j vimos, determina que os vencimentos (no fala em subsdio) dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judicirio no podero ser superiores aos pagos pelo 
Poder Executivo. Se o princpio da isonomia  aplicvel, a regra  que os vencimentos no podem ser superiores nem inferiores, mas iguais. Mas ele no  destitudo 
de sentido. Ele significa que a aplicao da isonomia tem por referncia os cargos do Executivo. Isto , os servidores dos trs Poderes tm direito  paridade isonmica 
de vencimentos, mas a parificao se faz com os cargos iguais ou assemelhados do Poder Executivo. Essa isonomia entre servidores de Poderes diversos  o que se chama 
paridade de vencimentos, que toma por base os fixados para os servidores do Poder Executivo.
No h confundir isonomia e paridade com equiparao ou vinculao para efeitos de vencimentos. Isonomia  igualdade de espcies remuneratrias entre cargos de atribuies 
iguais ou assemelhados. Paridade  um tipo especial de isonomia,  igualdade de vencimentos a cargos de atribuies iguais ou assemelhadas pertencentes a quadros 
de Poderes diferentes. Equiparao  a comparao de cargos de denominao e atribuies diversas, considerando-os iguais para fins de se lhes conferirem os mesmos 
vencimentos;  igualao jurdico-formal de cargos ontologicamente desiguais, para o efeito de se lhes darem vencimentos idnticos, de tal sorte que, ao aumentar-se 
o pa-

CURSO DL- DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
drao do cargo-paradigma, automaticamente o do outro ficar tambm majorado na mesma proporo. Na isonomia e na paridade, ao contrrio, os cargos so ontologicamente 
iguais, da devendo decorrer a igualdade de retribuio; isso est de acordo com o princpio geral da igualdade perante a lei: tratamento igual para situaes reputadas 
iguais, , em verdade, aplicao do princpio da isonomia material: trabalho igual deve ser igualmente remunerado. A equiparao quer tratamento igual para situaes 
desiguais. Vinculao  relao de comparao vertical, diferente da equiparao, que  relao horizontal. Vincula-se um cargo inferior, isto , de menores atribuies 
e menor complexidade, com outro superior, para efeito de retribuio, mantendo-se certa diferena de vencimentos entre um e outro, de sorte que, aumentando-se os 
vencimentos de um, o outro tambm fica automaticamente majorado, para guardar a mesma distncia preestabelecida.11
Os regimes jurdicos desses institutos so, por isso mesmo, diametralmente opostos. A isonomia, em qualquer de suas formas, includa nela a paridade,  uma garantia 
constitucional e um direito do funcionrio, ao passo que a vinculao e a equiparao de cargos, empregos ou funes, para efeito de remunerao, so vedadas pelo 
art. 37, XIII.  isso que o texto quer dizer na sua redao defeituosa. De fato, o dispositivo veda a vinculao ou equiparao de quaisquer espcies remuneratrias 
para efeito de remunerao de pessoal do servio pblico, quando, na verdade, o que se veda  a vinculao ou equiparao de cargos, empregos ou funes para efeitos 
de remunerao. E assim  que deve entender-se o dispositivo.
8. Vedao de acumulaes remuneradas
A Constituio, seguindo a tradio, veda as acumulaes remuneradas de cargos, empregos e funes na Administrao direta e nas autarquias, fundaes, empresas 
pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico (EC-19/98), significando isso que, 
ressalvadas as excees expressas (infra), no  permitido a um mes-
11. Jurisprudncia: Representao n. 1.370-GO, voto vencedor do Min. Clio Borja, RTJ 123/24 (janeiro/88): "no conceito constitucional de vinculao de vencimentos 
est incita a idia de automatismo nas modificaes da retribuio de cargos ou empregos pblicos, de molde a acarretar o aumento ou a reduo de todos os que esto 
ligados ao cargo-paradigma, toda vez que a remunerao deste  alterada. O que o constituinte quis impedir foi a subtrao aos administradores da pecnia pblica 
da faculdade de dosar despesas de pessoal, de acordo com as possibilidades do Errio e a oportuna avaliao da utilidade dos cargos para o servio pblico e da justa 
retribuio dos ocupantes". O argumento vale para as equiparaes.

DOS SERVIDORES PBLICOS                                               689
mo servidor acumular dois ou mais cargos ou funes ou empregos, nem cargo com funo ou emprego, nem funo com emprego, quer sejam um e outros da Administrao 
direta ou indireta, quer sejam um daquela e outro desta (art. 37, XVI e XVII) .
Autorizam-se, contudo, excees, para possibilitar a acumulao nos seguintes casos: (a) dois cargos de professor; (b) um cargo de professor com outro tcnico ou 
cientfico; (c) dois cargos ou empregos privativos de profissionais da sade, com profisses regulamentadas. As excees, nos casos das letras a e b, s se referem 
a cargos; no da letra c, a cargo e emprego. Observe-se, tambm, que, em qualquer das hipteses excepcionadas, a acumulao s ser lcita em havendo compatibilidade 
de horrio, notando-se que a Constituio no exige mais a correlao de matrias entre os cargos acumulveis de professores ou um de professor e outro tcnico ou 
cientfico. Mas a remunerao ou subsdio dos cargos acumulados no pode ultrapassar o teto do art. 37, XI.
Igualmente,  vedada a percepo simultnea de proventos da aposentadoria do art. 40 (titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municpios e suas autarquias e fundaes) ou dos arts. 42 (Polcia Militar) e 142 (Militares das Foras Armadas) com remunerao de cargo, emprego ou funo pblica, 
ressalvados os cargos acumulveis na forma da Constituio (cf. supra), os cargos eletivos e os cargos em comisso declarados em lei de livre nomeao e exonerao 
(EC-20/98), respeitado o teto do art. 37, XI.
9. Servidor investido em mandato eletivo
O servidor pblico federal, estadual ou municipal, da Administrao direta autrquica efundacional, eleito para cumprir mandato eletivo o exercer com observncia 
das seguintes regras:
(1) Se se tratar de mandato eletivo federal (Deputado Federal, Senador, Presidente e Vice-Presidente da Repblica), estadual (Deputado Estadual, Governador e Vice-Governador 
do Estado) ou distrital (Deputado, Governador e Vice-Governador do Distrito Federal), o servidor ficar afastado do seu cargo, emprego ou funo (art. 38,1). O afastamento 
 automtico; no depende de requerimento do eleito nem de ato declaratrio da autoridade competente, embora seja recomendvel uma comunicao do servidor eleito 
para fins de pronturio. Quando deve dar-se o afastamento? Recorra-se s regras de incompatibilidade do art. 54, I, b, e se concluir que a resposta : desde a diplomao, 
para parlamentares, e desde a posse, para cargo do Executivo. No caso, o afastamento  com prejuzo dos vencimentos,

690
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
pois nao h autorizao constitucional para opo entre vencimentos e remunerao do mandato.
(2)  Se a investidura for no mandato de Prefeito, o servidor ser afastado do cargo, emprego ou funo, sendo-lhe facultado optar pela sua remunerao. Aqui, o afastamento 
se verifica com a posse, j que o dispositivo constitucional (art. 38, II) usa o termo "investido no mandato de Prefeito", que significa "assumido" o cargo, emprego 
ou funo, pois investidura efetiva-se com a posse, no valendo, a esse propsito, norma de Constituio estadual ou de lei orgnica de Municpio com soluo diversa. 
Aqui, como o dispositivo diz "ser afastado", tornam-se necessrios, especialmente se for servidor federal ou estadual, o pedido e o ato de afastamento, mas este 
no poder ser negado, e se o interessado tomar posse sem o ato de afastamento nem por isso comete infrao, devendo apenas fazer a comunicao do fato ou ser convidado 
a regularizar a situao.
(3) Em se tratando de servidor investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horrio, execer cumulativamente o mandato com o cargo, emprego ou funo. 
O servidor perceber as vantagens deste ou desta (vencimentos etc.) sem prejuzo da remunerao do cargo eletivo. No ocorrendo a compatibilidade de horrio, ficar 
afastado de seu cargo, emprego ou funo, facultando-se-lhe optar entre a remunerao de sua situao funcional e a do mandato. O afastamento tambm aqui se verifica 
com a posse (art. 38, III).
Em qualquer das hipteses em que se exija o afastamento do servidor para o exerccio de mandato eletivo, seu tempo de servio ser contado para todos os efeitos 
legais, exceto para promoo por merecimento. Vale dizer: conta-se o tempo para aposentadoria, disponibilidade, adicionais, licena-prmio, sexta parte (onde houver), 
benefcios previdencirios, caso em que os valores sero determinados como se no exerccio estivesse, e para qualquer outra vantagem pecuniria ou funcional (art. 
38, IV e V).
II. SERVIDORES PBLICOS
10.  Execuo de servios na Federao e organizao do funcionalismo
J observamos noutro lugar que a Federao brasileira adotou o sistema imediato de execuo dos servios, que consiste no fato de cada entidade autnoma (Unio, 
Estados, Distrito Federal e Municpios) executar seus servios pblicos diretos com seus prprios servidores. Por isso, existem quadros de servidores federais, quadros 
de ser-

DOS SliKVIDORES PBLICOS                                               691
vidores estaduais, quadros de servidores distritais e quadros de servidores municipais. Todas essas entidades tm autonomia para estabelecer a organizao e o regime 
jurdico de seus servidores, mas todas elas esto adstritas  observncia dos princpios a esse respeito estatudos nos arts. 37 a 42 da Constituio.
O fundamento dessa autonomia est traduzido nos arts. 37 e 39, com o enunciado normativo da EC-19/98, que reconhecem  Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios 
a competncia para dispor sobre regime jurdico (no mais regime jurdico nico, como se previa no texto original) dos respectivos servidores pblicos, observados 
os princpios, preceitos, direitos e restries ali estabelecidos. J estudamos vrios aspectos desse regime. Neste tpico, examinaremos direitos e vantagens especficas 
para os servidores pblicos, no compreendidos aqui os militares.
11. Aposentadoria, penso e seus proventos
Direitos previdencirios do servidor pblico -A aposentadoria, penso e seus proventos so outros tantos direitos constitucionais dos servidores pblicos. A Constituio, 
originariamente, estabeleceu a aposentadoria por invalidez, por implemento de idade (70 anos) e por tempo de servio. A aquisio da aposentadoria por tempo de servio 
era criticada por se entender no ser um fator adequado ao gozo de benefcios previdencirios. Esse fator foi agora substitudo pelo tempo de contribuio, que merece 
os mesmos reparos. De fato, segundo a redao dada ao art. 40 pela EC-41/2003, aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes,  assegurado o regime de previdncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo 
ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados os critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. Destaque-se que o direito 
a previsto s cabe ao funcionrio pblico estritamente considerado, que  o "servidor titular de cargo efetivo" de que fala o texto constitucional, sujeito agora 
 contribuio previdenciria, de que sempre esteve isento, em valor que preserve o equilbrio financeiro e atuarial do sistema previdencirio. Observe-se que, nos 
termos da nova redao do dispositivo, tambm se impe contribuio aos inativos e aos pensionistas. Essa determinao, que vem por via de emenda constitucional, 
parece-me inconstitucional, porque tal imposio no tem, no caso, natureza previdenciria, mas de simples imposto (sem causa) incidente sobre os proventos da inatividade 
e sobre as penses com carter de tributa-

CURSO DR DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
ao da renda, gerando, assim, uma dupla tributao, com infringncia ao princpio da igualdade.
Aposentadoria - A aposentadoria dos servidores abrangidos por esse regime previdencirio se dar: (1) por invalidez permanente, com proventos integrais quando decorrente 
de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, na forma da lei, e proporcional ao tempo de contribuio nos demais casos; 
(2) compulsoriamente, aos setenta anos de idade com proventos proporcionais ao tempo de contribuio; (3) voluntariamente, desde que cumprido tempo mnimo de dez 
anos de efetivo exerccio no servio pblico e cinco anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria, observadas as seguintes condies: (a) sessenta anos de 
idade e trinta e cinco de contribuio, se homem, e cinqenta e cinco anos de idade e trinta de contribuio, se mulher, com proventos calculados, por ocasio de 
sua concesso, at o limite hoje fixado em R$ 2.400,00, tudo de acordo com o disposto no  3o do art. 40, com a redao dada pela EC-41/2003, e com o art. 5e dessa 
mesma Emenda. Quer dizer, o princpio da integralidade e da paridade entre proventos da aposentadoria e remunerao ou subsdio do servidor em atividade s se aplica 
at aquele limite, no vigorando para servidores que percebam estipndios mais elevados. Note-se, porm, que esse regime s ser aplicado, desde que Unio, Estados, 
Distrito Federal e Municpios instituam regime de previdncia complementar, de natureza pblica, para os respectivos servidores titulares de cargos efetivos. Enquanto 
isso no ocorrer, tem aplicao a todos o princpio da integralidade e da paridade (art. 40,  14, no alterado pela EC-41/2003). Esses requisitos sero reduzidos 
de cinco anos, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exerccio das funes de magistrio na educao infantil e no ensino fundamental (art. 
40,  59); (b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio, note-se: a idade 
 que  o fator principal como era no art. 40,  l9, III, d, do texto original, facultando-se a aposentadoria proporcional ao homem com sessenta e cinco anos de 
idade, e  mulher com sessenta anos; a proporcionalidade, por sua vez, se faz em relao ao tempo de contribuio, sem limitao; completada a idade prevista, o 
servidor ou servidora pode aposentar-se com proventos proporcionais ao tempo de contribuio, qualquer que seja esse tempo; eliminou-se a aposentadoria proporcional 
ao tempo de servio que constava do citado art. 40,  l9, III, c.
Em princpio  vedada a adoo de requisitos e critrios diferentes dos acima indicados para a concesso de aposentadoria, mas lei complementar poder definir atividades 
exercidas exclusivamente sob

DOS SERVIDORES PBLICOS                                               693
condies especiais, que prejudiquem a sade ou a integridade fsica, em relao s quais poder estabelecer requisitos e critrios diferenciados para a concesso 
de aposentadoria. Lembra-se que o  ls do art. 40, na redao originria, era especfico, permitindo a reduo de tempo de servio de aposentadoria no caso de exerccio 
de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas. O texto da EC-20/98  mais aberto, mas  razovel pensar que a lei complementar vai incluir as atividades 
penosas, insalubres e perigosas, que so as mais suscetveis de prejudicar a sade e a integridade fsica. Por isso, manteremos aqui a considerao que expendemos 
a respeito desses termos. "Penosas" so atividades que exigem desmedido esforo para seu exerccio, e submetem o exercente a presses fsicas e morais intensas e, 
por tudo isso, geram nele profundo desgaste - quem sabe os mergulhadores sob presso enorme das guas, que requer se alivie de tempo em tempo regressando  superfcie; 
o metalrgico submetido a altas temperaturas. "Insalubres" so atividades que submetem seu exercente a permanente risco de contrair molstias profissionais. So 
"perigosas", quando o servidor, pelas suas atribuies, fica sujeito, no seu exerccio, a permanente situao de risco de vida, como certas atividades policiais. 
A lei complementar o dir.
O art. 40,  13, prev a possibilidade de aposentadoria de quem ocupa, exclusivamente, cargo de provimento em comisso, de outros cargos temporrios ou de emprego 
pblico. Lembre-se que o originrio  2 desse artigo remetia a soluo do problema  lei ordinria. Agora, a norma constitucional regula diretamente o assunto, 
para declarar que esses servidores ficam sujeitos ao regime geral da previdncia social (art. 201). Apesar disso, valem ainda, as consideraes que fizemos sobre 
essa aposentadoria. Dissemos, ento, que, em princpio, os titulares dos cargos em comisso no deveriam aposentar-se neles, pois os exercem a ttulo de confiana, 
e, logo, devero ser exonerados, para retornar  sua situao anterior. Se funcionrio, volta a seu cargo efetivo. Se particular, regressa s suas atividades privadas. 
Contudo, o citado  13  expresso em prever a aposentadoria de titulares de emprego, tambm sujeitos ao regime geral da previdncia, o que a Constituio originariamente 
no havia feito. No h meno a servidores no exerccio de funes de confiana, porque a EC-19/98, dando nova redao ao art. 37, V, estabeleceu que elas so exercidas 
obrigatoriamente por servidores ocupantes de cargo efetivo; logo, se aposentam no regime destes.
Ser computvel integralmente o tempo de contribuio federal, estadual ou municipal para efeito de aposentadoria e o tempo de servio para efeito de disponibilidade, 
vedada qualquer forma de contagem de tempo de contribuio fictcia (art. 40,  9 e 10, enunciado

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
da EC-20/98). Apenas para a aposentadoria  assegurada a contagem recproca do tempo de contribuio na atividade privada, rural e urbana, hiptese em que os sistemas 
de previdncia social envolvidos se compensaro financeiramente, segundo critrios estabelecidos em lei (art. 201,  9a).
A aposentadoria, como a disponibilidade, em qualquer de suas formas,  sempre remunerada, e  a prpria Constituio que estabelece os requisitos dessa remunerao, 
que toma o nome de provento, enquanto a retribuio do servidor em atividade denomina-se vencimento, vencimentos, remunerao ou subsdio, nos termos que j examinamos. 
A soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulao de cargos ou empregos pblicos, ou de outras atividades sujeitas a contribuio 
para o regime geral de previdncia social, fica sujeita ao teto previsto no art. 37, XI, como visto. Mas a Constituio garante sua reviso na mesma proporo e 
na mesma data, sempre que se modificar a remunerao (ou o subsdio) dos servidores em atividade, sendo tambm estendidos aos inativos e pensionistas quaisquer benefcios 
ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformao ou reclassificao do cargo ou funo em que se 
deu a aposentadoria ou serviu de referncia para a concesso da penso, na forma da lei (EC-41/2003, art. 7). O dispositivo corta o vezo meio maroto de rever vencimentos 
de servidores na atividade por meio de alterao (transformao ou reclassificao) de sua escala de referncias numricas, elevando-as, de tal sorte que a melhoria 
no fosse extensiva aos inativos. Essas alteraes agora beneficiam igualmente os aposentados e pensionistas.
Penso - A EC-41/2003 golpeou fortemente o direito  penso. At sua supervenincia o valor da penso por morte era regido tambm pelo princpio da integralidade 
e da paridade, ou seja, a penso correspondia ao total da remunerao percebida no cargo em que se tivesse dado a aposentadoria e suas atualizaes posteriores. 
Agora, a lei dispor sobre a concesso do benefcio da penso por morte, que ser igual ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido ou a totalidade 
da remunerao do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, at o limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social 
de que trata o art. 201, fixados hoje em R$ 2.400,00 (EC-41/2003, art. 59), acrescido de 70% da parcela excedente a este limite (art. 40,  7, redao da EC-41/2003). 
Vale dizer, se o servidor falecido tinha proventos ou remunerao de R$5.000,00, a penso por ele deixada para seu cnjuge e dependentes ser de R$ 2.400,00 mais 
70% de R$ 2.600,00 (que d R$ 1.820,00), ou seja: R$ 2.400,00 + R$ 1.820,00 = R$ 4.220,00.

DOS SERVIDORES PBLICOS                                               695
Regime de previdncia complementar - O regime de previdncia de carter contributivo, que acabamos de ver, , digamos assim, o regime obrigatrio de previdncia 
dos funcionrios pblicos efetivos. A ele esto obrigados a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios em relao aos respectivos servidores titulares 
de cargo efetivo, com os nveis de proventos que indicamos acima.
Essas entidades da Federao, contudo, podero instituir, como patrocinadoras, regime de previdncia complementar para os respectivos servidores, observadas as normas 
gerais estabelecidas por lei complementar, de acordo com o disposto no art. 202.n  apenas uma faculdade que a Constituio reconhece a essas entidades (art. 40, 
 14 a 16, segundo o enunciado da EC-20/98). Mas se elas resolverem patrocinar entidades de previdncia complementar, necessariamente, ho de faz-lo sob a forma 
de fundao obrigatoriamente de natureza pblica e,  claro, sem fins lucrativos. As entidades assim patrocinadas pelo Poder Pblico so do tipo de entidade de previdncia 
complementar fechada, porque destinadas apenas aos respectivos servidores. Quando formos examinar o regime geral de previdncia social (Quarta Parte, Tt. II, Cap. 
II, n. 3, adiante) veremos que h tambm a possibilidade de constituio de entidades de previdncia complementar abertas (ao pblico em geral), sob a forma de sociedades 
annimas.
Se esse regime complementar for institudo, o valor das aposentadorias e penses a serem concedidas pelo regime contributivo obrigatrio, referido mais acima, poder 
ser fixado no limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201 (art. 40,  14). Enquanto, porm, no for 
institudo, as aposentadorias e penses tero que ser concedidas com observncia dos princpios da integralidade e da paridade, como visto antes. Na verdade, a remisso 
simplesmente ao art. 201  incompleta, porque o limite mximo a que ele se refere, que se encontrava no art. 14 da EC-20/98, fixado em R$ 1.200,00, passou para R$ 
2.400.00 por fora do art. 52 da EC-41/2003, que ter que ser atualizado pelos mesmos ndices aplicados aos benefcios do regime geral de previdncia social, de 
forma a preservar, em carter permanente, seu valor real.
Cumpre, finalmente, observar que o  16 do art. 40 reserva o direito de opo pelo regime de previdncia complementar ao servidor
12.  a Lei Complementar 108, de 29.5.2001, que regula as relaes das entidades pblicas com as respectivas entidades fechadas de previdncia complementar para 
os respectivos servidores. Tal relao fica, contudo, sujeita aos princpios estabelecidos na Lei Complementar 109, tambm de 29.5.2001, que regula o regime de previdncia 
privada referido no art. 202 da CF.

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CURSO Ul< DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
que tiver ingressado no servio pblico at a data da publicao do ato de sua instituio. Somente poder ser includo nesse regime mediante prvia e expressa opo. 
Mas essa reserva de opo  conferida apenas aos servidores anteriores  instituio desse regime, o que vale dizer que os que ingressarem depois ficaro sujeitos 
 sua aceitao.
Ressalvas de direito preexistente - No podemos entrar em por-menores aqui, mas queremos oferecer ao leitor a informao de que a EC-41/2003, como o fizera, tambm, 
a EC-20/98 ressalvou direitos adquiridos e at direitos em processo de aquisio. Assim: (a) o seu art. 3B assegura o direito adquirido do servidor pblico que, 
at a dada da publicao da Emenda, tenha cumprido os requisitos para obteno do benefcio (aposentadoria e penso) no regime da lei anterior; (b) o art. 62 assegura 
ao servidor da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, que tenha ingressado no servio pblico at a dada 
de sua publicao, a faculdade de aposentar-se, a qualquer tempo, com proventos integrais, que correspondero  totalidade da remunerao do servidor no cargo efetivo 
em que se der a aposentadoria, na forma da lei, quando, observadas as redues de idade e tempo de contribuio contidas no  5" do art. 40 da Constituio (caso 
dos professores), vier a preencher, cumulativamente, as seguintes condies: (b.l) 60 anos de idade, se homem, e 55 anos de idade, se mulher; (b.2) 35 anos de contribuio, 
se homem, e 30 anos de contribuio, se mulher; (b.3) 20 anos de efetivo exerccio do servio pblico; e (b.4) 10 anos de carreira e 5 anos de efetivo exerccio 
no cargo em que se der a aposentadoria; tem-se aqui o reconhecimento como que de um direito adquirido infieri; d-se estabilidade ao processo em curso de aquisio 
do direito, que pode ser exercido, no futuro, com as mesmas bases normativas que vigoravam antes da publicao da Emenda; (c) o art. 2B confere o direito de aposentar-se 
voluntariamente, com proventos calculados de acordo com o art. 40,  3" e 17, da Constituio, a quem tenha ingressado regularmente (por concurso pblico) em cargo 
efetivo na Administrao Pblica, direta, autrquica e fundacional, at a data de publica da EC-41/2003, quando, cumulativamente: (c.l) tiver 53 anos de idade, se 
homem, e 48 anos de idade, se mulher; (c.l) tiver 5 anos de efetivo exerccio no cargo em que se dar a aposentadoria; (c.3) contar tempo de contribuio igual, 
no mnimo,  soma de: (c.3.1) 35 anos, se homem, e 30 anos, se mulher; (c.3.2) um perodo adicional de contribuio equivalente a 20% do tempo que, na data da publicao 
da EC-41/2003, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alnea anterior. Note-se que esse art. 2q  igual ao art. 8S da EC-20/1998 (revogado), mas o 
modo de calcular os proventos  diverso, porque o  39, a que ambos remetem, tem contedo diverso. O  39 da remisso do art. 8g

DOS SERVIDORES PBLICOS                                               697
da EC-20/1998 garantia proventos integrais; o  3 da remisso do art. 2q, no.
12. Efetividade e estabilidade
A EC-19/98 transformou bastante o art. 41 da Constituio. Dizia: So estveis, aps dois anos de efetivo exerccio, os servidores nomeados em virtude de concurso. 
Agora diz: So estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico. Antes aplicava-se 
a qualquer servidor nomeado em virtude de concurso pblico: para cargo ou emprego, nos termos do art. 37. Agora s se aplica a servidor nomeado em virtude de concurso 
para cargo de provimento efetivo. Adquiria-se a estabilidade, antes, aps dois anos de efetivo exerccio; agora, aps trs anos.
Cargo de provimento efetivo  aquele que, segundo a lei, deve ser preenchido em carter definitivo, referindo-se essa caracterstica  titularidade do cargo, para 
indicar que a pessoa nele investida o ser como seu titular definitivo, em princpio, pois isso no impede remoo ou transferncia. Ope-se ao cargo de provimento 
em comisso, o que, segundo a lei, ser ocupado em carter transitrio, querendo isso dizer que seu ocupante no  o seu titular definitivo, mas nele permanecer 
apenas enquanto bem servir ou enquanto merecer a confiana da autoridade (da, cargo de confiana) que o indicou ou nomeou. Outro  cargo de provimento vitalcio 
que seria o provimento para toda a vida, mas essa idia j no prevalece, porque seu titular fica sujeito  aposentadoria compulsria, alm da voluntria.
A efetividade, como se v,  um atributo do cargo, concernente  forma de seu provimento." Refere-se  titularidade do cargo definido em lei como de provimento em 
carter efetivo. Efetividade d-se no cargo.  vnculo do funcionrio ao cargo, e constitui pressuposto da estabilidade, pois, pelo visto, s o servidor efetivo 
pode adquiri-la. A estabilidade no se d no cargo, mas no servio pblico.  garantia do servidor, no atributo do cargo. A estabilidade , assim, um direito que 
a Constituio garante ao servidor pblico.
So requisitos para adquirir a estabilidade: (a) nomeao por concurso (art. 37, II) para cargo de provimento efetivo, de onde se v que os nomeados para cargos 
em comisso, admitidos a funes e os contratados nunca obtm estabilidade, podendo, pois, ser exonerados ou dispensados sem formalidade do processo administrativo; 
^exerccio efetivo aps trs anos. No basta, pois, a nomeao em virtude de
13. Cf. Hely Lopes Meirelles, ob. ca., p. 382.

698
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
concurso.  necessrio que o servidor esteja no exerccio no cargo para o qual fora nomeado, por mais de trs anos, apenas um dia a mais, sem interrupo. A investidura 
em cargo pblico  um procedimento administrativo complexo, que envolve vrias operaes sucessivas: realizao de concurso, aprovao neste, nomeao na ordem de 
classificao, posse e entrada em exerccio. Desta ltima  que comea a fluir o tempo de trs anos para a aquisio da estabilidade.
Esse perodo de trs anos  definido nos estatutos dos servidores pblicos como de estgio probatrio (ou estgio confirtnatrio), durante o qual a administrao 
apura a convenincia de sua confirmao no servio, mediante a aferio dos requisitos de assiduidade, aptido, eficincia, idoneidade moral etc.
Perde o cargo o servidor estvel nos seguintes casos: (a) por extino ou declarao de sua desnecessidade, ficando o servidor em disponibilidade com remunerao 
proporcional ao tempo de servio, at seu aproveitamento em outro cargo; esse aproveitamento  obrigatrio; (b) por demisso, mediante processo administrativo em 
que lhe seja assegurada ampla defesa e, naturalmente, em virtude de sentena transitada em julgado, embora isso no seja mais expresso; (c) insuficincia de desempenho 
apurada por meio de avaliao peridica de desempenho, na forma da lei complementar, mediante processo administrativo em que sejam assegurados o contraditrio e 
a ampla defesa (art. 41,  V-, I, II e III e art. 247, pargrafo nico, introduzido pela EC-19/ 98); (d) por exonerao, mediante ato normativo motivado com especificao 
da atividade funcional, o rgo ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal, para cumprimento dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo estabelecidos 
em lei complementar (art. 169,  T2), desde que, para tanto, a reduo em pelo menos 20% das despesas com cargos em comisso e funes de confiana no seja suficiente. 
Nesses dois ltimos casos, d-se a chamada flexibilizao da estabilidade, reconhecida esta como princpio mas submetendo-a a limitaes em razo de insuficincia 
de desempenho e excesso de despesa com pessoal, segundo normas gerais estabelecidas pelas leis complementares previstas no arts. 41,  1, III, e 169,  T1, as quais, 
tambm, estabelecero critrios e garantias especiais para a perda do cargo pelo servidor pblico estvel que, em decorrncia das atribuies de seu cargo efetivo, 
desenvolva atividades exclusivas de Estado (art. 247).
Cumpre no confundir, como no raro acontece, demisso com exonerao. Ambas so atos administrativos que implicam o desligamento do servidor do servio pblico. 
Mas a demisso  penalidade aplicada em conseqncia de delitos administrativos. A exonerao no constitui penalidade. E concedida a pedido do servidor ou, ao arbtrio 
da administrao, quando o servidor, exonervel ad nutum,

DOS SERVIDORES PBLICOS                                               699
no mais merece a confiana da autoridade competente ou se torna dispensvel ao servio, ou quando, ainda em estgio probatrio, no preencheu os requisitos de confirmao.
A demisso por ser penalidade, constitui ato administrativo vinculado, isto , s pode ser aplicada com estrita observncia das normas legais. Se isso no ocorrer, 
poder ser anulada pela autoridade administrativa competente, ou por sentena judicial, caso em que o servidor, se estvel, tem direito de ser reintegrado e o eventual 
ocupante da vaga reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenizao, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade com remunerao proporcional ao 
tempo de servio (art. 41,  2).
13. Vitaliciedade
Conceito diverso da estabilidade  a vitaliciedade que a Constituio assegura a certos agentes pblicos: magistrados, membros de Tribunal de Contas e membros do 
Ministrio Pblico. , a um tempo, atributo do cargo e garantia do titular, que nele tem direito de permanecer por toda a vida ou at que complete setenta anos de 
idade, quando se aposentar compulsoriamente. Essa garantia no impede perda do cargo pelo vitalcio em duas hipteses: (a) extino do cargo, caso em que o titular 
ficar em disponibilidade com vencimentos integrais; (b) demisso, o que s pode ocorrer em virtude de sentena judicial.
14. Sindicalizao e greve de servidores pblicos
Deslocamos o estudo dessas duas questes para aqui, onde tratamos dos servidores pblicos civis, porque s a eles dizem respeito, j que ao militar so expressamente 
proibidas a sindicalizao e a greve (art. 142,  3S, IV).
O problema da sindicalizao e da greve dos servidores pblicos, aqui, como em todo o mundo, foi sempre ardentemente discutido e intensamente controvertido. Na Europa 
o problema desapareceu h muito tempo. Em geral todos os trabalhadores, privados ou pblicos, tm o direito de sindicalizao e de greve. A resistncia no Brasil 
em admitir para os servidores pblicos essas duas garantias dos trabalhadores sempre foi muito grande. As Constituies anteriores vedavam expressamente a greve 
no servio pblico e nos servios essenciais. Resqucio dessa resistncia transparece no texto constitucional que reconhece o direito de greve dos servidores (art. 
37, VII).
Quanto  sindicalizao no h restries. Declara-se que " garantido ao servidor pblico civil o direito  livre associao sindical"

700                        CURSO DF DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
(art. 37, VI), mas quanto  greve o texto constitucional no avanou seno timidamente, estabelecendo que "o direito de greve dos servidores pblicos ser exercido 
nos termos e nos limites definidos em lei especfica" - o que, na prtica,  quase o mesmo que recusar o direito prometido, porque, se a lei no vier, o direito 
existir, mas seus exerccio, segundo deciso do Supremo Tribunal Federal, fica dependendo da promulgao da lei estabelecendo os termos e limites, os servidores 
no podem deflagrar qualquer greve (MI 20-4, rei. Min. Celso de Mello, in Rev. LTr, 58/647-654, 1994). Ora, o direito de greve, em tal caso, existe por fora de 
norma constitucional, no por fora de lei. No  a lei que vai criar o direito. A Constituio j o criou. Nesses casos de norma de eficcia contida, a lei referida 
na norma, quando promulgada,  apenas restritiva do direito reconhecido, no geradora desse direito. Isso significa que enquanto a lei no vem, o direito h que 
prevalecer em sua amplitude constitucional. Refora essa tese o fato de a Constituio ter garantido aos servidores pblicos amplo direito  livre associao sindical 
(art. 37, VI) que implica, s por si, o direito  greve. Ento, se a lei no vem, o direito existe, e, se existe, pode ser exercido.14
25. Direitos trabalhistas extensivos aos servidores
A declarao dos direitos e garantias dos servidores pblicos civis completa-se com a disposio do art. 39,  32, que manda aplicar a eles vrios direitos sociais 
previstos no art. 7-, para os trabalhadores rurais e urbanos, e que so os seguintes: (a) salrio mnimo, nas condies do inc. IV daquele artigo; (b) garantia de 
salrio (subsdio e vencimento), nunca inferior ao mnimo, para os que percebem remunerao varivel (VII); (c) dcimo-terceiro salrio (vencimentos ou subsdios) 
com base na remunerao integral ou no valor da aposentadoria (VIII); (d) remunerao ou subsdio do traballio noturno superior  do diurno (IX); (e) salrio-famlia 
para os seus dependentes (XII); (f) durao do trabalho normal no superior a oito horas dirias e quarenta e quatro semanais, facultada a compensao de horrios 
e a reduo da jornada, mediante acordo ou conveno coletiva, ou, em relao ao servidor, mediante lei (XIII); (g) repouso semanal remunerado, preferencialmente 
aos domingos (XV); (h) remunerao ou subsdio do servio extraordinrio superior, no mnimo, em 50% ao do normal (XVI); (i) gozo de frias anuais remuneradas com, 
pelo menos, um tero a mais do que o salrio (vencimentos ou subsdios) normal (XVII); (j)
14. Cf. Arnaldo Sssekind, Direito Constitucional do Trabalho, 3'! ed., p. 468, onde tambm colhi a referncia  citada deciso do STF; tambm Octvio Bueno Magano, 
Organizao Sindical Brasileira, p. 84.

DOS SERVIDORES PBLICOS                                               701
licena  gestante, sem prejuzo do emprego e do salrio (vencimentos ou subsdio), com a durao de cento e vinte dias (XVIII); (k) licena-paternidade, nos termos 
fixados em lei (cinco dias atualmente) (XIX); (1) proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos especficos, nos termos da lei - vale para garantir 
a mulher no servio pblico e lhe dar condies de trabalho (XX); (m) reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, higiene e segurana 
(XXII); (n) adicional de remunerao para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na forma da lei (XXIII); (o) proibio de diferena de salrios (vencimentos), 
de exerccio de funes e de critrios de admisso por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil (XXX).
///. DOS MILITARES
16. Conceito
A EC-18/98 modificou a Se. III do Cap. VII do Tt. III da Constituio, que compreendia e compreende apenas o art. 42. Determinou que a rubrica da seo, que era 
Dos Servidores Pblicos Militares passasse a ser: Dos Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios. Retirou do art. 42 a matria referente aos militares 
das Foras Armadas, transferindo-a para o  3 do art. 142, acrescentado por aquela emenda. A inteno confessada foi a de tirar dos militares o conceito de servidores 
pblicos que a Constituio lhes dava, visando com isso fugir ao vnculo aos servidores civis que esta lhes impunha. Formalmente, deixaram de ser conceituados como 
servidores militares. Com isso, alis, reforou a caracterstica militarista das Polcias Militares num momento em que parcela pondervel da sociedade busca desvincul-las 
dessa conceituao. Ontologicamente, porm, nada mudou porque os militares so, sim, servidores pblicos em sentido amplo como eram considerados na regra constitucional 
reformada, So agentes pblicos, como qualquer outro prestador de servio ao Estado. A diferena  que agora se pode separar as duas categorias, em lugar de servidores 
civis e servidores militares, embora assim sejam, em agentes pblicos administrativos e agentes pblicos militares. Contudo, a EC-19/98 reenquadrou, ainda que indiretamente, 
os policiais militares no conceito de servidores, ao afirmar que a remunerao dos servidores policiais militares ser fixada na forma de subsdio, segundo o previsto 
no art. 39,  4S, da Constituio.
Sua organizao e seu regime jurdico, desde a forma de investi-dura at as formas de inatividades, diferem fundamentalmente do regime dos servidores civis. Diferem 
at mesmo entre si. Por exemplo, os servidores militares das Foras Armadas, ou ingressam no servio

702
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
por via do recrutamento, que  forma de convocao para prestar o servio militar, ou por via de exame de ingresso nos cursos de formao de oficiais. A obrigatoriedade 
do servio militar (art. 143) no deixa margem  realizao de concurso pblico  semelhana do que ocorre para os servidores civis. O ingresso nas polcias militares 
 voluntrio, e, por conseguinte, os interessados se submetem a provas de seleo de vrios tipos para sua investidura, incluindo tambm as escolas de formao de 
seus integrantes oficiais.
17. Direitos e garantias constitucionais dos servidores militares
A importncia constitucional das Foras Armadas e das polcias militares, como foras auxiliares e reserva do Exrcito, levou o legislador constituinte a cercar 
seus integrantes de garantias e prerrogativas. Por isso, tambm, limita o ingresso  carreira de oficial das Foras Armadas aos brasileiros natos (art. 12,  39, 
VI). A Constituio distingue, porm, entre oficiais e no oficiais.15 Aqueles tem patente, ttulos e posto, ao passo que os no oficiais, que so as praas,16 s 
possuem o ttulo de nomeao e graduao.
Patentes, ttulos, postos e uniformes. A patente era antigamente a carta regia de concesso de um ttulo, posto ou privilgio militar de nvel superior. Hoje  o 
ato de atribuio do ttulo e do posto a oficial militar; por isso,  que Pontes de Miranda pde dizer que quem tem a patente tem o ttulo, o posto e o uniforme 
que a ela correspondem,17 bem como as prerrogativas, direitos e deveres a ela inerentes, diz a Constituio (art. 142,  3, I). Mas o ttulo e o posto no se confundem, 
como pode dar a entender o texto desse autor. Posto  o lugar que o oficial ocupa na hierarquia dos crculos militares. O ttulo  a designao da situao confiada 
ao titular dos postos (ex.: posto: General de Exrcito; ttulo: Comandante de Exrcito). Uniforme  a farda, que no
15.  Os oficiais e graduados so agrupados por crculos: (1) Oficiais Generais, compreendendo: General de Exrcito, Almirante-de-Esquadra e Tenente-Brigadei-ro; 
General-de-Diviso, Vice-Almirante, Major-Brigadeiro; General-de-Brigada, Con-tra-Almirante, Brigadeiro; (2) Oficiais Superiores, compreendendo: Coronel, Capito-de-Mar-e-Guerra; 
Tenente-Coronel, Capito-de-Fragata; Major, Capito-de-Corveta; (3) Oficiais intermedirios, compreendendo: Capito, Capito-Tenente; (4) Oficiais Subalternos, compreendendo: 
Primeiro-Tenente e Segundo-Tenente; (5) Subtenentes, Suboficiais e Sargentos, compreendendo: Subtenente, Suboficial; Primeiro-Sargento; Segundo-Sargento; Terceiro-Sargento; 
(6) Cabos, compreendendo: Cabo e Taifeiro-Mor; Marinheiro, Soldado, Fuzileiro Naval, Tai feiro de 1 e 2- classe especializado ou no.
16. Praas so os militares no oficiais: de Soldado a Subtenente, no Exrcito, e correspondentes nas outras Armas.
17.  Comentrios a Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, t. III/400.

DOS SERVIDORES PBLICOS                                               703
 privativa dos oficiais, mas, na forma e uso regulados em lei, o  dos militares. As patentes dos oficiais das Foras Armadas so conferidas pelo Presidente da 
Repblica (art. 142,  3, I), e as dos oficiais das polcias militares e corpos de bombeiros militares dos Estados e do Distrito Federal, pelos respectivos Governadores 
(art. 42,  l9).
Graduao:  o lugar da praa na hierarquia militar, mas sem garantias especiais de posto.
Militar da ativa e da inatividade militar. A Constituio garante as patentes dos oficiais da ativa, da reserva e dos reformados das Foras Armadas (art. 142,  
39,1), das polcias militares e dos corpos de bombeiros militares dos Estados, dos Territrios e do Distrito Federal (art. 42,  1). Fala vrias vezes em militar 
da ativa, transferncia para a reserva, reforma e agregao, indicando, com esses termos, situaes dos militares, que podem, em verdade, ser reduzidas a duas: atividade 
e inatividade. A primeira diz respeito ao militar que se encontra incorporado nas fileiras da tropa no exerccio do servio militar.  a situao do militar em efetivo 
exerccio de seu posto ou graduao. A inatividade  o estado ou situao do militar afastado, temporria ou definitivamente, do servio da respectiva fora.ls A 
inatividade, assim, abrange a agregao, a transferncia para a reserva e a reforma. Cabe  lei dispor sobre os limites de idade, a estabilidade e outras condies 
de transferncia do militar para a inatividade (art. 142,  3", X, aplicvel aos militares estaduais e do Distrito Federal por remisso do art. 42,  1), com os 
mesmos direitos referentes  reviso dos proventos da inatividade e sobre a penso estatudos para os servidores civis no art. 40,  49 e 5Q (e  69, s para os 
militares do Distrito Federal).
Militar no exerccio da funo civil. Os militares da ativa, como os em situao de inatividade, podero ocupar cargos, empregos ou funo pblica.
Quanto ao militar da ativa, h que distinguir, como o faz a Constituio (art. 142, II e III), se  cargo pblico civil permanente, ou se  cargo, emprego ou funo 
pblica temporria, e, sendo deste ltimo tipo, se  eletivo ou no eletivo.
Se o militar da ativa for empossado em cargo pblico civil permanente (cargo de provimento em carter efetivo), ser imediatamente transferido para a reserva (art. 
142, II). Se aceitar cargo, emprego ou funo pblica temporria, no eletiva, ainda que da Administrao indireta, ficar agregado ao respectivo quadro e somente 
poder, enquanto permanecer nessa situao, ser promovido por antigidade, contando-se-lhe o tempo de servio apenas para aquela promo-
18. Cf. Lei 5.774/71, que dispe sobre a inatividade dos militares da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica.

704
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
ao e transferncia para a reserva, sendo reformado depois de dois anos de afastamento, contnuos ou no. Reforma  a situao de inatividade (aposentadoria) definitiva 
do servidor militar, e  isso que quer dizer o art. 142, III, quando fala em transferncia para a inatividade, aps dois anos de reserva que tambm  inatividade. 
Se o cargo for eletivo, dever: (a) afastar-se da atividade, se contar menos de dez anos de servio (art. 14,  85,1, da Constituio); no se diz como e em que 
carter se afastar da atividade, se para a reserva ou reforma; caber  lei, prevista no inc. X do art. 142, resolver a questo; (b) se contar mais de dez anos 
de servio, ser agregado pela autoridade superior e, se eleito, passar automaticamente, no ato da diplomao, para a inatividade (reforma).  de observar, contudo, 
que o militar, enquanto em efetivo servio, no pode estar filiado a partidos polticos (art. 142, V).
Perda da -patente e do posto militar. O oficial das Foras Armadas s perder o posto e a patente se for julgado indigno do oficialatoou com ele incompatvel, por 
deciso de tribunal militar de carter permanente, em tempo de paz, ou de tribunal especial em tempo de guerra (art. 142, VI).19
Tribunal militar permanente  o constante da organizao judiciria preconstituda, integrante do Poder Judicirio, como so os Tribunais e Juizes Militares previstos 
nos arts. 92, VI, e 122, competentes para processar e julgar os crimes militares.
A indignidade e a incompatibilidade para com o oficialato dependem de declarao de um desses tribunais nas circunstncias previstas. A mera condenao a pena restritiva 
da liberdade no induz, s por si, a perda da patente e do posto. Se o militar for condenado pela justia comum ou militar  pena privativa de liberdade superior 
a dois anos, por sentena transitada em julgado, ser submetido a julgamento perante tribunal militar permanente em tempo de paz ou tribunal especial em tempo de 
guerra, para o fim de ser eventualmente declarado indigno do oficialato, ou com ele incompatvel, com a conseqncia da perda da patente e do posto (art. 142, VII). 
V-se, por a, que a condenao  pena restritiva de liberdade por mais de dois anos no implicar perda da situao militar, mas importar no julgamento de indignidade 
e de incompatibilidade. O tribunal militar no estar, contudo, obrigado a admitir estas, s por causa da condenao. A natureza do crime apenado  que levar  
apreciao e reconhecimento da indignidade ou incompatibilidade e, portanto,  perda da patente e do posto. Se a condenao for a pena inferior a dois anos, no 
caber o procedi-
19. J discutimos o conceito de tempo de paz e tempo de guerra na nota n. 19 do cap. IV do tt. II da Segunda Parte.

DOS SERVIDORES PBLICOS
705
mento de apurao da indignidade e da incompatibilidade para com o oficialato, nem, por conseguinte, da perda da patente e do posto.
Finalmente, ao militar, como vimos, so proibidas a sindicaliza-o e a greve (art. 142, IV).
18. Direitos trabalhistas extensivos aos servidores militares
Enfim, para terminar, cumpre apenas lembrar que os militares percebem remunerao em forma de subsdio, por fora do art. 144,  9, introduzido pela EC-19/98, e 
que o art. 142, VIII, determina que so aplicveis aos militares o disposto no art. 7o, VIII, XII, XVII, XVIII e XIX, ou seja: dcimo-terceiro salrio; salrio-famlia; 
gozo de frias anuais remuneradas com, pelo menos, um tero a mais do que o salrio normal; licena a gestante (existem mulheres militares), sem prejuzo do emprego 
e do salrio, com a durao de cento e vinte dias; e licen-a-paternidade.

Ttulo V
Bases Constitucionais das Instituies Financeiras
Captulo 1 DO SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL
I. DISPOSIES GERAIS DA TRIBUTAO: 1. Questo de ordem. 2. Componentes. 3. Emprstimo compulsrio. 4. Contribuies sociais. 5. Normas de preveno de conflitos 
tributrios. 6. Elementos do sistema tributrio nacional.
II.  LIMITAES DO PODER DE TRIBUTAR: 7. Poder de tributar e suas limitaes. 8. Princpios constitucionais da tributao e sua classificao. III. DISCRIMINAO 
CONSTITUCIONAL DAS RENDAS TRIBUTRIAS: 9. Natureza e conceito. 10. Sistema discriminatrio brasileiro. IV. DISCRIMINAO DAS RENDAS POR FONTES: 11. Atribuio constitucional 
de competncia tributria. 12. Competncia tributria da Unio. 13. Competncia tributria dos Estados. 14. Competncia tributria dos Municpios. V. DISCRIMINAO 
DAS RENDAS PELO PRODUTO: 75. Repartio de receitas e federalismo cooperativo. 16. Tcnicas de repartio da receita tributria. 17. Normas de controle e disciplina 
da repartio de receita tributria.
I. DISPOSIES GERAIS DA TRIBUTAO
1. Questo de ordem
A Constituio diz mal quando intitula de princpios gerais a seo I do captulo I do ttulo VI, referindo-se ao sistema tributrio nacional. No h nela seno 
os princpios da personalizao e o da capacidade contributiva, constante do art. 145,  1B. Os princpios constitucionais gerais, especiais e especficos da tributao 
aparecem mesmo  na seo II, como expresso das limitaes do poder de tributar.
Na primeira seo, o que temos so disposies gerais sobre a tributao, que sintetizam as bases constitucionais do sistema tributrio nacional.
2. Componentes
O sistema tributrio nacional compe-se de tributos, que, de acordo com a Constituio, compreendem os impostos, as taxas e a con-

DO SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL                                      707
tribuio de melhoria (art. 145). Disso se conclui que ele cuida de trs espcies tributrias: os impostos, as taxas e a contribuio de melhoria, das quais o termo 
tributo  o gnero. Considera-se como tal toda prestao pecuniria compulsria instituda em lei e cobrada mediante atividade administrativa vinculada, que no 
constitua sano de ato ilcito (CTN, art. 3S). Chama fato gerador a situao que faz nascer a obrigao de pagar a importncia pecuniria correspondente.
Imposto  o tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal especfica em favor do contribuinte ou relativa a 
ele. Isso quer dizer que o imposto  uma prestao pecuniria que incide sobre fatos descritos em lei s pela atuao do contribuinte. Da provm os diferentes tipos 
de impostos discriminados nos arts. 153, 155 e 156.
Taxas so tributos cuja obrigao tem por fato gerador o exerccio do poder de polcia ou a utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e 
divisveis, prestados ao contribuinte ou postos  sua disposio. A diferena do imposto, como se nota, o fato gerador da taxa  uma situao dependente de atividade 
estatal: o exerccio do poder de polcia ou a oferta de servio pblico ao contribuinte. So cobradas pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpio em razo 
dos respectivos poderes de polcia ou dos respectivos servios pblicos prestados ou postos  disposio do contribuinte.
A contribuio de melhoria  o tributo cuja obrigao tem por fato gerador a valorizao de imveis do contribuinte em decorrncia da execuo de obras pblicas 
pela Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpio.
3. Emprstimo compulsrio
O emprstimo compulsrio s pode ser institudo pela Unio, mediante lei complementar, para atender a despesas extraordinrias, decorrentes de calamidade pblica, 
de desastre ambiental, de guerra externa ou sua iminncia e no caso de investimento pblico de carter urgente e de relevante interesse nacional. O emprstimo compulsrio 
para investimento (art. 148, II) no poder ser cobrado no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que o houver institudo. Um dos requisitos 
de legitimidade deste emprstimo  a urgncia do investimento que financiar, mas a Constituio, incoerentemente, impede sua arrecadao imediata, ao vedar sua 
cobrana no mesmo exerccio de sua instituio. O emprstimo, para os fins do art. 148, I, no est sujeito a essa limitao, como se expressa o  l9 do art. 150, 
num contexto em que se concebe o emprstimo compulsrio como tributo - acolhendo, assim, a posio da doutrina dominante, diante do que me rendo, embora

708
CURSO DF DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
entenda que a melhor concepo seria mesmo a de contrato de emprstimo de direito pblico.
4. Contribuies sociais
Tambm  da competncia exclusiva da Unio instituir contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias profissionais ou econmicas, 
como instrumento nas respectivas reas. Temos a, portanto: (a) contribuies sociais, como as da seguridade social e previdenciria (arts. 195,1 a III, e 201), 
as do PIS/ PASEP (art. 239), as do seguro-desemprego (art. 239,  49), entre outras que a Unio poder instituir por lei; (b) contribuies de interveno no domnio 
econmico, como o chamado confisco do caf, as do Instituto do Acar e do lcool etc; (c) contribuies de interesse das categorias profissionais, assim as contribuies 
s entidades dos profissionais liberais, as contribuies sindicais previstas no final do inc. IV do art. 8; no, porm, a que cabe  assemblia geral instituir 
para custeio do sistema confederativo da representao sindical referida no mesmo inciso que, por isso, no  instituda pela Unio. As contribuies sociais e de 
interveno no domnio econmico de que trata o art. 149, conforme redao das EC-33/2001 e 42/2003, no incidiro sobre as receitas decorrentes de exportaes, 
mas incidiro sobre a importao de produtos estrangeiros ou servios e podero incidir sobre a importao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados 
e lcool combustvel; podero ter alquotasad valorem, tendo por base o faturamento bruto ou o valor da operao e, no caso de importao, o valor aduaneiro, ou 
alquota especfica, tendo por base a medida adotada, equiparando-se, para tais efeitos, a pessoa natural destinatria das operaes  pessoa jurdica, nos termos 
da lei, que tambm definir as hipteses em que as contribuies incidiro uma nica vez. Essa Emenda ainda introduz o  4" do art. 177 para dizer que a contribuio 
de interveno no domnio econmico relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel 
dever atender aos seguintes requisitos (a) a alquota da contribuio poder ser: (a.l) diferenciada por produto ou uso; (a.2) reduzida e restabelecida por ato 
do Poder Executivo, no se lhe aplicando o princpio da anterioridade previsto no art. 150, III, a; (b) os recursos arrecadados sero destinados: (b.l) ao pagamento 
de subsdios a preos ou transporte de lcool combustvel, gs natural e seus derivados e derivados de petrleo; (b.2) ao financiamento de projetos ambientais relacionados 
com a indstria do petrleo e do gs; (b.3) ao financiamento de programas de infra-estrutura de transporte. Mantida essa destinao, 29% dos recursos assim arrecadados 
sero

DO SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL                                      709
distribudos, na forma da lei, aos Estados e Distrito Federal (EC-44/ 2004, modificando nesse aspecto a EC-42/2003, que previa uma distribuio de 25%, cf. p. 731). 
Tratamos da matria aqui porque, certamente, no art. 177 ela estaria deslocada, j que se trata de problema fiscal.
A Constituio autoriza os Estados, Distrito Federal e Municpios a instituir contribuio, cobrada de seus servidores, para o custeio, em beneficio destes, do regime 
previdencirio de que trata o art. 40, ou seja, o regime de previdncia de carter contributivo e solidrio. So contribuies previdencirias de competncia dessas 
entidades, cuja alquota, contudo, no poder ser inferior  da contribuio dos servidores titulares de cargos efetivos da Unio. Essa regra veio da EC-41/2003 
que, por essa imposio, restringe inconstitucionalmente a autonomia dessas entidades federativas (art. 60,  4, I).
Essas contribuies submetem-se ao regime das normas gerais tributrias, ao princpio da reserva de lei e ao princpio da anualidade (lei prvia ao exerccio em 
que sero cobradas). Significa dizer: no podem ser institudas nem aumentadas seno por lei e no podem incidir seno sobre fatos geradores e exerccio financeiro 
posteriores  sua instituio (arts. 146, III, e 150,1 e III). Contudo, as contribuies da seguridade social (art. 195,1 a III) no se subsumem ao disposto no art. 
150, III, b, porque o art. 195,  6, lhe d outro regime, prevendo que podero ser exigidas aps decorridos noventa dias da data da publicao da lei que as houver 
institudo. A doutrina entende que todas essas contribuies compulsrias tm natureza tributria, reputadas como tributos parafiscais, ou seja, tributos cuja arrecadao 
 da competncia de entidades paraestatais ou autrquicas.
5. Normas de preveno de conflitos tributrios
Estamos chamando assim  disciplina normativa, por lei complementar e por resolues do Senado Federal, da matria tributria.
Alei complementar  requerida sete vezes no captulo do sistema tributrio nacional.1 Isso no quer dizer que seja necessria, para cada ocorrncia, uma delas. A 
rigor, trata-se de uma lei complementar apenas, que  o Cdigo Tributrio Nacional, mas, por sua desatualizao, outras devem surgir para situaes especficas e 
sua reelaborao.
, pois, funo da/e; complementar tributria: (1) dispor sobre conflitos de competncia, em matria tributria, entre a Unio, os Estados,
1. Cf. arts. 146, 148, 153, VII, 154, I, 155, XII, 156, III, e 161.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Distrito Federal e Municpios; (2) regular as limitaes constitucionais do poder de tributar; (3) estabelecer normas gerais de direito tributrio sobre: (a) definio 
de tributos e de suas espcies, bem como em relao aos impostos discriminados na Constituio, aos respectivos fatos geradores, bases de clculo e contribuintes; 
(b) obrigao, lanamento, crdito, prescrio e decadncia tributrios; (c) adequado tratamento tributrio ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas 
(art. 146); (d) definio de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados 
no caso do imposto previsto no art. 155, II; das contribuies previstas no art. 195, I, e  12 e 13; e da contribuio a que se refere o art. 239; (4) instituir 
outros impostos da Unio, desde que sejam no-cumulativos e no tenham nem fato gerador nem base de clculo idnticos aos discriminados nos arts. 153,155 e 156; 
(5) em relao ao imposto sobre circulao de mercadorias e prestao de servios: (a) definir seus contribuintes; (b) dispor sobre a substituio tributria; (c) 
disciplinar o regime de compensao do imposto; (d) fixar, para efeito de sua cobrana e definio do estabelecimento responsvel, o local das operaes relativas 
 circulao de mercadorias e das prestaes de servios; (e) excluir da incidncia do imposto, nas exportaes para o exterior, servios e outros produtos alm 
dos semi-elaborados mencionados no art. 155, X, a; (f) prever casos de manuteno de crdito, relativamente  remessa para outro Estado e exportao para o exterior, 
de servios e mercadorias; (g) regular a forma como, mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios fiscais sero concedidos 
e revogados; (6) em relao aos impostos municipais: (a) fixar suas alquotas mximas e mnimas do imposto sobre servios de qualquer natureza; (b) excluir de sua 
incidncia as exportaes de servios para o exterior; (c) regular a forma e as condies como isenes, incentivos e benefcios fiscais sero concedidos e revogados; 
(7) em relao a repartio de receitas tributrias: (a) definir valor adicionado nas operaes relativas  circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, 
para o fim de fixar a quota dos Municpios, tendo em vista as operaes tributadas nos respectivos territrios, na forma prevista no art. 158, pargrafo nico, I; 
(b) estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critrios de rateio dos fundos previstos em seu inc. I, objetivando 
promover o equilbrio scio-econmico entre Estados e entre Municpios; (c) dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficirios (Estados, Distrito Federal ou Municpios), 
do clculo das quotas e da liberao das participaes previstas nos arts. 157,158 e 159; (8) instituir um regime nico de arrecadao dos impostos e contribuies 
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,

DO SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL                                 711
observado que: (a) ser opcional para o contribuinte; (b) podero ser estabelecidas condies de enquadramento diferenciadas por Estado; (c) o recolhimento ser 
unificado e centralizado e a distribuio da parcela de recursos pertencentes aos respectivos entes federados ser imediata, vedada qualquer reteno ou condicionamento; 
(d) a arrecadao, a fiscalizao e a cobrana podero ser compartilhadas pelos entes federados, adotado cadastro nacional nico de contribuintes (EC-42/2003).
A EC-42/2003 criou tambm o art. 146-A, com o seguinte teor: "Lei complementar poder estabelecer critrios especiais de tributao, com o objetivo de prevenir desequilbrios 
da concorrncia, sem prejuzo da competncia de a Unio, por lei, estabelecer normas de igual objetivo". O que o dispositivo quer dizer  que a lei complementar, 
no caso, situada no mbito do sistema tributrio, no exclui a competncia que o art. 173,  4Q, d  lei ordinria para reprimir o abuso do poder econmico que 
vise  dominao dos mercados,  eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros.
Como  fcil verificar, cuida-se de uma normatividade complexa que complementa as normas constitucionais do sistema tributrio nacional. A se encontra o contedo 
do Cdigo Tributrio Nacional. Muita coisa j consta dele e permanece em vigor. Outras, porm, demandam nova lei complementar que venha regular a matria pertinente.
O Senado Federal, por via de resolues aprovadas ora por maioria absoluta ora por dois teros de seus membros, desempenha papel importante na preveno de conflitos 
tributrios. No  novidade da Constituio vigente. Desde a de 1934, ele vem recebendo incumbncias nessa rea, o que se acentuou com a Constituio de 1967.
O campo de atuao das resolues do Senado Federal, em matria tributria, circunscreve-se ao disposto no art. 155,  2, IV e V, e  6S. O primeiro prev que resoluo 
do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da Repblica ou de um tero dos Senadores, aprovada pela maioria absoluta de seus membros, estabelecer as alquotas 
aplicveis s operaes e prestaes, interestaduais e de exportao. Aqui, a resoluo do Senado  requerida de modo peremptrio. , porm, facultativo o estabelecimento 
de alquotas mnimas, mediante resoluo de iniciativa de um tero e aprovada por maioria absoluta de seus membros, assim tambm afixao de alquotas mximas, nas 
mesmas operaes, para resolver conflito especfico que envolva interesse de Estados, mediante resoluo de iniciativa da maioria absoluta e aprovada por dois teros 
de seus membros.  incompreensvel esse jogo de circunstncias: quando a resoluo  de iniciativa de um tero dos membros, sua aprovao ser da maioria absoluta 
deles; quando de iniciativa da maioria absoluta, inverte-se: a aprovao dever

712
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
ser por dois teros. O  69 do art. 155 foi includo pela EC-42/2003 para atribuir ao Senado Federal tambm a fixao das alquotas mnimas do imposto sobre propriedade 
de veculos automotores.
6. Elementos do sistema tributrio nacional
Distinguem-se no sistema tributrio nacional os seguintes elementos fundamentais, alm das disposies gerais (arts, 145 a 149):
(a) as limitaes constitucionais do poder de tributar (arts. 150 a 152);
(b) a discriminao da competncia tributria, por fontes (arts. 153 a 156); (c) as normas do federalismo cooperativo, consubstanciadas nas disposies sobre a repartio 
das receitas tributrias, discriminao pelo produto (arts. 157 a 162).
. LIMITAES DO PODER DE TRIBUTAR
7. Poder de tributar e suas limitaes
Embora a Constituio diga que cabe  lei complementar regular as limitaes constitucionais do poder de tributar (art. 146, II), ela prpria j as estabelece mediante 
a enunciao de princpios constitucionais da tributao. Tais princpios so plenamente eficazes, no sentido de no dependerem daquela lei complementar para sua 
incidncia direta e imediata aos casos ocorrentes. A lei complementar poder apenas estabelecer restries  sua eficcia e aplicabilidade; no caso, no ser rigorosamente 
lei complementar, pois no integra a eficcia das normas que contm aqueles princpios; ao contrrio, ser lei restritiva da eficcia e aplicabilidade de referidas 
normas, que, por isso, se transformaram em verdadeiras normas de eficcia contida?
8. Princpios constitucionais da tributao e sua classificao
O sistema tributrio nacional subordina-se a vrios princpios, que configuram garantias constitucionais dos contribuintes, conforme reconhece o art. 150, sem prejuzo 
de outras, e, em contrapartida, constituem limitaes ao poder de tributar.3 Exprimem-se em forma de vedaes constitucionais s entidades tributantes. Podemos clas-
2. Para o conceito de normas constitucionais de eficcia contida, cf. nosso Aplicabilidade das normas constitucionais, 2 ed., So Paulo, RT, 1982, pp. 91 a 105.
3. Cf. Aliomar Baleeiro, Limitaes constitucionais ao poder de tributar, 5n ed., Rio, Forense, 1977; Victor Uckmar, Princpios comuns de direito constitucional 
tributrio, So Paulo, EDUC/RT, trad. de Marco Aurlio Greco, 1976; Fritz Neumark, Princpios de Ia imposicin, Madrid, Instituto de Estdios Fiscales, trad. de 
Jos Zamit Ferrer, 1974.

DO SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL                                      713
sific-los em: (a) princpios gerais, porque referidos a todos os tributos e contribuies do sistema tributrio; (b) princpios especiais, previstos em razo de 
situaes especiais; (c) princpios especficos, porquanto pertinentes a determinado tributo; (d) inmnidades tributrias.
(A) Princpios gerais. Os princpios gerais so expressos ou decorrentes.
So expressos:
(A.l) princpio da reserva de lei ou da legalidade estrita, segundo o qual  vedado  Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios instituir ou aumentar 
tributos sem que a lei o estabelea (art. 150, I), mas a Constituio admite a alterao, por decreto, das alquotas dos impostos sobre importao, exportao, produtos 
industrializados e operaes financeiras, atendidas as condies e limites estabelecidos em lei (art. 153,  1~), o que vale dizer, ainda, respeito ao princpio 
da legalidade genrica;
(A.2) princpio da igualdade tributria, estabelecido no art. 150, II, veda s referidas entidades tributantes instituir tratamento desigual entre contribuintes 
que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercida, independentemente da denominao 
jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos; a norma se refere a qualquer tributo, mas  mais expressivamente dirigida aos impostos pessoais e ao de renda; em 
relao a este, contudo, h que se levar em conta a regra da progressividade agora constitucionalizada no art. 153,  29,1. Aqui se cuida da igualdade "em sentido 
jurdico, como paridade de posio, com excluso de qualquer privilgio de classe, religio e raa, de modo que os contribuintes, que se encontrem em idntica situao, 
sejam submetidos a idntico regime fiscal", que coincide com a generalidade da imposio4 e que, para realizar a justia fiscal, depende de ser complementado com 
a igualdade em sentido econmico, fundada no princpio da capacidade contributiva, que  nosso tema seguinte;
(A.3) princpio da personalizao dos impostos e da capacidade contributiva, agora expressamente consignado no art. 145,  1, pelo qual, sempre que possvel, osimpostos 
tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado  Administrao tributria, especialmente para conferir efetividade 
a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte. 
O princpio da capacidade contributiva, segundo o qual o nus tributrio deve se distribudo na medida da capacidade econ-
4. Cf. Victor Uckmar, ob. cit., p. 54.

714
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
mica dos contribuintes, implica: (a) uma base impositiva que seja capaz de medir a capacidade para suportar o encargo; (b) alquotas que igualem verdadeiramente 
esses nus. A dificuldade est, dissemos de outra feita,5 na determinao correta da "capacidade tributria individual", como salienta Hugh Dalton.*1 A doutrina 
fixou alguns critrios para isso, como o de "sacrifcio igual", o de "sacrifcio proporcional", o de "menor sacrifcio" e o de "no altere a desigualdade das rendas, 
pela tributao".7 Mas o princpio tem o importante significado, destacado por Victor Uckmar, na medida em que reafirma "o princpio ou preceito da igualdade de 
posies dos cidados diante do dever tributrio de prover s necessidades da coletividade", que implica "distribuio equnime dos nus tributrios".8 Recordamos 
o que certa vez escrevemos: "A justia fiscal  ainda um ideal a ser alcanado, no por si s, mas em conexo com um sistema de justia econmica e social". E conclumos: 
"A tentativa para basear um justo sistema fiscal sobre um injusto sistema de propriedade , como disse uma vez Wicksell, uma tentativa para tirar uma parcela boa 
de um todo mau";9
(A.4) princpio da prvia definio legal do fato gerador ou princpio da irretroativida.de tributria, de acordo com o qual  vedado cobrar tributos em relao 
a fatos geradores ocorridos antes do incio da vigncia da lei que os houver institudo ou aumentado (art. 150, III, a); isso, combinado com o princpio da anualidade 
comentado em seguida, significa que o tributo ou seus aumentos somente incidem sobre fatos geradores que ocorrerem no exerccio financeiro seguinte ao de sua instituio 
ou majorao, ressalvadas as excees constitu-cionalmente estabelecidas (infra);
(A.5) princpio da anualidade do lanamento do tributo, segundo o qual o lanamento dos tributos est vinculado a cada exerccio financeiro (1- de janeiro a 31 de 
dezembro de cada ano), o que tem importncia para a situao temporal do fato gerador da obrigao tributria; mas ele no est mais condicionado ao requisito da 
prvia autorizao oramentria, como foi tradicional no nosso ordenamento constitucional; apenas se liga agora  anterioridade da lei criadora ou majoradora do 
tributo, em relao ao exerccio financeiro em que
5.  Cf. nosso Tributos e normas de poltica fiscal na Constituio do Brasil, So Paulo, 1968, p. 88.
6.  Cf. Princpios de finanas pblicas, Rio de Janeiro, FGV, trad. de Maria de Lourdes Modiano, 1960, p. 79.
7.  Idem, ibidem.
8.  Ob. cit., pp. 70 e 71.
9.  Cf. nossa ob. cit., p. 91; a citao  de Gunnar Myrdal, Aspectos polticos da teoria econmica, Rio de Janeiro, Zahar, trad. de Jos Auto, 1962, p 206.

DO SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL                                      715
dever ser cobrado, como dispe o art. 150, III, b, que, no entanto, no se aplica ao emprstimo compulsrio previsto no art. 148,1, nem aos impostos sobre importao, 
exportao, produtos industrializados, operaes financeiras e impostos extraordinrios, previstos nos arts. 153, I, II, IV e V, e 154, II, nem tampouco s contribuies 
de seguridade social, previstas no art. 195,  6. Quer dizer: estes tributos, excludos da incidncia do princpio, podem ser institudos, aumentados e cobrados 
no curso do exerccio financeiro.
(A-6) princpio da carncia, segundo o qual  vedado cobrar tributos antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou 
aumentou; mas esse prazo de carncia no exclui a aplicao do princpio da anterioridade da lei. Ao contrrio, ele s se aplica aos tributos que esto sujeitos 
a esse princpio. Vale dizer: aqueles tributos, que, por fora do art. 150, III,  le, podem ser institudos, aumentados e cobrados no curso do exerccio financeiro; 
tambm esto excludos daquele prazo de carncia, assim como tambm o est a fixao da base de clculo dos impostos sobre a propriedade de veculos automotores 
(art. 155, III) e sobre a propriedade predial e territorial urbana (art. 156, I). Em suma, esto sujeitos ao princpio da anterioridade da lei em relao ao exerccio 
financeiro, assim como ao prazo de carncia de noventa dias: os impostos federais sobre a renda, a propriedade territorial rural e sobre grandes fortunas, as taxas 
e contribuio de melhoria; todos os impostos, taxas e contribuio de melhoria estaduais e todos os impostos, taxas e contribuio de melhoria municipais, incluindo 
a impropriamente chamada contribuio de iluminao e de limpeza pblica.
(A. 7) princpio da proporcionalidade razovel, regra que veda utilizar tributo com efeito de confisco. Isso, na verdade, significa que o tributo no deve subtrair 
mais do que uma parte razovel do patrimnio ou da renda do contribuinte. Baleeiro j o tinha como princpio implcito no direito de propriedade, constitucionalmente 
garantido, ao declarar que dentre "os efeitos jurdicos do art. 153,  ls, 11 e 22, se inclui o da proibio de tributos confiscatrios, como tal entendidos os 
que absorvem parte considervel do valor da propriedade, aniquilam a empresa ou impedem exerccio da atividade lcita e moral".10
(A.8) princpio da ilimitabilidade do trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela utilizao 
de vias conservadas pelo Poder Pblico (art. 150, V). Essa  uma regra complementar do direito  livre circulao de pessoas e de bens. O pedgio no era considerado 
tribu-
10. Ob. dl., p. 262. A referncia de Baleeiro ao art. 153,  1", 11 e 22, remete  Constituio de 1969.

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CURSO DF DIRFITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
to, mas uma forma de preo pblico. Agora, ao fazer a ressalva dele em relao aos tributos, fica ainda maior dvida quanto  sua natureza. Enfim, ele est efetivamente 
no limiar do conceito de tributo, tudo dependendo de se dar, ou no, razovel opo aos usurios quanto a outra via no sujeita ao pedgio; mas, na medida em que 
se expande a todas as rodovias, sua caracterizao tributria se acentua.
So princpios gerais decorrentes:
(A.9) princpio da universalidade, decorrente da norma do art. 19, III, significa que todo aquele que praticar o fato gerador da obrigao tributria dever pagar 
o tributo respectivo, salvo casos expressos de iseno fiscal outorgada em lei que especifique as condies e os requisitos para sua concesso; lembra-se que a Constituio 
menciona expressamente a universalidade e a generalidade apenas em relao ao imposto sobre a renda (art. 153,  2a, I). Se fosse aplicvel s a ele, seria um princpio 
especfico, mas sendo uma regra que dimana do regime constitucional que veda fazer distines entre brasileiros (art. 19, III), tmo-lo como aplicvel a qualquer 
tributo, no s ao imposto sobre a renda; mas, por certo que, prevendo-o especificamente para esse imposto, isso tem conseqncias especiais, como no admitir isenes 
seno tambm gerais e universais; quer dizer, se se d iseno para determinado tipo ou classe de rendimento, todas as pessoas que auferem-no tambm ficam isentas;
(A. 10) princpio da destinao pblica dos tributos, mencionado por Baleeiro como princpio implcito, com a observao de que s para o Estado se tributa; no 
h tributo privado; "no o diz a Constituio, mas est implcito que esse poder extremo e fundamental corresponde aos encargos com o funcionamento dos servios 
pblicos, ou exerccio das atribuies em que so investidas as trs rbitas governamentais".11
(B) Princpios especiais. Constituem-se das vedaes constantes dos arts. 151 e 152, que assim se discriminam:
(B.l) princpio da uniformidade tributria, segundo o qual  vedado  Unio instituir tributo que no seja uniforme em todo o territrio nacional ou que implique 
distino ou preferncia em relao a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio, em detrimento de outro, admitida a concesso de incentivos fiscais destinados a 
promover o equilbrio do desenvolvimento scio-econmico entre as diferentes regies do Pas (art. 151, I).  princpio que se aplica aos tributos federais em geral 
e ao imposto sobre produtos industrializados em
11. Ob. at., p. 258.

DO SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL                                 717
particular. Ele encerra um sentido especial de poltica fiscal federalista. No fosse assim, poderia ser que a Unio estabelecesse distino ou preferncia entre 
produtos vindos de uns Estados ou Municpios em detrimento de outros. A uniformidade geogrfica da tributao federal mereceu crticas, por ser insustentvel tal 
regra num pas em que as desigualdades geoeconmicas so to marcantes,12 situao que, ao contrrio, requer tratamento diferenciado, a fim de que se possa executar 
uma poltica fiscal niveladora da economia nacional; sente-se, dissemos em outro trabalho, que o tratamento uniforme de situaes disformes contribui ainda mais 
para a deformao existente e para agravar as desigualdades regionais.13 O dispositivo constitucional em causa agora acolhe essas ponderaes com o admitir incentivos 
destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento scio-econmico entre as diferentes regies do Pas;
(B.2) princpio da Imutabilidade da tributao da renda das obrigaes da dvida pblica estadual ou municipal e dos pnwentos de agentes dos Estados e Municpios, 
contido no art. 151, II, que veda  Unio tributar a renda das obrigaes da dvida pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como a remunerao 
e os proventos dos respectivos agentes pblicos, em nveis superiores aos que fixar para suas obrigaes. Com a regra de que o imposto sobre a renda h de atender 
os critrios da generalidade e da universalidade (art. 153,  2, I), praticamente seria dispensvel a reafirmao do princpio ora em exame;
(B.3) princpio de que o poder de isentar  nsito ao poder de tributar, segundo o qual quem tem o poder de impor determinado tributo  que tem o poder de estabelecer 
isenes. Esse, na verdade,  um princpio geral da tributao, que foi rompido pelo regime constitucional anterior que atribua  Unio o poder de estabelecer isenes 
de impostos estaduais ou municipais em certas circunstncias. Pois bem, agora vem o art. 151, III, e se dirige  Unio (da a incluso aqui do princpio) para proibi-la 
de instituir isenes de tributos de competncia dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios.  uma reao ao sistema anterior, sem necessidade, pois, para 
recuperar o princpio, bastava no autorizar a Unio a instituir isenes de tributos dessas entidades tributantes. A regra do art. 155,  T, XII, g, que prev que 
a lei complementar regule a forma como, mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, isenes e outros benefcios sejam concedidos, no contraria o princpio, 
porque so as
12.  Cf. Antnio Sampaio Dria,  Discriminao de competncia impositiva, So Paulo, 1975, p. 185.
13. Cf. nosso opsculo Sistema tributrio nacional, So Paulo, IBDT/Resenha Tributria, 1975, pp. 28 e 29.

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CURSO DF DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
prprias entidades tributantes que vao deliberar sobre o assunto; mas se exige agora, por fora do  6 do art. 150, acrescido pela EC 3/93, que esses benefcios 
s podem ser concedidos mediante lei especfica;
(B.4) princpio da no-diferenciao tributria, de acordo com o qual  vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios estabelecer diferena tributria 
entre bens e servios, de qualquer natureza, em razo de sua procedncia ou destino (art. 152).
(C) Princpios especficos. Referem-se a determinados impostos especificamente, e assim se apresentam:
(Cl) princpio da progressividade, referido expressamente ao imposto sobre a renda (art. 153,  2, I) e ao imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana 
(arts. 156,  1, e 182,  4, II). Imposto progressivo  aquele cuja alquota aumenta  medida que aumenta o ingresso ou a base imponvel;
(C.2) princpio da no-cninidatividade do imposto, aplicvel aos impostos sobre produtos industrializados e sobre operaes relativas  circulao de mercadorias 
e prestao de servios (arts. 153, IV,  39, II, e 155, II, e  29,1), segundo o qual ser compensado o que for devido em cada operao com o montante cobrado nas 
operaes anteriores. Na prtica, isso se faz mediante um sistema de crdito, pelo qual o contribuinte se credita de todo o imposto que pagou ao adquirir os produtos 
(ou matria-prima, no caso do IPI) ou mercadorias ou servios (no caso do ICMS) em dado espao de tempo (um ms, p. ex.) fixado em lei, ao mesmo tempo em que debita 
todo o imposto incidente sobre as sadas dos produtos ou mercadorias do seu estabelecimento no mesmo perodo, e no momento de recolher os impostos do perodo  feita 
a compensao entre o crdito e o dbito, recolhendo ele a diferena a mais ou continuando com crdito para o perodo seguinte se o crdito foi maior. Vale dizer, 
em cada operao o imposto incide efetivamente sobre o valor adicionado;
(C.3) princpio da seletividade do imposto, aplicvel obrigatoriamente ao imposto sobre produtos industrializados, nos termos do art. 153, IV, e  3", I, segundo 
o qual esse imposto ser seletivo em funo da essencialidade do produto, sendo facultada a sua aplicao ao imposto sobre circulao de mercadorias e prestao 
de servios, em funo da essencialidade desses objetos (art. 155,  2q, III), o que permite o estabelecimento de alquotas diversas para esses produtos, mercadorias 
e servios tributados, tendo em vista sua necessidade, utilidade e superfluidade, fatores que caracterizam genericamente graus de essencialidade. Logo, no mais 
existe o princpio

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da uniformidade da alquota prprio do ICMS, princpio oposto ao da seletividade.
(D) lmunidades. As imunidades fiscais, institudas por razes de privilgio, ou de consideraes de interesse geral (neutralidade religiosa, econmicos, sociais 
ou polticos), excluem a atuao do poder de tributar. Nas hipteses imunes de tributao, inocorre fato gerador da obrigao tributria. Nisso diferem imunidades 
e isenes, pois, relativamente a estas, d-se o fato gerador da obrigao tributria, mas o contribuinte fica apenas isento do pagamento do tributo. As imunidades 
configuram privilgios de natureza constitucional e no podem estender-se alm das hipteses expressamente previstas na Constituio, que, em seu art. 150, VI, veda 
 Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios instituir impostos sobre: (a) patrimnio, renda ou servios, uns dos outros ( a chamada imunidade recproca); (b) 
templos de qualquer culto; (c) patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, inclusive suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies 
de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei; (d) livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso. Note-se 
que s existe imunidade quanto aos impostos.u Ela no beneficia as taxas, nem a contribuio de melhoria nem as demais contribuies fiscais ou pa-rafiscais. H 
outras imunidades especficas, que se acham nos dispositivos constitucionais sobre no incidncia de determinado imposto em hipteses indicadas; onde a Constituio 
comea um dispositivo com a norma "no incidir", temos uma imunidade: "no incidir" o imposto previsto no art. 153, IV ( 3, III), sobre produtos industrializados 
destinados ao exterior: "no incidir" o imposto territorial rural sobre pequenas glebas rurais (art. 153,  49); "no incidir" o imposto sobre circulao de mercadorias 
e prestao de servios nas operaes referidas no art. 155,  2, X; "no incide" o imposto municipal de transmisso de bens imveis sobre a transmisso mencionada 
no art. 156,  T, I.
. DISCRIMINAO CONSTITUCIONAL DAS RENDAS TRIBUTRIAS
9. Natureza e conceito
O sistema tributrio brasileiro assenta-se na tcnica de discriminao das rendas entre as entidades autnomas da Federao.
14. H, porm, segundo anota Walter Barbosa Corra, um exemplo de imunidade aplicvel  taxa, no art. 5", XXXIV, referente ao direito de petio e de obteno de 
certido, independente do pagamento de taxa. A, de fato, a Constituio exclui a incidncia da taxa. Torna imune desse tributo o fato indicado.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Sistema tributrio e discriminao de rendas so, porm, conceitos inconfundveis. Aquele constitui-se do conjunto dos tributos existentes em um Estado, considerado 
seja nas suas recprocas relaes, seja quanto aos efeitos globalmente produzidos sobre a vida econmica e social.15 Existir em todo Estado, sem considerao de 
sua estrutura formal. A discriminao de rendas, ao contrrio, constitui um dos aspectos nucleares da disciplina jurdica do Estado federal.16  elemento da diviso 
territorial do poder poltico. Insere-se na tcnica constitucional de repartio de competncia.
Mas, no federalismo brasileiro, a tcnica constitucional de discriminao de rendas difere fundamentalmente do sistema de repartio de poderes. A Constituio adotou, 
como nas anteriores, uma discriminao exaustiva, integral e completa. Contemplou, rgida e taxativamente, as quatro entidades autnomas da Federao: Unio, Estados, 
Distrito Federal e Municpios. A cada uma conferiu competncia expressa para instituir impostos, taxas e contribuio de melhoria. Estabeleceu a privatividade tributria 
e tornou evidentemente exclusivo de cada esfera o tributo que lhe foi destinado. E essa atribuio no pode ser modificada por lei ordinria nem por lei complementar. 
Excepcionalmente admitiu a competncia residual e a de necessidade, reservando  Unio, no art. 154, o poder de instituir: (1) outros impostos, mediante lei complementar, 
desde que no tenham fato gerador nem base de clculo idnticos aos discriminados nos arts. 153, 155 e 156 e desde que sejam no-cumulativos; (2) impostos extraordinrios 
na iminncia ou no caso de guerra externa.
10. Sistema discriminatrio brasileiro
A discriminao das rendas - acabamos de ver - envolve a competncia material tributria de natureza federativa. Significa dizer que no haver discriminao de 
rendas sem atribuio de poder tributante s entidades regionais e locais autnomas. A partir da, a experincia histrica registra vrios sistemas discriminatrios, 
rgidos, flexveis,
15. Cf. Pierre Beltrame, Les systmes fiscaux, Paris, PUF, 1975; Amlcar de Arajo Falco, Sistema tributrio brasileiro, Rio de Janeiro, Ed. Financeiras, 1965, 
p. 27; Rubens Gomes de Sousa, "O sistema tributrio federal", RDA 72/5; Grson Augusto da Silva, Sistema tributrio brasileiro, 2- ed., Rio de Janeiro, 1948, p. 
45.
16. Cf. Amlcar de Arajo Falco, ob. cit., p. 9. Assim tambm Aliomar Baleeiro, Discriminao de rendas, Rio de Janeiro, Ed. Financeiras, 1953, p. 7; A. R. Sampaio 
Dria, ob. cit., p 15; Pinto Ferreira, Princpios gerais do direito constitucional moderno, 6-ed., v. 11/921 e ss., So Paulo, Saraiva, 1983; Pedro Manso Cabral, 
Alguns problemas na discriminao de rendas no Brasil, Salvador, Progresso, p. 14, ao contrrio, sustenta que ela "se manifesta nos pases unitrios" tambm.

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mistos de partilha de fontes prprias e distribuio de receitas, ou fontes prprias para umas entidades e adicionais para outras.17
O sistema brasileiro evoluiu para uma discriminao rgida e exaustiva, como vimos. Combina a outorga de competncia tributria exclusiva, por fonte, designando 
expressamente os tributos de cada esfera governamental (Unio, Estados e Municpios, notando-se que ao Distrito Federal cabem os mesmos dos Estados e Municpios 
cumulativamente), com o sistema de participao no produto da receita tributria de entidade de nvel superior.
A temos os dois aspectos da discriminao das rendas: a discriminao pela fonte, pela qual a Constituio indica o tributo que a cada entidade compete instituir 
(arts. 153,155 e 156), e a discriminao pelo produto, pela qual umas entidades repartem sua receita com outras, ou, vendo do outro lado, estas participam na receita 
daquelas (arts. 157 a 162). "Da primeira diz-se ser originria porque toda a legislao tributria material (portanto, o esquema qualitativo e quantitativo da obrigao 
fiscal) provm do rgo que efetua a arrecadao e se apropria de seu resultado, dentro dos parmetros traados pela Constituio. A ltima se pode qualificar como 
derivada, porquanto a entidade beneficiada no recebe poder tributrio direto, mas sim o produto de seu exerccio atribudo  competncia alheia."18 A discriminao 
pela fonte realiza-se em trs planos: (a) competncia exclusiva; (b) competncia nominalmente comum; (c) competncia residual, enquanto a discriminao pelo produto 
comporta as seguintes modalidades: (a) a participao em impostos de decretao de uma entidade e percepo por outras; (b) a participao em impostos de receita 
partilhada segundo a capacidade da entidade beneficiada; (c) participao em fundos.19
IV. DISCRIMINAO DAS RENDAS POR FONTES 11. Atribuio constitucional de competncia tributria
A competncia tributria  discriminada pela Constituio entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Compreende a competncia legislativa plena, 
e  indelegvel, salvo as funes de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, servios, atos ou decises administrativas em matria tributria e outras 
de
17. A propsito, cf. Carvalho Pinto, Discriminao de rendas, So Paulo, Prefeitura Municipal, 1943, pp. 45 e ss., onde estudou os vrios critrios da discriminao 
de rendas.
18. Cf. A. R. Sampaio Dria, ob. dl., pp. 19 e 20.
19. V-se que seguimos A. R. Sampaio Dria, ob. dl., pp. 20 e 21, com alguma diferena.

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cooperao entre essas entidades pblicas, conforme dispuser lei complementar (art. 23, pargrafo nico).
Desde logo, fique acertado que ao Distrito Federal cabem os impostos estaduais e municipais, alm das taxas de polcia e de servios e, ainda, a contribuio de 
iluminao pblica (EC-39/2002), assim como as mesmas participaes nas receitas federais que so repartidas aos Estados ou ao Fundo de Participao dos Estados 
(arts. 147,155,157, 159, I, a, e II e seus pargrafos), assim como  Unio competem, em Territrios Federais, os impostos estaduais e, se eles no forem divididos 
em Municpios, cumulativamente os impostos municipais, de sorte que no precisamos mencionar Distrito Federal e Territrios (que, alis, no existem mais) nas consideraes 
subseqentes.
12. Competncia tributria da Unio
(A) Tributos de competncia exclusiva da Unio.  de competncia exclusiva da Unio instituir impostos em seguida indicados com suas caractersticas bsicas, alm 
do imposto extraordinrio por motivo de guerra, do emprstimo compulsrio j estudado (art. 148) e as contribuies sociais, de interveno no domnio econmico 
e no interesse das categorias profissionais ou econmicas, como instrumento de sua atuao nas respectivas reas, tambm discutidas antes (art. 149). Vejamos os 
impostos.
(1)  Impostos sobre o comrcio exterior. A competncia tributria exclusiva da Unio comea pela tributao do comrcio exterior (art. 153,1 e II), que compreende 
o imposto sobre a importao de produtos estrangeiros e o imposto sobre a exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados, que so especialmente 
utilizados como instrumentos de poltica econmica, da por que se lhes d certa flexibilidade ao admitir a alterao de suas alquotas pelo Poder Executivo; por 
isso so pouco empregados para fins fiscais de suprimento de tesouraria, embora tenham sido, no Imprio, impostos de grande rentabilidade.
(2) Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza (art. 153, III).  o imposto mais importante e mais rentvel do sistema tributrio nacional; na sua concepo 
entram toda disponibilidade econmica ou jurdica proveniente do rendimento do capital, do trabalho ou da combinao de ambos, assim como todo acrscimo ao patrimnio 
das pessoas fsicas ou jurdicas;  "um imposto que, alm de captar receita adequada para os cofres pblicos,  capaz, graas  flexibilidade de sua incidncia, 
de promover a expanso econmica e corrigir as desigualdades da distribuio da renda social entre os

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indivduos e entre as regies do Pas",20 mas no tem sido assim entre ns, pois sua administrao f-lo incidir mais onerosamente sobre as classes mdia-baixa e 
mdia-alta do que sobre as classes de rendas mais elevadas.  informado pelos critrios da generalidade, da universalidade e da progressividade, nos termos da lei, 
j estudados, e no incidir, nos termos e limites fixados em lei, sobre rendimentos provenientes de aposentadoria e penso, pagos pela previdncia social da Unio, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a pessoa com idade superior a sessenta e cinco anos, cuja renda seja constituda, exclusivamente, de rendimentos 
do trabalho.
(3) Imposto sobre produtos industrializados.  um importante imposto de competncia federal;  tributao da produo industrial, no sentido de que recai sobre o 
resultado do processo produtivo industrial, mas o  tambm sobre o consumo, porque s alcana o produto no momento em que sai do estabelecimento industrial ou equiparado 
para integrar o processo consuntivo, embora no seja o ato de consumo a situao geradora da obrigao tributria. Os princpios que o regem j foram vistos: no-cumulatividade 
e seletividade. Faculta-se ao Poder Executivo alterar suas alquotas por decreto (art. 153,  le), visto como  um tributo que pode ser usado para consecuo de 
resultados econmicos, j que seus valores integram a composio dos preos dos produtos tributados. Pela mesma razo a lei poder reduzir seu impacto sobre a aquisio 
de bens de capital por seu contribuinte (EC-42/2003).
(4) Imposto sobre operaes financeiras.  o nome sinttico de um complexo de incidncia tributria, constante do art. 153, V, que d competncia  Unio para instituir 
impostos sobre operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios. O campo de incidncia, portanto, abrange: operaes de crdito, 
operaes de cmbio, operaes de seguros e operaes relativas a ttulos e valores mobilirios. So utilizados como instrumentos de poltica monetria, da por 
que tambm est prevista a faculdade de o Poder Executivo alterar suas alquotas, a fim de lhes dar flexibilidade com o objetivo de ajust-los  conjuntura monetria 
e inflacionria em cada momento, assim como  poltica de cmbio (art. 153,  le). A tributao do ouro, quando este  definido em lei como ativo financeiro ou instrumento 
cambial, fica sujeita ao mesmo regime tributrio dos impostos sobre operaes financeiras, sendo o imposto devido apenas na operao de origem, mediante alquota 
mnima de um por cento, cabendo a sua arrecadao, por transferncia, na proporo de trinta por cento aos Estados,
20. Exposio de Motivos ao Anteprojeto da Emenda 18  Constituio de 1946.

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Distrito Federal ou Territrios, conforme a origem, e setenta por cento ao Municpio de origem; portanto, sobre o ouro, nessas condies, no incidir o imposto 
sobre circulao de mercadorias, nem o imposto sobre produtos industrializados; fora dessas condies a tributao por outros impostos  regular.
(5)  Imposto sobre a propriedade territorial rural.  um dos impostos sobre o patrimnio.  de competncia da Unio para funcionar como instrumento auxiliar da poltica 
agrria. Por essa razo  que ser progressivo e ter suas alquotas fixadas de forma a desestimular a manuteno de propriedades improdutivas, que, assim, contrariam 
sua funo social (art. 184). Dele esto imunes (porque nelas no incidir) as pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore o proprietrio que no 
possua outro imvel (art. 153,  49).
Embora de competncia da Unio, ser fiscalizado e cobrado pelos Municpios que assim optarem, na forma da lei, desde que no implique reduo do imposto ou qualquer 
outra forma de renncia (EC-42/2003), caso em que tero direito  totalidade da receita do imposto, e no apenas a metade (art. 158, II).
(6) Tributao de grandes fortunas. O art. 153, VII, confere um imposto novo  competncia exclusiva da Unio: o imposto sobre grandes fortunas, que depende de definio 
por lei complementar. Ser um imposto, se criado e bem administrado, de real importncia para a redistribuio de rendas. Mas tem l suas dificuldades. Veremos como 
a lei complementar vai institu-lo e regul-lo.
(7) CPMF. Seu nome todo : contribuio provisria sobre movimentao ou transmisso de valores e de crditos e direitos de natureza financeira. Disse-se "provisria", 
mas vai-se tornando definitiva por via de prorrogaes sucessivas, sendo a ltima, at 31.12.2007, pelo art. 91 do ADCT, criado pela EC-42/2003. Foi instituda pela 
Lei 9.311/1996 autorizada pelo art. 74, includo pela EC-12/1996 entre a Disposies Transitrias da Constituio. Seu fato gerador so as diversas formas de movimentao 
financeira ou transmisso de valores por instituies financeiras, tais como lanamento de dbitos ou crditos em contas correntes, liquidao ou pagamentos de crditos 
etc. A base de clculo  o valor movimentado ou transmitido. A alquota inicial era de vinte centsimos por cento da base de clculo. Subiu para trinta e oito centsimos 
por cento.  tributo de grande liquidez, de fcil arrecadao, de difcil sonegao e talvez o nico que incide sobre a economia informal.
(B) Tributos de competncia comum  Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. Assim so tidas as taxas e contribuio de melhoria, no sentido que 
veremos em seqncia.

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Taxas. Entram no conceito de tributo comum, porque todas as entidades tributantes podem institu-las e arrecad-las: (a) em razo do exerccio do poder de polcia; 
e (b) pela utilizao efetiva ou potencial de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos  sua disposio (art. 145, II), e 
no podem ter base de clculo prpria de impostos. Quando se diz que  um tributo comum  Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, deve-se ter isso do ponto 
de vista nominal, porque, embora seja certo que assim se chama o tributo com fatos geradores semelhantes, ele deixa de ser comum, para se tornar privativo, na medida 
em que incide sobre exerccio de poder de polcia e prestao de servios que so prprios e privativos de cada uma daquelas entidades tributantes.
Contribuio de melhoria. Tambm  da competncia da Unio institu-la e cobr-la em razo da valorizao da propriedade imvel decorrente de obras pblicas por 
ela executadas (art. 145, III). A Constituio no entra em pormenores sobre o tributo como faziam as Cartas anteriores. Limita-se a dizer que  Unio, aos Estados, 
ao Distrito Federal e aos Municpios compete instituir contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas. Melhor assim. Deixa mais flexibilidade para cada entidade 
defini-la em funo de sua realidade.  igualmente considerada tributo comum, mas tambm ela se torna privativa na medida que cada entidade tributante s poder 
lan-la sobre imveis valorizados por suas prprias obras.
(C) Tributos de competncia residual. Pertine, com exclusividade,  Unio instituir, mediante lei complementar, outros impostos que no tenham fato gerador nem base 
de clculo idnticos aos impostos expressamente discriminados na Constituio, consoante vimos antes, e no podem ser cumulativos (art. 154,1).
13. Competncia tributria dos Estados
(A) Tributos de competncia exclusiva dos Estados e do Distrito Federal. So os impostos que indicaremos em seguida com seus elementos bsicos.
(1) Tributao da herana e das doaes. So dois os modos de transmisso da propriedade. O primeiro pela morte do titular do bem;  a transmisso causa mortis. 
O segundo pela liberalidade do dono do bem que o transmite a outrem gratuitamente, ato que tambm sofre a tributao, como forma de transmisso da propriedade mvel 
ou imvel inter vivos.  garantido o direito de herana (art. 5S, XXX). Em compensao, fica ela sujeita ao imposto previsto no art. 155, I, segundo o qual compete 
aos Estados e ao Distrito Federal instituir o imposto sobre transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens ou

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direitos. A Constituio anterior s autorizava a tributao da transmisso de bens imveis, o que era injusto. O imposto, quando incidente sobre imveis e direitos 
a eles relativos, compete ao Estado da sua situao; quando incidir sobre mveis, ttulos e crditos, compete ao Estado onde se processar o inventrio ou arrolamento, 
ou tiver domiclio o doador; ter competncia para institu-lo o Estado indicado em lei complementar, se o doador tiver domiclio ou residncia no exterior, ou se 
o de cujus (isto , aquele que faleceu deixando herana) possua bens, era residente ou domiciliado ou teve o seu inventrio processado no exterior. Por outro lado, 
suas alquotas mximas sero fixadas pelo Senado Federal (art. 155,  lg, IV). A Proposta de Emenda Constitucional 41/2003 dava nova redao ao inc. IV do  1B do 
art. 155 estabelecia que o imposto sobre transmisso causa mortis (imposto sobre herana) seria progressivo, o que seria conveniente e justo, como vigorou nos Estados 
at 1965; o imposto comporta dois tipos de progressividade: uma em relao ao monte da herana: quanto maior, mais graduada a alquota; outra em relao  distncia 
das vocaes hereditrias de modo que, quanto mais distante, mais gravosa a tributao. Sustentamos, nas edies anteriores, a possibilidade de o Senado fixar alquotas 
progressivas, mas diante da rejeio daquela proposta, tenho que admitir que a Constituio no o autoriza.
(2) Tributao da circulao das mercadorias.  o agora conhecido ICMS, previsto no art. 155, II, segundo o qual compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir 
oimposto sobre operaes relativas  circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda 
que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior. Fato tributvel  a operao sobre circulao de mercadorias, a entrada da mercadoria em circulao. Fato 
tributvel  a operao sobre circulao de mercadorias; o momento do fato gerador pode ser: a sada da mercadoria do estabelecimento do contribuinte, o fornecimento 
de alimentao e bebidas em bares e restaurantes ou similares, o desembarao aduaneiro de mercadoria importada do exterior, ou o incio de transportes terrestres, 
areos, aquticos ou por outras vias, ou o ato final do transporte iniciado no exterior, ou a prestao onerosa de servios de comunicao e outros, nos termos de 
lei complementar (LC-87/1996).  imposto complexo, cercado de voltas e contravoltas, de incidncias e no incidncias, de controles e mais regras de preveno de 
conflitos entre Estados e de duplas incidncias. J vimos que  informado pelos princpios da no-cumulatividade e da seletividade (facultativa).
Sobre mecanismos de fixao de suas alquotas em operaes ou prestaes, interestaduais e de exportao, e sobre alquotas mnimas e

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mximas nas operaes internas, j nos manifestamos com base no art. 155,  2fi, IV e V, quando tratamos das normas de preveno de conflitos tributrios de competncia 
do Senado Federal, por via de resoluo (n. 5, supra), notando-se que, em relao s operaes e prestaes que destinem bens e servios a consumidor final localizado 
em outro Estado, adotar-se-: (a) a alquota interestadual quando o destinatrio for contribuinte do imposto, ou seja, quando, por exemplo, o destinatrio for um 
comerciante, um industrial ou um produtor, caso em que a diferena entre aquela alquota interestadual cobrada pelo Estado de origem e a alquota interna do Estado 
do destino ser cobrada por este, pois que na tcnica do tributo as alquotas internas so mais elevadas; (b) a alquota interna do Estado de origem da mercadoria, 
quando o destinatrio no for contribuinte do imposto, como  o caso, por exemplo, de uma remessa de alguma mercadoria para uma pessoa no comerciante, no industrial 
ou no produtor, que vai consumi-la por si. Mas, a base de clculo sobre a qual incidem as alquotas no compreender o montante do imposto sobre produtos industrializados, 
quando a operao, realizada entre contribuintes e relativa a produto destinado  industrializao ou  comercializao, configure fato gerador dos dois impostos; 
quer dizer, por exemplo, se o industrial/! vende para o comerciante B geladeiras ao preo de 100, includos neste 10 de IPI, o ICMS ser cobrado apenas sobre 90 
(100 -10), mas se A vende geladeira para C, consumidor final, ao preo de 100, includos 10 de IPI, o ICMS, que tambm incide na hiptese,  cobrado sobre o total 
100.
A Constituio determina que o ICMS incida sobre: (a) aentrada de bens ou mercadoria importada do exterior por pessoa fsica ou jurdica, ainda que no seja contribuinte 
habitual do imposto, qualquer que seja sua finalidade, assim como sobre os servios prestados no exterior, cabendo o imposto ao Estado onde estiver situado o domiclio 
ou o estabelecimento do destinatrio da mercadoria, bem ou servio; resolve a controvrsia que deu origem a uma jurisprudncia distorcida contra o interesse dos 
Estados; (b) o valor total da operao, quando mercadorias forem fornecidas com servios no compreendidos na competncia dos Municpios; se o servio for compreendido 
na competncia municipal, o ICMS incide sobre a operao de circulao da mercadoria, e o imposto municipal sobre servios; (c) operaes relativas a energia eltrica, 
combustveis lquidos e gasosos, lubrificantes e minerais do Pas, objetos estes que s eram tributados, no regime constitucional anterior, pela Unio, mediante 
os chamados impostos nicos.
Finalmente, vm as regras de no incidncia. Por fora do disposto no art. 155, X o imposto no incide: (a) sobre operaes que destinem

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mercadorias para o exterior, ou sobre servios prestados a destinatrios no exterior, assegurada a manuteno e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas 
operaes e prestaes anteriores (EC-42/2003); (b) sobe operaes que destinem a outros Estados petrleo, inclusive lubrificantes, combustveis lquidos e gasosos 
dele derivados, e energia eltrica; (c) o ouro, nas hipteses definidas no art. 153,  5, j examinadas; (d) nas prestaes de servio de comunicao nas modalidades 
de radiodifuso sonora e de sons e imagens de recepo livre e gratuita (EC-42/2003).
Alm de tudo isso, ainda se comete  lei complementar regular, definir, prever, fixar, excluir, dispor a respeito de situaes relativas ao ICMS, que indicamos antes 
(n. 5, supra), agora com acrscimos e novas previses especialmente sobre a tributao de combustveis e lubrificantes, gs natural e derivados, introduzidos pela 
EC-33/2001.
(3) Tributao de veculo automotor.  o imposto que est previsto no art. 155, III, segundo o qual compete aos Estados instituir imposto sobre a propriedade de 
veculos automotores.21 Ter alquotas mnimas fixadas pelo Senado Federal, e poder ter alquotas diferenciadas em funo do tipo e utilizao do veculo.
(B) Tributos comuns. So as taxas e contribuio de melhoria que, j vimos, podem ser cobradas tambm pelos Estados e Distrito Federal, tal como a Unio e os Municpios 
(art. 145, II e III).
14. Competncia tributria dos Municpios
(A) Compete exclusivamente aos Municpios instituir os impostos adiante nomeados.
(1) Tributao da propriedade urbana. E o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (art. 156,1), que representa o gravame fiscal da propriedade imvel, 
com ou sem edificao, localizada na zona urbana ou com destinao urbana. A EC-29/2000, dando nova redao ao  ls do art. 156, solucionou a dvida que surgiu quanto 
 progressividade nele originariamente prevista. Nas edies anteriores sustentamos que a progressividade desse pargrafo no se confundia com a prevista no art. 
182,  4. Agora, aquela Emenda veio esclarecer a questo, dispondo que, sem prejuzo da progressividade no tempo referida no art. 182,  49, inc. II, o imposto 
sobre a propriedade urbana poder ser progressivo em razo do valor do imvel, assim como poder ter alquota diferenciada de acordo com a localiza-
21. A Constituio previa ainda, para os Estados, um adiciona! no imposto de renda que foi eliminado pela EC 3/93, a partir de 1.1.96, reduzida sua alquota a pelo 
menos 2,5% em 1995.

DO SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL                                      729
o e o imvel, possibilitando, assim, a aplicao de poltica fiscal de interesse urbanstico. A progressividade no tempo prevista no art. 182,  49, constitui 
sano pelo no atendimento de regular e especfica exigncia do Poder Pblico Municipal ali indicada.
(2) Tributao das transmisses de bens imveis. Uma forma de transmisso de bens (mveis ou imveis), por herana ou doao, como vimos,  tributada por imposto 
estadual. Aqui, temos o imposto sobre as transmisses de bens inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso (o que exclui as doaes, tributadas pelos Estados), 
de bens imveis (terrenos, casas, fazendas etc), por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia (hipoteca), bem como cesso 
de direitos a sua aquisio, que compete ao Municpio da situao do bem, mas que, no entanto, no incide sobre a transmisso de bens ou direitos incorporados ao 
patrimnio de pessoa jurdica em realizao de capital, nem sobre a transmisso de bens ou direitos decorrentes de fuso, incorporao, ciso ou extino de pessoa 
jurdica, salvo se, nesses casos, a atividade preponderante do adqui-rente for a compra e venda desses bens ou direitos, locao de bens imveis ou arrendamento 
mercantil.
(3) Tributao dos servios. J vimos que alguns servios so tributados pelo ICMS. Importa sab-lo, porque a previso do imposto municipal sobre servios de qualquer 
natureza, definidos em lei complementar, expressamente os exclui (art. 156, III). Trata-se aqui do ISS que j vem desde a Emenda 18/65  Constituio de 1946. No 
 a Constituio que indica os servios tributveis pelo ISS. Isso ela remeteu  lei complementar, que j existe, e faz a definio mediante uma lista de servios. 
A lei complementar tambm cabe fixar suas alquotas mximas e mnimas, excluir de sua incidncia as exportaes de servios para o exterior, assim como regular a 
forma e as condies como isenes, incentivos e benefcios fiscais sero concedidos e revogados (EC 37/2002).22
(B)  Tributos comuns. So, como j sabemos, as taxas e contribuio de melhoria, que os Municpios podem instituir e cobrar do mesmo modo que a Unio e os Estados 
(art. 145, II e III).
(C) Contribuio de iluminao pblica. Os Municpios, como o Distrito Federal, podem instituir, mediante lei, contribuio para o custeio dos servios de iluminao 
pblica, observados os princpios constantes do art. 150,1 a III. Essa contribuio tem carter retributivo dos servios prestados, com a natureza de taxa. Por isso, 
se  para o custeio dos servios, os contribuintes tero, no mnimo, o direito de
22.A EC 3/93 eliminou da competncia municipal a tributao das vendas a varejo de combustveis, a partir de 1.1.96, reduzida sua alquota pelo menos a 1,5% em 1995.

730
CURSO DE D1R1TO CONSTITUCIONAL POSITIVO
saber o valor do seu custo, para verificarem se nao se estar cobrando mais do que o necessariamente devido. Iluminao pblica no  fato adequado  incidncia 
de contribuio especfica. Seu custo teria de ser suportado por recursos provenientes de imposto, j que  um servio pblico geral e indivisvel, de interesse 
de toda a comunidade e no s dos moradores das vias pblicas.
V. DISCRIMINAO DAS RENDAS PELO PRODUTO
15. Repartio de receitas e federalismo cooperativo
Vimos j que o sistema discriminatrio da Constituio combina a atribuio de fontes prprias com a tcnica de participao de uma entidade na receita tributria 
de outra, ou tcnica da distribuio ourepar-tio da receita tributria, que  a discriminao das rendas pelo produto.
Essa cooperao financeira entre as entidades autnomas da Federao, chamada federalismo cooperativo, integra a fisionomia do federalismo contemporneo.23 Ela s 
comeou a desenvolver-se, em termos constitucionais, entre ns, a partir da Constituio de 1934 (art. 99), mas foi a Carta de 1937 que inaugurou a prtica da participao 
na receita de tributos (Lei constitucional 4/40). A Constituio de 1946 ampliou a tcnica de cooperao financeira, que a Constituio de 1967 procurou racionalizar. 
Essas experincias so acolhidas pela Constituio de 1988 com expanso e aperfeioamento.
16. Tcnicas de repartio da receita tributria
Predomina o critrio da repartio em favor da entidade participante, mas  possvel distinguir trs modalidades de participao: (a) a participao em impostos 
de decretao de uma entidade e percepo por outras, caso em que os recursos, arrecadados pela prpria entidade beneficiada, integram, desde logo, o seu patrimnio 
(arts. 157,1, e 158,1); (b) a participao em impostos de receita partilhada segundo a capacidade da entidade beneficiada, caso em que a participao se realiza 
por meio de uma percentagem no produto da arrecadao, coletada pela entidade titular do poder tributante, e devolvido o qnantum respectivo s entidades beneficiadas, 
porque a elas pertence de direito, e pode ser exigido at judicialmente; (c) participao em fundos, caso em que a entidade beneficiada tem uma expectativa de receber 
certa quantia do fundo, conforme critrio de redistribuio geogrfica de
23. Cf. Raul Machado Horta, A autonomia do Estado-membro no direito constitucional brasileiro, Belo Horizonte, 1964, pp. 267 e ss.

DO SISTHMA TRIBUTRIO NACIONAL                                 731
rendas que tais fundos visam realizar.24 Vejamos como tudo isso est regulado na Constituio.
(A)  Participao no produto de impostos de decretao da Unio e percepo dos Estados, Distrito Federal e Municpios, hiptese em que o poder tributante cabe  
Unio, mas o produto da arrecadao percebido pelas outras entidades a elas pertence; so as formas de participao previstas nos arts. 157,1, e 158,1, segundo os 
quais pertence aos Estados, Distrito Federal e Municpios o produto da arrecadao do imposto da Unio sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na 
fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e mantiverem.
(B) Participao no produto de impostos de receita partilhada segundo a capacidade da entidade beneficiada, hiptese em que a Constituio reparte o montante do 
imposto em percentagens entre a entidade tributante e a entidade beneficiada, de sorte que esta receber sua percentagem  vista de circunstncias a ela vinculadas. 
Assim  que est previsto que: (1) pertencem aos Municpios: (a) cinqenta por cento do produto da arrecadao do imposto da Unio sobre a propriedade territorial-rural, 
relativamente aos imveis neles situados; quer dizer, tributados os imveis rurais, segundo a alquota e tudo mais pela lei federal, os Municpios tm direito a 
cinqenta por cento do montante arrecadado nos respectivos territrios, mas se o Municpio optar pela fiscalizao e a cobrana do imposto por si prprio, ter direito 
 totalidade do produto do imposto (art. 158, II, e art. 153,  4"); (b) cinqenta por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre a propriedade de 
veculos automotores licenciados em seus territrios; aqui tambm a percentagem que cabe a cada Municpio fica na dependncia do volume de licenas de veculo em 
seu territrio (art. 158, III); (c) vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre operaes relativas  circulao de mercadorias 
e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao (art. 158, IV); neste caso, as parcelas pertencentes aos Municpios 
sero creditadas conforme os seguintes critrios (art. 158, pargrafo nico): (c.l) trs quartos, no mnimo, na proporo do valor adicionado nas operaes relativas 
 circulao de mercadorias e nas prestaes de servios, realizadas em seus territrios; (c.2) at um quarto, de acordo com o que dispuser a lei estadual ou, no 
caso de Territrio, a lei federal; (d) aplicados estes mesmos critrios, tambm cabem aos Municpios vinte e cinco por cento dos recursos que os
24. Cf. A. R. Sampaio Dria, ob. cit., p. 21.

732
CURSO DF. DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Estados receberem nos termos do art. 159, II, e  3a, conforme indicado a seguir; (2) pertencem aos Estados e Distrito Federal dez por cento do imposto sobre produtos 
industrializados, proporcionalmente ao valor das respectivas exportaes de produtos industrializados. A EC-44/2004 introduziu modificao no inc. III nesse art. 
159 para determinar que seja distribuda aos Estados e Distrito Federal, na forma da lei, 29% do produto da arrecadao da contribuio de interveno no domnio 
econmico relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados e lcool combustvel, modificando, neste 
particular, a redao da EC-42/2003. Como se v, as emendas vo quebrando a sistemtica da Constituio. Aqui introduziu o parcelamento de contribuio social num 
esquema que s se aplicava aos impostos (cf. p. 708).
(C) Participao em fundos, conforme est previsto no art. 159, que determina que, do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza 
e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento sero entregues pela Unio na seguinte forma: (a) vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo 
de Participao dos Estados e do Distrito Federal - FPE, excluda do clculo a parcela da arrecadao do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencente 
aos Estados, Distrito Federal e Municpios (arts. 157, I, e 158, II), referida na letra A supra; (b) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de 
Participao dos Municpios - FPM; (c) trs por cento, para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, 
atravs de suas instituies financeiras de carter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-rido do Nordeste 
a metade dos recursos destinados  Regio, na forma que a lei estabelecer.
17. Normas de controle e disciplina da repartio de receita tributria
Cabe  lei complementar, consoante vimos, estabelecer regras e disciplina do sistema de repartio de receitas, impondo-se ao Tribunal de Contas da Unio a tarefa 
de efetuar o clculo das quotas referentes aos fundos de participao.
Veda-se a reteno ou qualquer restrio  entrega e ao emprego das receitas repartidas aos Estados, Distrito Federal e Municpios, compreendidos os adicionais e 
acrscimos relativos a impostos (art. 160). Significa isso que os recursos recebidos, por transferncia de

DO SISTBMA TRIBUTRIO NACIONAL
733
receitas, por todas as formas de participao estudadas acima, pertencem, sem limitao, s entidades beneficiadas, que os podem utilizar do modo que lhes parecer 
melhor. Mas tal vedao no impede que a Unio e os Estados condicionem a entrega de recursos: a) ao pagamento de seus crditos, inclusive de suas autarquias; b) 
ao cumprimento do disposto no art. 198,  2, II e III (EC-29/2000: aplicao pelos Estados e Municpios de percentagem do produto de impostos e transferncias).
Para fins de controle, da populao inclusive, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios divulgaro, at o ltimo dia do ms subseqente ao da arrecadao, 
os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos, os valores de origem tributria entregues e a entregar e a expresso numrica dos critrios 
de rateio, com a exigncia de que os dados divulgados pela Unio sejam discriminados por Estado e por Municpios, e tambm Distrito Federal; os dos Estados, por 
Municpio.

Captulo II
DAS FINANAS PBLICAS E DO SISTEMA ORAMENTRIO
i NORMAS SOBRE FINANAS PBLICAS: 1. Colocao do tema. 2. Normas gerais. 3. Funo do banco central. II. ESTRUTURA DOS ORAMENTOS PBLICOS: 4. Instrumentos normativos 
do sistema oramentrio. 5. Or-amento-programa. III. PRINCPIOS ORAMENTRIOS: 6. Contedo dos oramentos. 7. Formulao dos princpios oramentrios. 8. O princpio 
da exclusividade. 9. O princpio da programao. 10. O princpio do equilbrio oramentrio. 11. O princpio da anualidade. 12. O princpio da unidade. 13. O princpio 
da universalidade. 14. O princpio da legalidade. 15. Princpios da no-vinculao e da quantificao dos crditos oramentrios. IV. ELABORAO DAS LEIS ORAMENTRIAS: 
16. Leis oramentrias. 17. Processo de formao das leis oramentrias. 18. Rejeio do projeto de oramento anual e suas conseqncias.
I. NORMAS SOBRE FINANAS PUBLICAS 1. Colocao do terna
A Constituio abre um captulo para as finanas pblicas, nele cuidando de normas gerais sobre dvida pblica, emisso de moeda, funo do banco central e do sistema 
oramentrio. Esse ser o contedo de nossas consideraes aqui.
2. Normas gerais
O art. 163 declara que a lei complementar dispor sobre: (^finanas pblicas, que  uma expresso de cincia especulativa e no normativa, e por isso tem como contedo 
o estudo especulativo no jurdico da despesa e da receita pblicas, do oramento e do crdito pblicos; (2) dvida pblica externa e interna, includas as autarquias, 
fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico, de onde se v que se d a uma abrangncia elstica da expresso dvida pblica; (3) concesso de garantias 
da dvida pblica; (4) emisso e resgate de ttulos da dvida pblica, o que j se inclui no inc. II; (5) fiscalizao das instituies financeiras; (6) operaes 
de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e

DAS FINANAS PBLICAS H DO SISTEMA ORAMENTRIO                  735
dos Municpios; (7) compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e condies operacionais plenas das 
voltadas ao desenvolvimento regional.
3. Funo do Banco Central
Anteriormente, com base no art. 21, VII, vimos que compete exclusivamente  Unio emitir moeda e a ela cabe legislar sobre sistema monetrio. Essas normas se completam 
com a previso do art. 164, de conformidade com o qual a sua competncia para emitir moeda ser exercida exclusivamente pelo banco central (escrito sempre com minsculo 
na Constituio, para indicar que se refere a qualquer instituio financeira que exera as funes de banco central, que, hoje, pelo visto,  o Banco Central do 
Brasil, mas outrora foi a SUMOC - Superintendncia da Moeda e do Crdito do Banco do Brasil), vedado a este conceder, direta ou indiretamente, emprstimos ao Tesouro 
Nacional e a qualquer rgo ou entidade que no seja instituio financeira; com isso a Casa da Moeda passar a ser uma dependncia do Banco Central, a que se faculta, 
outrossim, a compra e venda de ttulos de emisso do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.
Por outro lado, as disponibilidades de caixa da Unio sero depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e rgos ou entidades 
do Poder Pblico e das empresas por ele controladas ho de ser depositadas em instituies oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.
II. ESTRUTURA DOS ORAMENTOS PBLICOS
4. Instrumentos normativos do sistema oramentrio
O sistema oramentrio encontra fundamento constitucional nos arts. 165 a 169. O primeiro desses dispositivos indica os instrumentos normativos do sistema: a lei 
complementar de carter financeiro, a lei do plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e a lei oramentria anual (lei do oramento anual).
A lei que instituir o plano plurianual, ou seja, a lei do plano plu-rianual (arts. 165,  ls, e 166,  6), estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, 
objetivos e metas da Administrao Pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. 
 a lei complementar de carter financeiro, vista acima, que vai definir vigncia, prazos e modo de elaborao do plano plurianual, que  um plano de investimentos, 
com o qual devero estar em consonncia todos os planos e pro-

736
CURSO DE UIRlilTO CONSTITUCIONAL POSTTIVO
gramas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio (arts. 48, IV, e 165,  4S).
A lei complementar, referida, est prevista no  9a do art. 165, mas dela deveremos cuidar primeiro, dada a sua importncia no estabelecimento de normas gerais de 
direito financeiro, que constituiro os fundamentos para a elaborao dos outros instrumentos normativos do sistema oramentrio. A ela  que cabe dispor sobre o 
exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, bem 
como estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos.  
uma lei normativa permanente com caracterstica de lei sobre as leis do sistema, j que todas, que so de carter temporrio, nela devero fundamentar-se.
A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da Administrao Pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro 
subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias 
financeiras oficiais de fomento (art. 165,  29). Trata-se de lei anual. No se estabelece quando ela deve ser submetida  considerao do Congresso Nacional. Disps-se 
apenas que o seu projeto, assim como os da lei do plano plurianual e do oramento anual, seja enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, nos termos 
da lei complementar de carter financeiro j indicada. Mas por sua natureza ela deve preceder  elaborao oramentria, porque ela  que vai dar as metas e prioridades 
que ho de constar do oramento anual.
A lei oramentria anual englobar trs oramentos: (1) o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta 
e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico; (2) o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; (3) o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao 
direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. Mais adiante veremos como ficam os princpios da unidade e da universalidade 
em face dessa multiplicidade de oramentos. Cumpre observar que,  vista do disposto nos incs. I e III, poder haver duplicidade de previso, porque ambos exigem 
que sejam abrangidos nos dois oramentos indicados "rgos da administrao direta ou indireta", bem como "fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico". 
Corre-se o risco de dis-

r
DAS FINANAS PBLICAS E DO SISTEMA ORAMENTRIO                  737
tores oramentrias com esse mtodo, mediante dupla avaliao de uma coisa s.
5. Oramento-programa
A Constituio institui um sistema oramentrio efetivamente moderno. Abre amplas possibilidades  implantao de um sistema integrado de planejamento do oramento-programa, 
de sorte que o oramento fiscal, os oramentos de investimento das empresas e o oramento da seguridade social passam a constituir etapas do planejamento de desenvolvimento 
econmico e social, ou, se se quiser, contedo dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, na medida em que estes tm que compatibilizar-se com o plano 
pluria-nual que  o instrumento que estabelece as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes 
e para as relativas aos programas de durao continuada, que integraro o oramento anual, em cada ano, e por ela executadas anualmente.
Trata-se de planejamento estrutural, porque todos os planos e programas tm suas estruturas estabelecidas segundo o plano plurianual (art. 165,  4a). Essa "integrao 
do oramento pblico com o econmico [como assinala Alejandro Ramirez Cardona] garante a necessria coordenao entre a poltica fiscal (intervencionismo indireto) 
e a poltica econmica (intervencionismo direto). Em realidade, assim como a poltica fiscal  parte da poltica econmica, igualmente o plano financeiro do Estado 
deve fazer parte do plano econmico do Pas. E, por outro lado, j que o equilbrio financeiro nas finanas modernas se h de estabelecer em relao ao equilbrio 
econmico geral, aquela integrao  absolutamente indispensvel".1 Essa integrao, agora bem caracterizada na sistemtica oramentria da Constituio,  que d 
configurao  concepo de oramento-programa.
Cumpre, contudo, observar que a integrao, referida acima, tem carter dinmico, como  prprio das estruturas. No se trata, por isso, de simples justaposio 
de planos, mas de uma vinculao permanente e contnua, que no admite interrupo, de sorte que os planos mais gerais ou globais abrangem os mais concretos e a 
execuo destes leva  materializao daqueles.2
1 . Cf. Sistema de tiacienda pblica, Bogot, Themis, 1970, p. 484; nosso Oramento-programa no Brasil, So Paulo, RT, 1973, pp. 71 e ss.
2. Esta  uma observao que j fazamos na nossa ob. cit., p. 74, citando a publicao do Governo de Minas Gerais, Oramento por programa, p. 23.

738
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
III. PRINCPIOS ORAMENTRIOS
6. Contedo dos oramentos
Depende da concepo do oramento a fixao do que deve conter. O certo  que, qualquer que seja ele, entram como seu contedo bsico a estimativa da receita e a 
autorizao da despesa, que so apresentadas em forma de partidas dobradas em seu aspecto contbil. Mas o oramento no se define mais como simples "atos de previso 
e de autorizao de receitas e de despesas pblicas".3 E uma pea de governo muito mais complexa do que isso, porque  o processo e o conjunto integrado de documentos 
pelos quais se elaboram, se expressam, se aprovam, se executam e se avaliam os planos e programas de obras, servios e encargos governamentais, com estimativa da 
receita efixao das despesas de cada exerccio financeiro.
Os princpios que informam o oramento pblico referem-se uns a seu contedo (princpio da exclusividade) e outros  sua forma. Sofreram profunda transformao com 
a evoluo do oramento clssico para o oramento-programa, embora nominalmente sejam os mesmos, exceo feita ao princpio da programao, que no poderia existir 
no oramento tradicional.
7. Formulao dos princpios oramentrios
Os princpios oramentrios foram elaborados pelas fmancas clssicas, destinados, de um lado e principalmente, a reforar a utilizao do oramento como instrumento 
de controle parlamentar e democrtico sobre a atividade financeira do Executivo e, de outro lado, a orientar a elaborao, aprovao e execuo do oramento.
Eles esto direta ou indiretamente consagrados na Constituio. No desceremos a pormenores em sua anlise. Limitar-nos-emos a enunci-los e esclarec-los tanto 
quanto baste  sua compreenso do ponto de vista constitucional. Avanar mais seria entrar no campo do direito financeiro, o que ultrapassaria os limites do Direito 
Constitucional que nos prendem aqui.4
Os princpios oramentrios so os seguintes:
3.  Ficou famosa a definio de oramento de Ren Storm: "o oramento do Estado  um ato contendo a aprovao prvia das receitas e das despesas pblicas", Le budget, 
7a ed., Paris, Libraire Flix-Alcan, 1912, p. 4, que foi completada pelo nosso Amaro Cavalcanti: "o oramento do Estado  um ato contendo a aprovao prvia da despesa 
e receita pblicas para um perodo determinado". Cf. Alberto Deo-dato, Manual de finanas pblicas, 10" ed., So Paulo, Saraiva, 1967, p. 316; Maurice Duverger, 
Finances publiques, Paris, PUF, 1963, p. 205.
4. Para maior profundidade sobre o assunto, nossa ob. cit.

DAS FINANAS PBLICAS F. IX") SISTEMA ORAMENTRIO                  739
(1) princpio da exclusividade;
(2) princpio da programao;
(3) princpio do equilbrio oramentrio;
(4) princpio da anualidade;
(5) princpio da unidade;
(6) princpio da universalidade ou da globalizao;
(7) princpio da legalidade.
H outros de menor importncia, no constantes da Constituio, mas de leis financeiras. Os autores tm procurado classificar os princpios oramentrios adotando 
para tanto os critrios mais complicados s vezes, sem nenhuma utilidade para a sua compreenso. No nos preocuparemos aqui com o tema.5
8. O princpio da exclusividade
Esse princpio foi introduzido no Direito Constitucional brasileiro pela Emenda Constitucional de 1926 no  Ia do art. 34 da Constituio de 1891.
Com redao essencialmente idntica, o texto perdurou nas Constituies posteriores, e assim consta do art. 165,  89, da Constituio de 1988, vedando que a lei 
oramentria contenha dispositivo estranho  fixao da despesa e  previso da receita, no incluindo, porm, na proibio: (a) a autorizao para abertura de crditos 
suplementares; e (b) a contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei. Piorou aqui a redao, porque "contratao de 
operaes de crdito" no  correto; ou  "contratao de crdito" ou "operaes de crdito"; esta  contratao.
Esse princpio decorreu do abuso que se verificava na votao dos oramentos durante a Repblica Velha, quando, por meio de emendas  proposta do Executivo, Deputados 
e Senadores introduziam na lei oramentria matrias absolutamente estranhas ao direito financeiro, o que gerava as chamadas caudas oramentrias ou oramentos rabilongos 
na expresso de Ruy Barbosa.
O princpio deve ser entendido hoje como meio de evitar que se incluam na lei oramentria normas relativas a outros campos jurdicos, tais como as que modificam 
ou ampliam, por exemplo, o Cdigo Civil, o Cdigo Comercial e a legislao de pessoal. Esse  o
5. Quem desejar conhecer as vrias classificaes oferecidas na doutrina poder consultar Sebastio SanfAnna e Silva, Os princpios oramentrios, Rio de Janeiro, 
FGV, 1967, pp. 7 e ss.; Fonrouge, Derecho financiem, 23 ed., v. 1/147, Buenos Aires, Depalma, 1970.

740
CURSO Dl: DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
objetivo do princpio da exclusividade, que nao pode significar impedimento de incluso de contedo programtico.
9. O princpio da programao
O oramento moderno deve ter contedo e forma de programao, que implica, em primeiro lugar, a formulao de objetivos e o estudo das alternativas da ao futura 
para alcanar os fins da atividade governamental; importa, em segundo lugar, na reduo dessas alternativas de um nmero muito amplo a um pequeno e, finalmente, 
na prossecuo do curso da ao adotada atravs do programa de trabalho.6
O princpio da programao oramentria est ligado, como vimos, ao plano de ao governamental.  exigido pela Constituio, quando vincula os instrumentos normativos 
oramentrios e os planos e programas nacionais, regionais e setoriais nela previstos (arts. 48, II e IV, e 165,  iq).
10. O princpio do equilbrio oramentrio
Este fora a regra de ouro das finanas clssicas. Constitua o princpio fundamental dos oramentos pblicos, verdadeiro axioma. A concepo clssica condenava toda 
idia de oramento desequilibrado, e tomavam-se todas as medidas necessrias para mant-lo em equilbrio anual, sem levar em conta seus efeitos sobre a economia 
em geral.'
O equilbrio do oramento consubstancia-se na relao de equivalncia entre o montante das despesas autorizadas e o volume da receita prevista para o exerccio financeiro. 
Tratava-se, na concepo tradicional, da igualdade matemtica entre ingressos e gastos pblicos. Nesses termos, fora princpio expresso na Constituio de 1967 (art. 
66,  3"), eliminado pela Emenda 1/69 (Constituio de 1969).
O desequilbrio oramentrio verifica-se: (a) quando o montante da despesa autorizada for superior  receita estimada, ocorrendo a o dficit; (b) quando a estimativa 
da receita supera a despesa autorizada, caso em que se tem supervit. Ambas as formas eram e ainda so condenadas, mas a primeira  que se tinha (e se tem, ainda) 
como grave.
6. Cf. David Novick et ai., Programa Budgeting, 2 ed., New York, Holt, Rinehart and Winston, 1967, p. 91; Gonzalo Martner, Planificacin y presupuesto por programa, 
29 ed., Mxico, Siglo XXI Ed., 1969, pp. 54, 55, 256 e ss. e 350 e ss.
7.  Cf. Felipe Herrera Lane, Fundamentos de Ia poltica fiscal, Santiago, Ed. Jurdica de Chile, 1965, p. 128.

DAS FINANAS PBLICAS K DO SISTEMA ORAMENTRIO                  741
A Constituio nao contempla o princpio do equilbrio oramentrio, pelo que at se pode dizer, hoje, que ele desapareceu. De fato, desde a grande depresso de 
1929, a tese do oramento anualmente equilibrado passou a sofrer vigorosa contestao, at porque se concluiu que conseguir o equilbrio anual se afigurava coisa 
impossvel, e porque aspirar "a ter nivelado o oramento anualmente, tanto nos anos bons como nos anos maus, originaria grandes flutuaes nos programas governamentais 
de gastos, seguidas de variaes muitas vezes perturbadoras nas alquotas dos tributos, agravando as flutuaes da atividade econmica privada, com todas as implicaes".8 
A doutrina moderna concebeu outros princpios, com fundamento na anlise dos ciclos econmicos, firmando a premissa bsica de que no  a economia que deve equilibrar 
o oramento, mas o oramento  que deve equilibrar a economia, levando em conta que a tributao e os gastos pblicos constituem mecanismos bsicos da poltica compensatria, 
que, s vezes, requer uma poltica dedeficits fiscais, outras vezes a sua conteno. "No se pode examinar com uma mente clara e livre de preconceitos [adverte Hansen] 
a validade de um programa de gastos, emprstimos e impostos, se estivermos sob a influncia do dogma de que o oramento deve estar em equilbrio".10
11. O princpio da anualidade
O oramento  previso, programao de atividades e projetos a serem realizados no futuro. Como tal, supe periodicidade, que tem interesse: (a) do ponto de vista 
poltico, por conceder ao Congresso Nacional a oportunidade de intervir periodicamente na atividade financeira, quer aprovando a proposta de oramento para o perodo 
seguinte, quer fiscalizando a administrao financeira do governo e tomando-lhe as contas; (b) do ponto de vista financeiro, porque marca um perodo durante o qual 
se efetuam a arrecadao e a contabilizao dos ingressos e se comprometem as despesas autorizadas, encerrando as contas pblicas em determinado momento; (c) do 
ponto de vista econmico, para o fim de influir nas flutuaes dos ciclos econmicos.
O perodo anual tem sido preferido pela maioria das legislaes estrangeiras, e  o adotado no Brasil desde a Constituio do Imprio. Est consagrado na Constituio 
vigente quando d destaque e
8.  Cf. Mateo Kaufmann, El equilbrio dei presupuesto, p. 131; nossa ob. cit., pp. 124 e ss.
9.  Cf. Felipe Herrera Lane, ob. cit., p. 129.
10.  Cf. Poltica fiscal y ciclo econmico, 3q ed., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, trad. de Rafael Fernndez Maza e Cristbal Lara, 1970.

742
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
contedo especfico  lei oramentria anual (arts. 48, II, 165, II, e  5", e 166).
O -princpio da anualidade supe, claro est, o perodo de tempo de um ano para a execuo do oramento, mas no quer dizer que ele coincida com o ano civil.11 No 
Brasil, como se v do art. 165,  9, I, cabe  lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, que, atualmente, de acordo com a Lei 4.320/64, vai de 1q de 
janeiro a 31 de dezembro, ano civil, portanto.
J vimos, no entanto, que a Constituio determina a elaborao do plano plurianual que estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica federal 
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada, que , como se nota, um plano de investimentos pblicos, 
cujo prazo de vigncia vai depender do que dispuser a lei complementar referida no art. 165,  99, mas que, por certo, ser de trs anos para cima. H mesmo um preceito 
constitucional, segundo o qual nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, 
ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade (art. 167,  1). Pode-se at, a partir da, reconhecer um novo princpio oramentrio, 
prprio da tcnica de oramento-programa, qual seja o princpio da plurianualidade das despesas de investimento. Isso, contudo, no fura o princpio da anualidade, 
porque as metas e programas e, portanto, as despesas de capital, constantes do plano plurianual, sero executadas ano a <7"opelo oramento anual. Significa isso 
que o princpio da anualidade sobrevive e revive no sistema, com carter dinmico-operativo, porquanto o plano plurianual constitui regra sobre a realizao das 
despesas de capital e das relativas aos programas de durao continuada, mas no  operativo por si, e sim por meio do oramento anual.
12. O princpio da unidade
Este foi tambm um dos mais caros  concepo clssica do oramento, e certamente o mais violado. A exigncia de que o oramento fosse uno, como constava do art. 
73 da Constituio de 1946 assentava-se em que todas as contas oramentrias constassem de um s documento e de uma nica caixa. Consistia, pois, em apresentar o 
oramento de tal forma que fosse suficiente fazer duas somas para
11. Assim, de fato, no o em vrios pases: Alemanha e Gr-Bretanha, de l"de abril a 31 de maro do ano seguinte; EUA (oramento federal), de 1" de julho a 30 de 
junho. O mais comum, contudo,  a coincidncia com o ano civil: Blgica, Espanha, Frana, Holanda, Sua e Argentina.

DAS FINANAS PBLICAS E DO SISTEMA ORAMENTRIO                  743
obterem-se o total das despesas e o total das receitas e uma subtrao entre os dois totais para saber se o mesmo continha um equilbrio, um excedente de receita 
(supervit) ou um dficit.
A evoluo das tarefas estatais tornou impossvel cumprir esse princpio tal como era formulado, porque foram surgindo oramentos paralelos (de autarquias, de entidades 
paraestatais, de autonomias administrativas etc). Alm disso, apareceu uma multiplicidade de "oramentos" dentro do oramento geral, desde a distino entre oramento 
ordinrio e oramento extraordinrio, oramento corrente e oramento de capital, oramento anual e oramento pluriannal. Este especialmente veio conturbar o princpio 
da unidade por sua vinculao a planos de longo prazo (art. 165,  4). Ento, em lugar da pretenso nnidocumental, o oramento moderno, por sua assinalada relao 
com o planejamento, tornou-se necessariamente multidocumental. Em vez da unidade formal, postula-se ainda a unidade relativamente ao sistema integrado de planejamento/'oramento-pr
ograma, realando-se, em primeiro lugar, a necessidade de que os oramentos de todos os rgos do setor pblico se fundamentem em uma nicapoltica oramentria, 
sejam estruturados uniformemente e se ajustem a um mtodo nico, relacionando-se com o princpio da programao.
"Conclui-se, pois, que o princpio da unidade oramentria, na concepo do oramento-programa, no se preocupa com a unidade documental; ao contrrio, desdenhando-a, 
postula que tais documentos oramentrios se subordinem a uma unidade de orientao poltica, numa hierarquizao unitria dos objetivos a serem atingidos e na uniformidade 
de estrutura do sistema integrado."12
Essa posio, que consta das edies deste livro anteriores a 1988, foi agora sufragada pela Constituio, sobretudo pela vinculao dos instrumentos oramentrios 
e planos governamentais, segundo o disposto no art. 165 e seus  l9 a 5, e, neste especialmente, consolidando oramento fiscal, de investimento das empresas e 
da seguridade, numa lei oramentria anual nica.
13. O principio da universalidade
O princpio da universalidade foi sempre considerado essencial a uma boa administrao oramentria. Ele se completa com a regra do oramento bruto, de acordo com 
a qual as parcelas da receita e das despesas devem figurar em bruto no oramento, isto , sem qualquer deduo. Realiza-se, pois, o princpio da universalidade na 
exign-
12. Cf. nossa ob. cit, p. 144.

744
CURSO Di: DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
cia de que todas as rendas e despesas dos Poderes, fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta sejam includas no oramento anual geral.
Hoje, o princpio  entendido num sentido menos formal, um pouco diverso do tradicional. O oramento-programa no o repele. Mantm-no, mas lhe d nova configurao. 
No insiste no requisito puramente formal de que sejam includas todas as receitas e despesas, eliminando-se inflexivelmente os "fundos especiais" e a autonomia 
financeira de certas empresas governamentais. O importante, como nota Amato,  reunir todos os elementos substantivos necessrios  articulao do programa total 
do governo; especialmente, um oramento deve conter explicaes sobre os propsitos que o governo deseja lograr, as formas de organizao, os mtodos de trabalho, 
as medidas de qualidade, a utilizao do pessoal, alm das descries quantitativas dos custos, produtividade, tempo, espao, receitas e despesas.13 Quer dizer que 
devero ser includos no oramento os aspectos do programa de cada rgo, principalmente aqueles que envolvam qualquer transao financeira. Assim, a universalidade 
adquire caracterstica de totalizao, de globalizao, transformando-se em princpio do oramento global. Isso se descobre no art. 165, especialmente em seu  5'-, 
que rene os oramentos fiscais, de investimento das empresas e da seguridade social inter-relacionados com o plano plurianual que por sua vez se integra dos planos 
e programas nacionais, regionais e setoriais, de onde se percebe a ntima vinculao desse princpio com o da unidade h pouco visto.
14. O princpio da legalidade
O princpio da legalidade em matria oramentria tem o mesmo fundamento do princpio da legalidade geral, segundo o qual a Administrao se subordina aos ditames 
da lei.
Constitui exigncia constitucional expressa que leis de iniciativa do Presidente da Repblica estabelecero: o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e osoramentos 
anuais (art. 165); estes so aqueles que integram a lei oramentria anual, a saber: o oramento fiscal, o oramento de investimento das empresas e o oramento da 
seguridade social (art. 165,  5).
Mas o princpio da legalidade em matria oramentria no se reduz ao aspecto mencionado. Estende-se tambm aos planos, pro-
13. Pedro Munoz Amato, Oramentos, Rio de Janeiro, FGV, trad. de Benedito Silva, 1958, pp. 1] e 12.

DAS FINANAS PBLICAS E DO SISTEMA ORAMENTRIO                  745
gramas, operaes de abertura de crdito, transposio, remaneja-mento ou transferncia de recursos de uma programao para outra ou de um rgo para outro e a instituio 
de fundos (arts. 48, II e IV, 166, 167,1, III, V, VI e IX).
25. Princpios da no-vinculao
e da quantificao dos crditos oramentrios
Juntamos aqui alguns princpios menos expressivos, porque referidos a aspectos parciais dos oramentos,14 mas no menos importantes.
O princpio da no-vinculao ou da no afetao da receita est traduzido no art. 167, IV, que veda "a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, 
ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de 
sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e para a realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 
37, XXII, 198,  2", e 212, e a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165,  8e, bem como o disposto no  
49 deste artigo". Mas no  s, porque o pargrafo nico do art. 204 e o  6 do art. 216 facultam a vinculao de at cinco dcimos por cento de sua receita tributria 
lquida de apoio  incluso e promoo social e de igual percentagem a fundo de fomento  cultura.
O princpio da quantificao dos crditos oramentrios, isto , quantificao daquilo que o Executivo est autorizado a gastar,  de suma importncia para a fiscalizao 
e o controle por parte do Poder Legislativo. Ele est traduzido na regra que veda a concesso ou utilizao de crditos ilimitados (art. 167, VII), que se completa 
com outras duas regras que probem: (a) a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios; (b) a realizao de operaes 
de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados 
pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Esta ltima regra tem, ademais, o sentido da boa administrao oramentria, que no comporta operaes de crdito para 
despesas de custeio, salvo as por antecipao da receita, que no  o caso.
A regra que veda a concesso ou utilizao de crditos ilimitados impede a fixao da despesa por critrio indexado, bem como a autorizao para atualizao monetria 
do oramento, pois em tais
14. Cf. nosso Oramento-programa no Brasil, pp. 152 e ss.

746                          CURSO DR DIRKITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
casos temos formas de fixao de despesas indefinidas que eqivalem a tornar ilimitados os crditos autorizados. Esse princpio est tambm vinculado ao do oramento 
bruto, que s pode materializar-se mediante a quantificao expressa em totais definidos em moeda corrente.
IV. ELABORAO DAS LEIS ORAMENTARIAS
16. Leis oramentrias
Leis oramentrias so as previstas no art. 165. Sua formao fica sujeita a procedimentos especiais. Pela sua natureza de leis temporrias, so de iniciativa legislativa 
vinculada, quer isso dizer que, no tempo definido, a autoridade a que se comete o poder de iniciativa delas, que  o Presidente da Repblica por fora do disposto 
nos arts. 165 e 166, ter que tomar as providncias necessrias  remessa do respectivo projeto (proposta) ao Congresso Nacional. Alm dos artigos citados,  expresso 
o art. 84, XXIII, ao estatuir que compete privativamente ao Presidente da Repblica enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes 
oramentrias e as propostas de oramento previstos na Constituio. O art. 166 repete essa determinao acrescentando que essa remessa se faa nos termos da lei 
complementar a que se refere o art. 165,  9, que, consoante vimos,  que vai fixar o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e organizao dessas 
leis.
17. Processo de formao das leis oramentrias
Os projetos das referidas leis, assim como as leis de crditos adicionais (especiais e suplementares), sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na 
forma do regimento comum. Recebido o projeto a matria ser submetida  Comisso mista permanente composta de Deputados e Senadores,  qual caber examin-lo e sobre 
ele emitir parecer.
As emendas aos projetos de lei do plano plurianual, de diretrizes oramentrias e do oramento anual sero apresentadas na Comisso mista, que sobre elas emitir 
parecer, e sero apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. H, porm, distino em relao a cada um desses projetos.
Se se tratar de propostas de emendas ao projeto de lei do oramento anual ou a projetos que o modifiquem, somente podem ser aprovadas caso: (1) sejam compatveis 
com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; (2) indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, que 
no se-

DAS FINANAS PBLICAS E DO SISTEMA ORAMENTRIO                747
jam de dotaes para pessoal e seus encargos, servio da dvida, transferncias tributrias constitucionais para Estados, Distrito Federal e Municpios; (3) sejam 
relacionadas com a correo de erros ou omisses ou com os dispositivos do texto do mesmo projeto.
Se as emendas se destinarem a modificar o projeto de lei de diretrizes oramentrias, s podero ser aprovadas quando compatveis com o plano plurianual.
Em se tratando do projeto de lei do plano plurianual, o processo de emendas se rege pelas regras do art. 63, I, segundo o qual no ser admitido o aumento de despesa 
prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, ressalvado o disposto no art. 166,  3 e 49, que se referem s emendas aos projetos de 
lei do oramento anual e de diretrizes oramentrias. O plano plurianual no entra a. Logo, este no pode sofrer emendas que lhe aumentem as despesas.
Os projetos de leis, aqui referidos, e as propostas de emendas a eles sero votados pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional nos termos do art. 166, aplicadas 
as demais normas do processo legislativo (arts. 63 a 68), no que no contrariar o disposto nos arts. 165 a 169, podendo, portanto, ser aprovados, caso em que subiro 
 sano presidencial, ou rejeitados (salvo quanto ao projeto de lei de diretrizes oramentrias), com o que sero arquivados. O Presidente da Repblica poder, 
por seu lado, vetar no todo ou em parte qualquer desses projetos aprovados, seguindo-se a tramitao regular da apreciao do veto nos termos do art. 66.
18. Rejeio do projeto de oramento anual e suas conseqncias
Comecemos por informar que a Constituio no admite a rejeio do projeto de lei de diretrizes oramentrias, porque declara, expressamente, quen sesso legislativa 
no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias (art. 57,  2"). Mas admite a possibilidade da rejeio do projeto de lei oramentria 
anual, quando, no art. 166,  85, estatui que os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas 
correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa.
Essa possibilidade restitui ao Poder Legislativo uma de suas prerrogativas mais importantes, qual seja a de apreciar, discutir, votar, aprovar ou rejeitar qualquer 
tipo de projeto de lei. "No se nega, antes reconhecemos e afirmamos, que  sumamente inconveniente a

748
CURSO DF DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
rejeio da proposta oramentria."15  preciso lamentar o que acontece com freqncia, no mbito municipal, em que Vereadores, por puro capricho ou esprito de 
vindita, rejeitam propostas de oramento do Prefeito. A rejeio assim no  exerccio de prerrogativa,  irresponsabilidade de quem no tem esprito pblico e jamais 
ser estadista. A rejeio s deve ser praticada em situao extrema de proposta distorcida, incongruente e impossvel de ser consertada por via de emendas, dadas 
as limitaes para estas.
A conseqncia mais sria da rejeio do projeto de lei oramentria anual  que a Administrao fica sem oramento, pois no pode ser aprovado outro. No  possvel 
elaborar oramento para o mesmo exerccio financeiro. A Constituio d a soluo possvel e plausvel dentro da tcnica do direito oramentrio: as despesas, que 
no podem efetivar-se seno devidamente autorizadas pelo Legislativo, tero que ser autorizadas prvia e especificadamente, caso a caso, mediante leis de abertura 
de crditos especiais.
15. Idem, p. 301.

Captulo III
DA FISCALIZAO CONTBIL, FINANCEIRA
E ORAMENTRIA
I. FISCALIZAO E SISTEMAS DE CONTROLE: 1. A funo de fiscalizao. 2. Formas de controle. 3. O sistema de controle interno. 4. O sistema de controle externo. II. 
TRIBUNAIS DE CONTAS: 5. Instituio do Tribunal de Contas da Unio. 6. Organizao e atribuies do Tribunal de Contas da Unio. 7. Participao popular. 8. Tribunais 
de Contas estaduais e municipais. 9. Natureza do controle externo e do Tribunal de Contas. 10. Prestao de contas.
I. FISCALIZAO E SISTEMAS DE CONTROLE 1. Afuno de fiscalizao
O princpio de que a Administrao se subordina  lei - princpio da legalidade - revela-se como uma das conquistas mais importantes da evoluo estatal. Seria, 
contudo, ineficaz, se no se previs-sem meios de faz-lo valer na prtica. Afuno de fiscalizao engloba esses meios que se preordenam no sentido de impor  Administrao 
o respeito  lei, quando sua conduta contrasta com esse dever, ao qual se adiciona o dever de boa administrao/ que fica tambm sob a vigilncia dos sistemas de 
controle.
A funo de fiscalizao, que surgira com o constitucionalismo e o Estado de Direito implantado com a Revoluo francesa, sempre constituiu tarefa bsica dos parlamentos 
e assemblias legislativas. No sistema de separao de poderes, cabe ao rgo legislativo criar as leis, por isso  da lgica do sistema que a ele tambm se impute 
a atribuio de fiscalizar seu cumprimento pelo Executivo, a que incumbe afuno de administrao. Por outro lado, no que tange ao aspecto especfico que nos interessa 
aqui - o do controle da administrao financeira e oramentria - reserva-se ao Legislativo o poder financeiro, como uma de suas conquistas seculares, pela qual 
firmara mesmo sua autonomia, sendo, portanto, tambm de palmar evidncia que a ele h de pertencer, em ltima anlise, aquele controle, denominado controle ex-
1. Cf. Caio Tcito, "O controle da administrao e a nova Constituio do Brasil", RDA 90/24 (refere-se  Constituio de 1967).

750
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
terno, sem embargo de que se erija e desenvolva, na Administrao moderna, eficiente sistema de autocontrole - o chamado controle interno - de que  titular cada 
um dos Poderes onde ele atua (art. 70).
2. Formas de controle
As expresses formas de controle, tipos de controle e sistemas de controle so empregadas pela doutrina sem muita preciso de sentido.2 Vamos, neste passo, indicar 
essas divergncias e citar o sentido em que elas devem ser usadas em face do Direito Constitucional brasileiro.
Quanto  forma, o controle oramentrio distingue-se: (1) segundo a natureza das pessoas controladas, em controle sobre os administrados e controle sobre os funcionrios 
do servio de contabilidade, exigin-do-se que preste contas qualquer pessoa fsica ou entidade pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, 
bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome dela, assuma obrigaes de natureza pecuniria (art. 70, pargrafo nico); (2) segundo a 
natureza dos fatos controlados, em controle contbil, controle financeiro (isto , sobre as receitas e as despesas), controle operacional (que envolve o controle 
de resultado) e controle patrimonial (que visa verificar a legitimidade dos acrscimos e diminuies do patrimnio, em face da gesto financeira de cada exerccio); 
(3) segundo o momento do seu exerccio, em controle a priori, controle concomitante e controle a posteriori; (4) segundo a natureza dos organismos controladores, 
em controle administrativo (exercido por administradores), controle jurisdicional (exercido por rgos do Poder Judicirio) e controle poltico (exercido pelo parlamento 
e seus prepostos e auxiliares).3
Quanto aos tipos, a Constituio reconhece os seguintes (arts. 70 e 74): (1) controle de legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a realizao 
da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; (2) controle de legitimidade, que a Constituio tem como diverso da legalidade, de sorte que parece 
assim admitir exame de mrito a fim de verificar se determinada despesa, embora no ilegal, fora legtima, tal como atender a ordem de prioridade estabelecida no 
plano plurianual; (3) controle de econoniicidade, que envolve tambm questo de mrito, para verificar se o rgo procedeu, na aplicao da despesa pblica, de modo 
mais econmico, atendendo, por
2.  Para se dar conta disso, cf. o nosso Oramento-programa no Brasil, pp. 351 a 354, onde mostramos, p. ex., que Duverger inclui os controles legislativo, jurisdicional 
e administrativo entre as formas de controle, ao passo que Fonrouge os designa de sistemas de controle, e Aliomar Baleeiro, tipos de controle.
3.  Cf. Duverger, Finances publiques, p. 323.

DA FISCALIZAO CONTBIL, FINANCEIRA E ORAMENTRIA            751
exemplo, uma adequada relao custo-benefcio; (4) controle de fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores pblicos; (5) controle 
de resultados, de cumprimento de programa de trabalho e de metas, expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios.
Sistemas de controle financeiro-oramentrio, para a Constituio, so os modos pelos quais o controle  exercido por rgos externos ou internos da administrao 
controlada (arts. 70, 71 e 74). Vale dizer: a perspectiva para a diferenciao em sistemas de controle  a orgnica e, em funo desta, os diferentes modos de seu 
exerccio.
A base da distino acha-se no art. 70 da Constituio, onde se declara que a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio 
e das entidades da administrao direta e indireta (est mal redigido, porque "da Unio" j  "da administrao direta") ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante 
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
3. O sistema de controle interno
A Constituio estabelece que os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, o controle interno. Trata-se de controle de natureza administrativa, 
exercido sobre funcionrios encarregados de executar os programas oramentrios e da aplicao de dinheiro pblico, por seus superiores hierrquicos: Ministros, 
diretores, chefes de diviso etc, dentro das estruturas administrativas de qualquer dos Poderes, de sorte que no mais um controle s do Poder Executivo, como diziam 
as Constituies passadas, e  lgico, porque, se a Constituio alarga a autonomia administrativa dos outros Poderes,  coerente que tambm exija, de cada um deles, 
o exerccio do controle interno, que tem como uma de suas finalidades apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
Realmente, sofinalidades do controle interno, constitucionalmen-te estabelecidas (art. 74): (1) avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a 
execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; (2) comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto  eficcia e eficincia, da gesto oramentria, 
financeira e patrimonial nos rgos e entidades da Administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; (3) exercer 
o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio; e (4) apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional, 
por isso  que se exige dos responsveis pelo controle interno que dem cincia, ao Tribunal de Contas, de toda e qualquer irregulari-

752
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
dade ou ilegalidade de que vierem a ter conhecimento, sob pena de responsabilidade solidria (art. 74,  ls).
Embora asformas quanto ao momento de atuao do controle interno no estejam definidas na Constituio, convm relembrar que so trs: "a prori", concomitante e 
"a posteriori". A atuao do controle interno varia, admitindo-se diversas maneiras de proceder. O mais seguro  o registro contbil, que  basicamente concomitante 
com os atos de execuo da lei oramentria; em certos casos, pode ser prvio (a priori), como a necessidade de ordem de pagamento que  espcie de controle sobre 
pagamento de despesa, mas que  tambm subseqente (a posteriori) em relao, por exemplo,  liquidao da despesa.
4. O sistema de controle externo
A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, mediante controle externo,  coerente com o Estado Democrtico de Direito, como se 
infere destas palavras deAlfredo Ceclio Lopes: "somente quando vigem os princpios democrticos em todas as suas conseqncias - e entre elas das mais importantes 
 a consagrao da diviso dos poderes - e  o oramento votado pelo povo atravs de seus legtimos representantes,  que as finanas, de formal, se tornam substancialmente 
pblicas, e a sua fiscalizao passa a constituir uma irrecusvel prerrogativa da soberania popular".4 Tem por objetivo, nos termos da Constituio, a apreciao 
das contas do Chefe do Poder Executivo, o desempenho das funes de auditoria financeira e oramentria, a apreciao da legalidade dos atos de admisses de pessoal, 
bem como o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por bens e valores pblicos. Em suma, verificar da legalidade, da legitimidade e da economici-dade 
dos atos contbeis, financeiros, oramentrios, operacionais e patrimoniais da administrao direta e indireta da Unio.
O controle externo , pois, funo do Poder Legislativo, sendo de competncia do Congresso Nacional no mbito federal, das Assemblias Legislativas nos Estados, 
da Cmara Legislativa no Distrito Federal e das Cmaras Municipais nos Municpios com o auxlio dos respectivos Tribunais de Contas. Consiste, assim, na atuao 
da funo fiscalizadora do povo, atravs de seus representantes, sobre a administrao financeira e oramentria. , portanto, um controle de natureza poltica, 
no Brasil, mas sujeito  prvia apreciao tcnico-admi-nistrativa do Tribunal de Contas competente, que, assim, se apresenta
4. Cf. Ensaio sobre o Tribunal de Contas, p. 10.

DA FISCALIZAO CONTBIL, FINANCEIRA F. ORAMENTRIA            753
como rgo tcnico, esuas decises so administrativas, no jurisdicionais, como, s vezes, se sustenta,  vista da expresso "julgar as contas" referida  sua atividade 
(art. 71, II). A mesma expresso  tambm empregada no art. 49, IX, em que se d ao Congresso Nacional competncia para julgar anualmente as contas prestadas pelo 
Presidente da Repblica, e nem por isso se dir que ele exerce funo judicante.
71. TRIBUNAIS DE CONTAS
5. Instituio do Tribunal de Contas da Unio
A tentativa de instituir Tribunal de Contas, no Brasil, por primeira vez foi idia dos Senadores do Imprio, Visconde de Barbacena e Jos Incio Borges, em 1826. 
Em 1845, novo projeto no mesmo sentido fora apresentado ao parlamento por Manoel Alves Branco. Se bem que a idia volvesse com Pimenta Bueno, Silveira Martins, Visconde 
de Ouro Preto e Joo Alfredo, o Imprio no possuiu o seu Tribunal de Contas.5
Foi criado, logo no incio da Repblica, pelo Decreto 966-A/90, devido  iniciativa de Ruy Barbosa. Institucionalizou-se atravs do art. 89 da Constituio de 1891, 
que estatuiu: " institudo um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso". 
Da passou para todas as outras Constituies, que lhe reservaram cada vez mais espao, encontrando seu ponto alto na Constituio de 1946, onde alcanara grande 
prestgio, dadas as suas relevantes e independentes atribuies constantes do art. 77.
A Constituio de 1967 e suas alteraes posteriores diminuram substancialmente as prerrogativas do Tribunal, mas a Constituio de 1988 o eleva possivelmente mais 
alm do que fora sob a gide da Constituio de 1946, especialmente porque dera ao Poder Legislativo maiores atribuies. As Cortes de Contas sempre seguem as posies 
do Poder Legislativo. Quando este est sufocado pelo autoritarismo ou pela perda de atribuies bsicas, aquelas sofrem as conseqncias em grau mais profundo. Ora, 
o princpio da prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta, constante do art. 34, VII, d, s tem eficcia de princpio do Estado Democrtico 
enquanto as demais instituies de apurao dessas contas gozarem de autonomia e prestgio para o cumprimento dessa elevada misso, do contrrio tudo no passar 
de mero exerccio de formalidades vazias de resultados prticos.
5. Cf. Alfredo Ceclio Lopes, ob. c/f., pp. 213 a 217; Pontes de Miranda, Comentrios  Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, t. III/224 e 225.

754
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
6. Organizao e atribuies do Tribunal de Contas da Unio
O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo o territrio nacional. 
Para garantia de sua independncia orgnica, a Constituio lhe confere o exerccio das competncias previstas para os Tribunais judicirios, constantes do art. 
96, no que couber, tais como: eleger seus rgos diretivos; elaborar seu regimento interno; dispor sobre a competncia e o funcionamento dos respectivos rgos administrativos; 
organizar sua secretaria e servios auxi-liares; prover, por concurso pblico de provas, ou de provas e ttulos, obedecido o disposto no art. 169, pargrafo nico, 
os cargos necessrios  administrao de seus rgos, salvo, quanto ao concurso, os de confiana assim definidos em lei; conceder licena, frias e outros afastamentos 
a seus membros e aos servidores que lhe sejam subordinados; propor ao Congresso Nacional a criao e a extino de cargos e a fixao de vencimentos de seus membros, 
e de servios auxi-liares (art. 73 c/c o art. 96).
Seus membros, que recebem a designao de Ministros, so nomeados dentre brasileiros de idoneidade moral e reputao ilibada, de notrios conhecimentos jurdicos, 
contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica, com mais de trinta e cinco anos e menos de sessenta anos de idade e com mais de dez anos de exerccio 
de funo e de efetiva atividade profissional correspondentes s especialidades indicadas acima. Sero escolhidos: (1) um tero (trs, portanto) pelo Presidente 
da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice 
pelo Tribunal, segundo os critrios de antigidade e merecimento; (2) dois teros, ou seja seis membros, pelo Congresso Nacional. Tero as mesmas garantias, prerrogativas, 
impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia e somente podero aposentar-se com as vantagens do cargo quando o tiverem exercido 
efetivamente por mais de cinco anos. Vale dizer que so vitalcios, inamovveis e seus vencimentos sero irredutveis, mas lhes  vedado, sob pena de perda do cargo: 
(a) exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou funo, salvo uma de magistrio; (b) receber, a qualquer ttulo ou pretexto, custas ou participao em 
processos sujeitos a seu despacho e julgamento; (c) dedicar-se  atividade polti-co-partidria (art. 95).
Suas atribuies, nos termos do art. 71, se incluem num dos seguintes grupos: (1) emisso de parecer prvio sobre as contas prestadas anualmente pelo Presidente 
da Repblica, dentro de sessenta dias a contar de seu recebimento; (2) julgamento das contas dos administra-

DA FISCALIZAO CONTBIL, FINANCEIRA E ORAMENTRIA            755
dores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas 
pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; no se trata 
de funo juris-dicional, pois no julga pessoas nem dirime conflitos de interesses, mas apenas exerce um julgamento tcnico de contas; (3) apreciao, para fins 
de registro, da "legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas 
pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como as das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as 
melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio";6 que significa "apreciar, para fins de registro"? Por certo que isso no h de ter 
sentido puramente cartorrio. O texto significa que, se os atos forem legais, o Tribunal determina o registro; se forem ilegais, recusa o registro, assinar prazo 
para que o rgo ou entidade competente adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei (art. 71, IX), corrigindo e invalidando os atos viciados; (4) 
inspeo e auditoria de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, por iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, 
de Comisses tcnicas ou de inqurito, nas unidades administrativas de todos os Poderes, quer da administrao direta ou indireta, assim como nas fundaes e sociedades 
institudas ou mantidas pelo Poder Pblico; (5) fiscalizao das contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de forma 
direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo, assim como da aplicao de qualquer recurso repassado pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros 
instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio; (6) prestao de informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas 
ou Comisses, sobre fiscalizao de sua competncia e sobre resultados de inspees ou auditorias; (7) aplicao de
6.  um texto feio, mal feito e mal redigido. Faz-se um jogo de incluso e de excluso confuso. Primeiro, forma-se uma clusula principal: "apreciar [...] indiretas", 
a esta se adere uma clusula inclusiva: inclusive [...] Poder Pblico", e ento se exclui algo, por uma clusula de excluso de onde, de qu?: "excetuadas [...] 
comisso", e a se apresenta outra clusula de incluso, onde, em qu?: "bem como [...] penses", e nova clusula de excluso: "ressalvadas [...] concessrio". Poderia, 
para melhorar um pouco, ter sido feito assim: "apreciar, para fim de registro, a legalidade: a) dos atos de admisso do pessoal, a qualquer ttulo, na administrao 
direta e indireta e nas fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso; b) das concesses de aposentadorias, 
reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio".

756
CURSO DF DIREITO CONSTITUCIONAI  POSITIVO
sanes previstas em lei aos responsveis, no caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas; (8) assinao de prazos a rgos ou entidades para providncias 
necessrias ao exato cumprimento da lei, quando verifique ocorrncia de ilegalidade de atos ou procedimentos sob seu controle; (9) sustao da execuo de ato impugnado, 
se no tomadas, no prazo assinado, as providncias para a correo de ilegalidades e irregularidades, comunicando a deciso  Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; 
(10) representao  autoridade competente sobre irregularidades ou abusos apurados; (11) elaborao de relatrio trimestral e anual a ser encaminhado ao Congresso 
Nacional, conforme consta do art. 71,  49.
No lhe cabe, porm, sustar a execuo de contrato. Se constatar ilegalidade ou irregularidade no processo de sua formao ou em qualquer de suas clusulas, dever 
representar ao Congresso Nacional, solicitando a sustao que, no caso,  ato de estrita competncia deste. Nem  o caso de o Tribunal se dirigir ao Poder Executivo, 
pois tambm cabe ao Congresso solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis. Mas, se o Congresso ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, 
no efetivarem as medidas referidas acima, o Tribunal decidir a respeito (art. 71,  1 e 29). A Constituio pra por a, deixando ao intrprete algumas dvidas. 
A primeira diz respeito  atitude do Congresso, que no  mero intermedirio do Tribunal de Contas, no caso, como a impreciso da norma pode dar a entender. Na verdade, 
ao Congresso cabe apreciar e decidir a solicitao de suspenso do contrato. Antes disso, solicita ao Executivo as medidas cabveis, no prazo assinado. Depois disso, 
com ou sem as providncias do Executivo, decidir sobre a suspenso. Suspendendo ou no, porque sua deciso no  jurdica, mas poltica,  vista da oportunidade 
e da convenincia. Se no suspender, a execuo do contrato prossegue. Se suspender, comunicar ao Tribunal de Contas para a responsabilizao pertinente. Se o Congresso 
ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no tomar providncias, ou seja, silenciar, a sim  que cabe ao Tribunal decidir a respeito. Outra questo deixada 
ao intrprete refere-se ao contedo dessa deciso, que, a ns, nos parece ser a da declarao da nulidade do contrato e eventual imputao de dbito ou multa com 
eficcia de ttulo executivo (art. 71,  3"). E cabe ao Tribunal providenciar a cobrana, determinando  Advocacia-Geral da Unio o ajuizamento da execuo, sob 
pena de responsabilidade.
Funo de controle externo importante desempenha a Comisso mista de Deputados e Senadores, prevista no art. 166,  l9, de que nos eximiremos de cuidar, porque dela 
j dissemos o quantum satis, quando estudamos o sistema de Comisses parlamentares.

DA FISCALIZAO CONTBIL, FINANCEIRA H ORAMENTRIA              757
7. Participao popular
Abre-se, agora, ao cidado, aos partidos polticos, s associaes e aos sindicatos a oportunidade de participar do controle externo da Administrao Pblica, conforme 
expressamente consta do  2 do art. 74: "Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato  parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades 
ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio". O pargrafo est mal situado, pois, ligado ao controle externo, est vinculado ao artigo que trata do controle 
interno. Falha tcnica. "Cidado"  o eleitor. "Na forma da lei" diz o texto, como se para esse tipo de denncia aquelas partes legtimas dependessem de lei que 
as autorizasse. Ora, primeiro, existe o direito de petio que independe de lei, e pode ser utilizado no caso; segundo, porque a denncia poder ser feita sempre, 
e o Tribunal a ter na conta que merecer. Ser realmente de pasmar se no tomar conhecimento do fato, s porque eventualmente no existe lei que autorize aquela 
legitimao para agir perante ele. Se ele pode tomar conhecimento e tomar as providncias cabveis de ofcio, ento no h como recusar conhecer da denncia.
8. Tribunais de Contas estaduais e municipais
A Constituio no prev, diretamente, a criao de Tribunais de Contas nos Estados. F-lo indiretamente, nos arts. 31 e 75. Neste caso, sem deixar dvidas quanto 
 obrigatoriedade de instituio de Tribunais de Contas pelos Estados para auxiliar o controle externo da administrao direta e indireta estadual que  de competncia 
da respectiva Assemblia Legislativa, j estatuindo que cada Constituio de Estado dispor sobre o respectivo Tribunal de Contas, que ser integrado de sete Conselheiros. 
Uniformiza tudo. No importa que um Estado tenha trinta milhes de habitantes e uma administrao muito complexa e o outro tenha apenas trezentos mil habitantes 
com administrao mais simples. So sete os membros, e acabou. No so at sete. So sete, mesmo que o Estado ache muito.
No Municpio, a fiscalizao, mediante controle externo, ser exercida pela Cmara Municipal e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na 
forma da lei. Aqui o controle interno  s do Executivo, no tambm da Cmara, mas nada impede que a lei o estenda a esta. O controle externo das Cmaras Municipais 
ser auxiliado pelos "Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver".  quase incompreensvel 
o texto, e fica ainda mais difcil quando o  49 do art. 31 veda a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas

758
CURSO DE UIKLUTO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Municipais. Vale dizer, o sentido do texto se extrai da situao existente. Em alguns Estados, o controle das contas municipais  feito com o auxlio do prprio 
Tribunal de Contas estadual. Isso permanece. Em outros, criou-se um rgo especial para o controle dessas contas, e  o Conselho de Contas Municipais, que , portanto, 
rgo estadual. Tambm perdurar como tal. Apenas dois Municpios possuem seus prprios Tribunais de Contas: o Municpio de So Paulo e o Municpio do Rio de Janeiro. 
Ficaram agora definitivamente institucionalizados por fora do texto do art. 31,  1.
 a esses Tribunais de Contas estaduais e municipais e aos Conselhos de Contas Municipais (tambm estaduais) que se dirige o art. 75, para declarar que as normas 
estabelecidas nos arts. 70 a 74 se aplicam, no que couber,  sua organizao, composio e fiscalizao, assim como ao Tribunal de Contas do Distrito Federal.
9. Natureza do controle externo e do Tribunal de Contas
O controle externo  feito por um rgo de natureza poltica que  o Congresso Nacional (ou as Assemblias Legislativas, nos Estados, e as Cmaras Municipais, nos 
Municpios). Da deflui que se contamine de inegvel teor poltico, que  amenizado pela participao do Tribunal de Contas, rgo eminentemente tcnico.
Isso denota que o controle externo h de ser primordialmente de natureza tcnica ou numrico-legal como diz Ramirez Cardona, com quem concordamos quando preleciona 
que, "j se trate de um controle tcnico ou de uma vigilncia meramente poltica, seu fundamento repousa no fato principal de que corresponde  coletividade, como 
cidadania ou como contribuinte, no s aprovar mas tambm vigiar a execuo do plano prospectivo de ingressos e gastos na satisfao das necessidades pblicas e 
regulao econmica e social atravs da atividade financeira". E logo conclui:
"Do Congresso, a quem compete o controle poltico, emana tambm o controle tcnico ou numrico-legal, que, em realidade,  o mais decisivo. Dada a ndole poltica 
que define a composio e funes do ramo legislativo do poder pblico, o controle tcnico no pode exercitar-se de modo direto por ele ou pelo Parlamento. Para 
isso institui-se um organismo especializado, chame-se-lhe Corte de Contas ou Controladoria-Geral, com independncia do Poder Executivo de modo que se garanta a necessria 
imparcialidade nesta classe de vigilncia da execuo oramentria por parte daquele".7
7. Ob. c/f., p. 598.

DA FISCALIZAO CONTBIL, FINANCEIRA F ORAMENTRIA            759
Estamos assim tambm de acordo que o Tribunal de Contas  um rgo tcnico, no jurisdcional. Julgar contas ou da legalidade de atos, para registros,  manifestamente 
atribuio de carter tcnico.
10. Prestao de contas
A prestao de contas da administrao  um princpio fundamental da ordem constitucional brasileira (art. 34, VII, d). Todos os administradores e demais responsveis 
pelos dinheiros, bens e valores pblicos esto sujeitos  prestao e tomada de contas pelo sistema de controle interno, em primeiro lugar, e pelo sistema de controle 
externo, depois, atravs do Tribunal de Contas (arts. 70 e 71). Isso se aplica  administrao direta e indireta, assim como s fundaes e sociedades institudas 
e mantidas pelo Poder Pblico. Finalmente,  obrigao constitucional do Presidente da Repblica (como dos Governadores de Estado e Prefeitos Municipais) prestar, 
anualmente, ao Poder Legislativo, dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas referentes ao exerccio anterior, e, se no o fizer, caber 
 Cmara dos Deputados (Assemblias Legislativas, nos Estados, e Cmaras Municipais, nos Municpios) proceder  tomada das contas (art. 51, II).

Ttulo VI
Da Defesa do Estado e das Instituies Democrticas
Captulo I DO ESTADO DE DEFESA E DO ESTADO DE STIO
I. SISTEMA CONSTITUCIONAL DAS CRISES: 7. Defesa do Estado e compromissos democrticos. 2. Defesa das instituies democrticas. 3. Tipos de estados de exceo vigentes. 
II. ESTADO DE DEFESA: 4. Defesa do Estado e estado de defesa. 5. Pressupostos e objetivo. 6. Efeitos e execuo do estado de defesa. 7. Controles. III. ESTADO DE 
STIO: 8. Pressupostos, objetivos e conceito. 9. Efeitos do estado de stio. 10. Controles do estado de stio.
I. SISTEMA CONSTITUCIONAL DAS CRISES
1. Defesa do Estado e compromissos democrticos
O ttulo em exame tem por rubrica "Da Defesa do Estado e das Instituies Democrticas". Nessa dimenso, inclui tambm um captulo sobre as Foras Armadas e outro 
sobre a segurana pblica. Correlacionando a defesa das instituies democrticas e Foras Armadas  foroso convir que estas ficaram, na perspectiva constitucional, 
como instituies comprometidas com o regime democrtico inscrito na Constituio de 1988, em termos que j estudamos antes, o que torna mais grave qualquer desvio, 
ainda que circunstancial, que envolva desrespeito aos direitos fundamentais do homem, incluindo os individuais, os sociais (a o direito de sindicalizao e o de 
greve), os polticos e de nacionalidade. Nesse mesmo compromisso ficam envolvidos os rgos da segurana pblica.
A defesa do Estado aparece expurgada da conotao geopoltica ou da doutrina da segurana nacional que informaram o regime revogado.
A defesa do Estado  defesa do territrio contra invaso estrangeira (arts. 34, II, e 137, II),  defesa da soberania nacional (art. 91),  defesa da Ptria (art. 
142), no mais a defesa deste ou daquele regi-

DO HSTADO DE DF.FESA E DO ESTADO DE STIO                             761
me poltico ou de uma particular ideologia ou de um grupo detentor do poder.
2. Defesa das instituies democrticas
Diego Valads observa, com David Easton, que "o equilbrio  o elemento que caracteriza a ordem constitucional".1 Acrescenta que "o equilbrio constitucional consiste 
na existncia de uma distribuio relativamente igual do poder, de tal maneira que nenhum grupo, ou combinao de grupos, possa dominar sobre os demais",2 para concluir, 
agora com Catlin, que "a democracia  o equilbrio mais estvel entre os grupos de poder".3 Da decorre, conforme os mesmos autores, que "a competio entre os distintos 
grupos sociais s  tolervel na medida em que esses mesmos grupos estejam subordinados aos procedimentos constitucionais".4 Isso quer dizer que, fora desses parmetros, 
as competies pelo poder geram uma szf nao de crise, que poder assumir as caractersticas de crise constitucional, e esta, se no for convenientemente administrada, 
governada, poder provocar o rompimento do equilbrio constitucional e, por conseguinte, pr em grave risco as instituies democrticas.
Quando uma situao dessas se instaura  que se manifesta a funo do chamado sistema constitucional das crises, considerado por Aric Moacyr Amaral Santos "como 
o conjunto ordenado de normas constitucionais, que, informadas pelos princpios da necessidade e da temporariedade, tem por objeto as situaes de crises e por finalidade 
a mantena ou o restabelecimento da normalidade constitucional".3 So normas que visam a estabilizao e a defesa da Constituio contra processos violentos de mudana 
ou perturbao da ordem constitucional,6 mas tambm a defesa do Estado quando a situao crtica derive de guerra externa. Ento, a legalidade normal  substituda 
por uma legalidade extraordinria/ que define e rege o estado de exceo.
Os princpios informadores do sistema constitucional das crises e, pois, dos estados de exceo foram bem lembrados por Aric Moacyr Amaral Santos, e so o princpio 
fundante da necessidade e o princpio da temporariedade, cuja incidncia "nos sistemas de legalidade especial determina: a) a declarao  condicionada  ocorrncia
1.  Cf. La dictadura constitucional en Amrica Latina, p. 31, citando David Easton, Poltica moderna, pp. 177-278.
2.  Idem, p. 32; idem, p. 306.
3.  Idem, pp. 32 e 33.
4.  Idem, ibidem.
5.  Cf. O estado de emergncia, p. 32.
6.  Cf. nosso Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 184.
7.  Cf. Aric Moacyr Amaral Santos, ob. cit., p. 33.

762
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
de pressuposto ftico; b) os meios de resposta tm sua executoriedade restrita e vinculada a cada anormalidade em particular e, ainda, ao lugar e tempo; c) o poder 
de fiscalizao poltica dos atos de exceo  de competncia do Legislativo; d) o controle judicial a tempore e a posteriori  do Judicirio".8
Sem que se verifique a necessidade, o estado de exceo configurar puro golpe de estado, simples arbtrio; sem ateno ao princpio da temporariedade, sem que se 
fixe tempo limitado para vigncia da legalidade extraordinria, o estado de exceo no passar de ditadura. Ento, sempre se pe a grave questo: quem guardar 
a ordem constitucional contra as investidas dos prprios detentores do poder? Pois, "a dizer a verdade [lembra Diego Valads] maior  a crise - enquanto signifique 
o perigo do desmoronamento constitucional - quando quem rompe o equilbrio constitucional  um rgo prprio da Constituio",9 especialmente quando esse rgo  
o Executivo, que, na Amrica Latina, detm amplos poderes, sem freios que o retenham nos limites da ordem constitucional; da por que  dele que provm, quase sempre, 
o maior perigo, ao lado das graves insurreies de militares golpistas. Nesses casos, os estados de exceo visam especialmente criar condies para a implantao 
de ditaduras, antes que para defender a Constituio. Quase sempre o estado de exceo funciona como instrumento de preservao do domnio de uma classe dominante, 
como lembrou Diego Valads com inteira razo.10
No Brasil, isso aconteceu vrias vezes no passado, com decretao de estado de stio mais com o intuito de reprimir simples divergncias poltico-partidrias que 
de defesa constitucional. A Constituio de 1937, implantando o regime ditatorial de Vargas, f-lo declarando "em todo o pas o estado de emergncia" (art. 186). 
O Brasil viveu, de 1964 a 1978, num permanente regime de exceo, sob a nor-matividade excepcional instrumentada por Atos Institucionais. O AI 5, de 13.12.68, que 
vigorou at 13.10.78, foi certamente o instrumento mais arbitrrio, mais ditatorial, que o Pas jamais conheceu. Com base nessa chamada legalidade extraordinria, 
formada sem necessidade, porque voltada apenas para coibir adversrios polticos e sustentar os detentores do poder e os interesses das classes dominantes aliadas 
s oligarquias nacionais, e destinada a viger enquanto esses detentores quisessem e pudessem (portanto, sem atender o princpio da temporariedade), tudo se podia 
fazer: fechar Casas Legislativas, cassar mandatos populares, demitir funcionrios, suspender direitos polticos,
8.  Idem, p. 33.
9.  Ob. cit., p. 34.
10.  Idem, p. 157.

DO ESTADO DF. DFFESA F DO ESTADO DE STIO                             763
aposentar e punir magistrados, militares etc. Mas, o que era ainda pior,  que no havia nada que impedisse a expedio de outros Atos Institucionais com qualquer 
contedo. Foi o estado de exceo (pura ditadura) que perdurou naquele perodo, mas suas conseqncias ainda permaneceram na Carta Constitucional de 1969, outorgada 
com base naquela mesma normatividade excepcionalssima e em novos estados de exceo que a EC 11/78 incorporou a ela, como mecanismos de poder substitutivos dos 
Atos Institucionais, que no deixaram de exercer certa influncia no Constituinte de 1987-1988, que no se contentara com o tradicional estado de stio ao acolher 
tambm o estado de defesa idntico ao estado de emergncia daquele regime.
3. Tipos de estados de exceo vigentes
O estado de stio fora, realmente, o tipo de estado de exceo que tradicionalmente vigorou no Brasil. O sistema da EC 11/78 configurava trs instituies emergenciais: 
medidas de emergncia, estado de stio e estado de emergncia.11 A Constituio reformulou a questo, mas no retrocedeu ao sistema puro da Constituio de 1946, 
que s previa o estado de stio, pois manteve tambm o estado de emergncia com o nome de estado de defesa.
II. ESTADO DE DEFESA
4. Defesa do Estado e estado de defesa
Percebe-se que a palavra estado tem sentidos diferentes nas expresses "Defesa do Estado" e "estado de defesa". Na primeira, significa, como vimos noutro lugar, 
"uma ordenao que tem por fim especfico e essencial a regulamentao global das relaes sociais entre os membros de uma dada populao sobre um dado territrio". 
 escrita com inicial maiscula precisamente para distinguir de outros sentidos comuns do termo, como o de "situao", "circunstncia", "conjuntura", entre tantos, 
cuja preciso depende de qualificaes. Assim, estado de defesa  uma situao em que se organizam medidas destinadas a debelar ameaas  ordem pblica ou  paz 
social. Em outras palavras, em funo do disposto no art. 136, o estado de defesa consiste na instaurao de uma legalidade extraordinria, por certo tempo, em locais 
restritos e determinados, mediante decreto do Presidente da Repblica, ouvidos o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional, para preservar a ordem pblica 
ou a paz social ameaadas por grave
11. Sobre eles, cf. Oscar Dias Corra, A defesa do Estado de Direito e emergncia constitucional, pp. 59 e ss.

764
CURSO DF DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes propores na natureza.
5. Pressupostos e objetivo
Os fundamentos para a instaurao do estado de defesa acham-se estabelecidos no art. 136, e so de fundo e de forma.
Constituem pressupostos de fundo do estado de defesa: (a) a existncia de grave e iminente instabilidade institucional que ameace a ordem pblica ou a paz social 
ou (b) a manifestao de calamidade de grandes propores na natureza que atinja a mesma ordem pblica ou a paz social. Naturalmente que no se h de tomar, por 
exemplo, a existncia de greve, por mais prolongada e intensa que seja, como uma ameaa  ordem ou  paz social que justifique a decretao da medida. Se a Constituio 
reconhece o direito de greve sem limitaes,  evidente que ela no pode ser tomada como algo fora da normalidade, para justificar a implantao de uma legalidade 
extraordinria. A calamidade  sempre um fato de desajuste no mbito de sua verificao, mas, nos termos do texto constitucional, ela ter que ser de grandes propores 
e ainda gerar situao de sria perturbao  ordem pblica ou  paz social para servir de base  decretao do estado de defesa.
Os pressupostos formais do estado de defesa so: (a) prvia manifestao dos Conselhos da Repblica e de Defesa Nacional; (b) decretao pelo Presidente da Repblica, 
aps a audincia desses dois Conselhos (arts. 90,1, 91,  1", II, e 136); (c) determinao, no decreto, do tempo de sua durao, que no poder ser superior a trinta 
dias, podendo ser prorrogado apenas uma vez, por igual perodo (ou por perodo menor, evidentemente), se persistirem as razes que justificaram sua decretao; (d) 
especificao das reas por ele abrangidas; (e) indicao de medidas coercitivas, dentre as discriminadas no art. 136,  1". A audincia dos Conselhos da Repblica 
e de Defesa Nacional  obrigatria, sob pena de inconstitucionalidade da medida. Contudo, tais Conselhos so apenas considtivos, o que vale dizer que sua opinio 
 sempre de ser levada em considerao, mas no ser vinculativa. Portanto, se opinarem contra a decretao da medida, o Presidente da Repblica ficar com a grave 
responsabilidade de, desa-tendendo-os, assim mesmo decret-la, se assim entender indispensvel. Se o fizer e o Congresso a aprovar nos termos dos arts. 49, IV, e 
136,  4B e 6S, tudo fica conforme com a Constituio. Se o Congresso rejeitar a medida, poder surgir hiptese de crime de responsabilidade do Presidente da Repblica.
O estado de defesa tem por objetivo preservar ou restabelecer a ordem pblica ou a paz social ameaadas por aqueles fatores de crise.

DO ESTADO DE DEFESA 1- DO ESTADO DF. STIO                             765
6. Efeitos e execuo do estado de defesa
A decretao do estado de defesa importa, como primeira conseqncia, na adoo de legalidade especial para a rea em questo, cujo contedo depende do decreto que 
o instaurar, respeitados os termos e limites da lei, donde se v que a Constituio, ao mencionar esse aspecto (art. 136,  l9), est a requerer a elaborao de 
uma lei que discipline a utilizao desse estado de exceo. E que se prev, a, que o decreto indicar, nos termos e limites da lei, as medidas coercitivas a vigorarem 
durante o estado de defesa, dentre as relacionadas naquele dispositivo, a saber: (1) restries aos direitos de: (a) reunio, ainda que exercida no seio das associaes; 
(b) sigilo de correspondncia; (c) sigilo de comunicao telegrfica e telefnica; (2) ocupao e uso temporrio de bens e servios pblicos, na hiptese de calamidade 
pblica, respondendo a Unio pelos danos e custos decorrentes; (3) priso: (a) por crime contra o Estado, pelo executor da medida, que dever comunic-la, com declarao 
do estado fsico ou mental do detido, ao juiz competente; (b) por outros motivos, nunca superior a dez dias, salvo autorizao do Poder Judicirio.
7. Controles
O juzo de convenincia da decretao do estado de defesa cabe ao Presidente da Repblica, quando ocorra pressuposto de fundo para tanto. Ele tem a faculdade de 
decret-lo, ou no, mas se decidir faz-lo ter que obedecer s normas constitucionais que o regem e  lei prevista no art. 136,  1", j referida. Vale dizer: o 
estado de defesa no , e no pode ser, situao de arbtrio, mas situao constitucionalmente regrada. Por isso, fica sujeito a controles poltico e jurisdicional.
O controle poltico realiza-se em dois momentos pelo Congresso Nacional. O primeiro consiste na apreciao do decreto de instaurao e de prorrogao do estado de 
defesa, que o Presidente da Repblica ter que submeter a ele, dentro de vinte e quatro horas de sua edio, acompanhado da respectiva justificao. Se o Congresso 
estiver em recesso, ser convocado, extraordinariamente, no prazo de cinco dias. Em qualquer caso, dever apreciar o decreto dentro de dez dias contados de seu recebimento, 
continuando em funcionamento enquanto o estado de defesa vigorar. A apreciao da medida concluir por sua aprovao ou por sua rejeio (arts. 49, IV, e 136,  
7). Se aprovado, segue sua execuo com os efeitos que j apontamos. Se rejeitado, cessaro imediatamente seus efeitos, sem prejuzo da responsabilidade pelos ilcitos 
cometidos por seus executores (arts. 136,  7, e 141). O controle do Congresso Nacional, no segundo momento,  sucessivo (a posteriori), porque atuar aps o trmino 
do es-

766
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
tado de defesa e a cessao de seus efeitos, conforme dispe o pargrafo nico do art. 141, segundo o qual logo que cesse o estado de defesa, as medidas aplicadas 
em sua vigncia sero relatadas pelo Presidente da Repblica, em mensagem ao Congresso Nacional, com especificao e justificao das providncias adotadas, com 
relao nominal dos atingidos e indicao das restries aplicadas.
E se o Congresso no aceitar a justificao dada pelo Presidente da Repblica, se ele chegar  concluso de que houve arbtrio, excesso? Parece-nos que, em tal caso, 
ficar caracterizado algum crime de responsabilidade do Presidente, especialmente o atentado a direitos individuais, pelo que pode ser ele submetido ao respectivo 
processo, previsto no art. 86 e regulado na Lei 1.079/50.
Prev-se, ainda, um controle poltico concomitante, nos termos do art. 140, segundo o qual a Mesa do Congresso Nacional (art. 57,  5y) designar Comisso composta 
de cinco de seus membros para acompanhar e fiscalizar a execuo das medidas referentes ao estado de defesa. Membros da Mesa ou do Congresso? Parece-nos que membros 
da Mesa do Congresso que  composta dos membros da Mesa do Senado Federal e da Cmara dos Deputados.
O controle jurisdicional consta, por exemplo, do art. 136,  3, onde se prev que a priso por crime contra o Estado, determinada pelo executor da medida, ser 
por ele comunicada imediatamente ao juiz competente, que a relaxar, se no for legal, facultado ao preso requerer exame de corpo de delito  autoridade policial; 
essa comunicao ser acompanhada de declarao do estado fsico e mental do detido no momento de sua autuao. Tambm a priso ou deteno de qualquer pessoa no 
poder ser superior a dez dias, salvo autorizao do Poder Judicirio; no havendo tal autorizao, o constrangimento, alm daquele perodo,  ilegal e passvel 
de controle jurisdicional por via de habeas corpus. Demais,  vedada a incomunicabilidade do preso, o que vale dizer que a priso fica sempre sujeita ao controle 
jurisdicional, para o cumprimento dessa vedao. Finalmente, cessado o estado de defesa, cessaro seus efeitos, mas sem prejuzo da responsabilidade pelos ilcitos 
cometidos por seus executores ou agentes. Isso quer dizer que existir a possibilidade de controle jurisdicional sucessivo sobre a conduta dos executores ou agentes 
da medida.
III. ESTADO DE SITIO
8. Pressupostos, objetivos e conceito
Causas do estado de stio so as situaes crticas que indicam a necessidade da instaurao de correspondente legalidade de exceo

DO ESTADO DE DEFESA E DO ESTADO DE STIO                             767
(extraordinria) para fazer frente  anormalidade manifestada. So as condies de fato, sem as quais o estado de stio constituir um abuso injustificado.12 So 
pressupostos de fundo cuja ocorrncia confere legitimidade s providncias constitucionalmente estabelecidas.
Essas causas esto previstas no art. 137, consubstanciadas em dois casos: (1) comoo grave de repercusso nacional ou ocorrncia de fatos que comprovem a ineficcia 
de medidas tomadas durante o estado de defesa; (2) declarao de estado de guerra ou resposta a agresso armada estrangeira. H, portanto: (a) estado de stio em 
caso de comoo grave de repercusso nacional, portanto um estado de crise que seja de efetiva rebelio ou de revoluo que ponha em perigo as instituies democrticas 
e a existncia do governo fundado no consentimento popular; (b) estado de stio em caso de ocorrncia de fatos que comprovem a ineficcia de medidas tomadas durante 
o estado de defesa, que corresponde, praticamente, na converso deste em estado de stio; (c) estado de stio em caso de declarao de guerra; (d) estado de stio 
em caso de agresso armada que exija pronta resposta, desembaraada de situao interna que porventura a dificulte. Os dois ltimos casos so de situao de guerra. 
No primeiro, trata-se de estado de guerra, juridicamente estabelecido, ou seja, guerra declarada nos termos dos arts. 49, II, e 84, XIX. No segundo, eventualmente 
em situao de guerra dependente de referendo do Congresso Nacional na conformidade dos mesmos artigos citados. Guerra, a, pois,  sempre guerra externa, ou seja: 
s o estado de beligerncia com Estado estrangeiro  que fundamenta o estado de stio na hiptese.
A instaurao do estado de stio depende ainda de preenchimento derequisitos (pressupostos) formais, quais sejam: (a) audincia do Conselho da Repblica e do Conselho 
de Defesa Nacional; (b) autorizao, por voto da maioria absoluta do Congresso Nacional, para sua decretao em atendimento a solicitao fundamentada do Presidente 
da Repblica; (c) decreto do Presidente da Repblica. Quer dizer, o estado de stio  decretado pelo Presidente da Repblica, ouvidos aqueles dois Conselhos e autorizado 
pelo Congresso Nacional, que, se estiver em recesso, ser imediatamente convocado pelo Presidente do Senado Federal para reunir-se dentro de cinco dias, a fim de 
apreciar a solicitao, e, concedendo-a, permanecer em funcionamento at o trmino das medidas coercitivas (arts. 137 e 138,  2- e 3).  o decreto do Presidente 
da Repblica que instaura a normatividade extraordinria do estado de stio pela indicao de: (a) sua durao, que no poder ser superior a trinta dias, nem prorrogada, 
de cada vez (o que permite
12. Cf. Manoel Gonalves Ferreira Filho, O estado de stio, p. 121; Aric Moacyr Amaral Santos, ob. dl., p. 98.

768
 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
mais de uma prorrogao), por prazo superior, quando se tratar de estado de stio com base no inc. I do art. 137; e por todo o tempo que perdurar a guerra ou a agresso 
armada estrangeira na hiptese do inc. II; (b) as normas necessrias  sua execuo, ou seja, as instrues que devem reger a conduta dos executores da medida; (c) 
as garantias constitucionais que ficaro suspensas, dentre as autorizadas no art. 139. Publicado o decreto, o Presidente da Repblica designar o executor das medidas 
especficas e as reas abrangidas. Esses condicionamentos visam situar o estado de stio em limites estritamente necessrios ao restabelecimento da normalidade, 
para que no se sirva dele como instrumento para obter resultado diametralmente contrrio a seus objetivos, que so, pelo visto: (a) preservar, manter e defender 
o Estado Democrtico de Direito e, por conseguinte, as instituies democrticas; (b) dar condies de livre mobilizao de todos os meios necessrios  defesa do 
Estado no caso de guerra.
O estado de stio consiste, pois, na instaurao de uma legalidade extraordinria, por determinado tempo e em certa rea (que poder ser o territrio nacional inteiro), 
objetivando -preservar ou restaurar a normalidade constitucional, perturbada por motivo de comoo grave de repercusso nacional ou por situao de beligerncia 
com Estado estrangeiro. A aplicao de medidas coercitivas e a suspenso de direitos e garantias constitucionais so apenas meios para a consecuo de seus objetivos. 
So efeitos de sua decretao, a que dedicaremos as consideraes que seguem.
9. Efeitos do estado de stio
A decretao do estado de stio importa, como primeira conseqncia, na substituio da legalidade constitucional comum por uma/ega-lidade constitucional extraordinria. 
O contedo desta depende do decreto que instaura a medida, respeitados os limites indicados na Constituio. Tais limites, contudo, s so estabelecidos relativamente 
ao estado de stio decretado por motivo de comoo grave ou ocorrncia de fatos que comprovem a ineficcia do estado de defesa, conforme o disposto no art. 137, 
I. Na vigncia deste estado de stio, s podero ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas coercitivas :
(1) obrigao de permanncia em localidade determinada;
(2) deteno em edifcio no destinado a acusados ou condenados por crimes comuns, o que acaba por deter as pessoas em priso dos quartis da Marinha, do Exrcito 
ou da Aeronutica;
(3) restries relativas  inviolabilidade da correspondncia, ao sigilo das comunicaes,  prestao de informaes e  liberdade de imprensa, radiodifuso e televiso, 
na forma da lei, o que significa a

DO ESTADO DE DEFESA E DO ESTADO DE STIO                             769
necessidade de elaborao de uma lei que preveja a possibilidade e limites dessas restries, que, como se nota, importam em intercepta-o e censura aos meios de 
comunicao em geral; mas no se inclui, nessas restries, a difuso de pronunciamentos de parlamentares efetuados em suas Casas Legislativas, desde que liberada 
pela respectiva Mesa;
(4) suspenso da liberdade de reunio;
(5) busca e apreenso em domiclio, o que  uma derrogao da inviolabilidade do domiclio;
(6) interveno nas empresas de servios pblicos (empresas de telecomunicaes, de transportes, de fornecimento de gua etc);
(7) requisio de bens.
Cessado o estado de stio, cessaro os seus efeitos sem prejuzo da responsabilidade pelos ilcitos cometidos por seus executores ou agentes, que so, como foi dito, 
a legalidade extraordinria implantada com sua decretao e as providncias de sua execuo. Esta realiza-se por meio de delegado do Presidente da Repblica, como 
executor das medidas especficas consubstanciadas no decreto, nomeado depois de sua publicao, mas nada impede seja nomeado no prprio decreto de instaurao do 
estado de stio. Em regra, so nomeadas autoridades militares que se incumbem de tomar as medidas coercitivas autorizadas no decreto.
10. Controles do estado de stio
Tal como no estado de defesa, o juzo de convenincia da instaurao do estado de stio cabe ao Presidente da Repblica quando ocorra um dos pressupostos de fundo 
que o justificam. Ele tem a faculdade de decretar, ou no, a medida, mas se o fizer, ter que observar as normas constitucionais que a regem. Vale dizer, o estado 
de stio, tanto quanto o estado de defesa, no , nem pode ser, uma situao de arbtrio, porque  uma situao constitucionalmente regrada. Por isso, fica sujeito 
a controles poltico ejurisdicional.
O controle poltico realiza-se pelo Congresso Nacional em trs momentos: (a) um controle prvio, porque a decretao do estado de stio depende de sua prvia autorizao 
(art. 137); (b) um controle concomitante, porque, nos termos do art. 140, a Mesa do Congresso Nacional, ouvidos os lderes partidrios, dever designar Comisso 
composta de cinco de seus membros (seus da Mesa, ao que nos parece) para acompanhar e fiscalizar a execuo das medidas referentes ao estado de stio, tal como em 
relao ao estado de defesa, consoante vimos; (c) sucessivo, ou seja, aps cessado o estado de stio, as me-

770
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
didas aplicadas em sua vigncia sero relatadas pelo Presidente da Repblica, em mensagem ao Congresso Nacional, com especificao e justificao das providncias 
adotadas, com relao nominal dos atingidos e indicao das restries aplicadas.
O controle jicrisdicional  amplo em relao aos limites de aplicao das restries autorizadas. Se os executores ou agentes do estado de stio cometerem abuso 
ou excesso de poder durante sua execuo,  lgico que seus atos ficam sujeitos a correo por via jurisdi-cional, quer por via de mandado de segurana, quer por 
habeas corpus, quer por outro meio judicial hbil. Mesmo depois de cessados o estado de stio e seus efeitos, poder ocorrer hiptese de responsabilizao jurisdicional 
de seus executores ou agentes por atos ou condutas ilcitos cometidos durante a execuo da medida, conforme estatui o art. 141.
Mais uma vez se v que o estado de stio, como o estado de defesa, est subordinado a normas legais. Ele gera uma legalidade extraordinria, mas no pode ser arbitrariedade. 
Por isso, qualquer pessoa prejudicada por medidas ou providncias do Presidente da Repblica ou de seus delegados, executores ou agentes, com inobservncia das prescries 
constitucionais no excepcionadas e das constantes do art. 139, tem o direito de recorrer ao Poder Judicirio para responsabiliz-los e pedir a reparao do dano 
que lhe tenha sido causado.

Captulo II DAS FORAS ARMADAS
1. Dcstinao constitucional. 2. Instituies nacionais permanentes. 3. Hierarquia c disciplina. 4. Componentes das Foras Armadas. 5. Fixao e modificao dos 
efetivos das Foras Armadas. 6. A obrigao militar. 7. Organizao militar e seus servidores.
1. Destinao constitucional
A Constituio estabelece que as Foras Armadas so instituies nacionais permanentes e regulares que se destinam  defesa da Ptria,  garantia dos poderes constitucionais 
e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem (art. 142).
Constituem, assim, elemento fundamental da organizao coercitiva a servio do Direito e da paz social. Esta nelas repousa pela afirmao da ordem na rbita interna 
e do prestgio estatal na sociedade das naes. So, portanto, os garantes materiais da subsistncia do Estado e da perfeita realizao de seus fins. Em funo da 
conscincia que tenham da sua misso est a tranqilidade interna pela estabilidade das instituies.  em funo de seu poderio que se afirmam, nos momentos crticos 
da vida internacional, o prestgio do Estado e a sua prpria soberania.1
Dado o relevo de sua misso, nossas constituies sempre reservaram a elas posio especial. A do Imprio destacou-lhes um captulo com seis artigos, em que se lhes 
traam as linhas mestras (arts. 145 a 150). A primeira Constituio republicana no lhes abriu captulo especial, mas delas cuida em vrios dispositivos esparsos, 
reconhecen-do-lhes a mesma destinao e relevo (arts. 14, 34, ns. 17 e 18, 48, ns. 3, 4 e 5, e arts. 73, 74, 76, 77 e 78). A Constituio de 1934 volta a destinar-lhes 
ttulo especfico denominado Da Segurana Nacional (Tt. VI) e a de 1937 desdobra a matria em dois captulos: um sobre os Militares da Terra e Mar (art. 160) e 
outro sobre a segurana nacional, tcnica que tornou a ser adotada pelo constituinte de 1967 e 1969, que, em sees diferentes, cuidaram da segurana nacional e 
das Foras Armadas (res-
1. Cf. Seabra Fagundes, As Foras Armadas na Constituio, p. 11.

772
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
pectivamente, arts. 89 a 91 e 92 a 94, e 86 a 89 e 90 a 93), enquanto a Constituio de 1946 inclura num s ttulo as Foras Armadas e o Conselho de Segurana Nacional 
(Tt. VII, arts. 176 a 183).
A Constituio vigente abre a elas um captulo do Ttulo V sobre a defesa do Estado e das instituies democrticas com a destinao acima referida, de tal sorte 
que sua misso essencial  a da defesa da Ptria e a garantia dos poderes constitucionais, o que vale dizer defesa, por um lado, contra agresses estrangeiras em 
caso de guerra externa e, por outro lado, defesa das instituies democrticas, pois a isso corresponde a garantia dos poderes constitucionais, que, nos termos da 
Constituio, emanam do povo (art. l9, pargrafo nico). S subsidiria e eventualmente lhes incumbe a defesa da lei e da ordem, porque essa defesa  de competncia 
primria dasforas de segurana pblica, que compreendem a polcia federal e as polcias civil e militar dos Estados e do Distrito Federal. Sua interferncia na 
defesa da lei e da ordem depende, alm do mais, de convocao dos legtimos representantes de qualquer dos poderes federais: Presidente da Mesa do Congresso Nacional, 
Presidente da Repblica ou Presidente do Supremo Tribunal Federal. Ministro no  poder constitucional. Juiz de Direito no  poder constitucional. Juiz Federal 
no  poder constitucional. Deputado no  poder constitucional. Senador no  poder constitucional. So simples membros dos poderes e no os representam. Portanto, 
a atuao das Foras Armadas convocada por Juiz de Direito ou por Juiz Federal, ou mesmo por algum Ministro do Superior Tribunal de Justia ou at mesmo do Supremo 
Tribunal Federal,  inconstitucional e arbitrria, porque estas autoridades, por mais importantes que sejam, no representam qualquer dos poderes constitucionais 
federais.
2. Instituies nacionais permanentes
As Foras Armadas so instituies nacionais, permanentes e regula-res, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente 
da Repblica (art. 142). Foi a Constituio de 1891 que as declarou instituies nacionais permanentes (art. 14), o que j se encontrava implcito na Constituio 
imperial de 1824, que se referia a foras militares permanentes de mar e terra (art. 146).
Concebendo-as como instituies nacionais, reconhece-lhes, a Constituio, importncia e relativa autonomia jurdica decorrente de seu carter institucional; declarando-as 
permanentes e regulares, vincula-as  prpria vida do Estado, atribuindo-lhes a perdurao deste.2
2. Tdem, p. 14.

DAS FORAS ARMADAS                                                   773
Essa posio constitucional das Foras Armadas importa afirmar que no podero ser dissolvidas, salvo por deciso de uma Assemblia Nacional Constituinte. E, sendo 
regulares, significa que devero contar com efetivos suficientes ao seu funcionamento normal, por via do recrutamento constante, nos termos da lei.
3. Hierarquia e disciplina
As Foras Armadas so organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica (art. 84, XIII).
Hierarquia  o vnculo de subordinao escalonada e graduada de inferior a superior. Ao dizer-se que as Foras Armadas so organizadas com base na hierarquia sob 
a autoridade suprema do Presidente da Repblica, quer-se afirmar que elas, alm da relao hierrquica interna a cada uma das armas, subordinam-se em conjunto ao 
Chefe do Poder Executivo federal, que delas  o comandante supremo (art. 84, XIII).
Disciplina  o poder que tm os superiores hierrquicos de impor condutas e dar ordens aos inferiores. Correlativamente, significa o dever de obedincia dos inferiores 
em relao aos superiores. Declarar-se que as Foras Armadas so organizadas com base na disciplina vale dizer que so essencialmente obedientes, dentro dos limites 
da lei, a seus superiores hierrquicos, como dizia o art. 14 da Constituio de 1891.
No se confundem, como se v, hierarquia e disciplina, mas so termos correlatos, no sentido de que a disciplina pressupe relao hierrquica. Somente se  obrigado 
a obedecer, juridicamente falando, a quem tem poder hierrquico. "Onde h hierarquia, com superposio de vontades, h, correlativamente, uma relao de sujeio 
objetiva, que se traduz na disciplina, isto , no rigoroso acatamento pelos elementos dos graus inferiores da pirmide hierrquica, s ordens, normativas ou individuais, 
emanadas dos rgos superiores. A disciplina , assim, um corolrio de toda organizao hierrquica."3 Essa relao fundamenta a aplicao de penalidades que ficam 
imunes ao habeas corpus, nos termos do art. 142,  29, que declara no caber aquele remdio constitucional em relao a punies disciplinares militares.
4. Componentes das Foras Armadas
As Foras Armadas brasileiras so constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica (art. 142). No Imprio, eram compostas
3. Idem, p. 23.

774
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
apenas das foras de mar e de terra, formando a Armada e o Exrcito. O aparecimento da aviao, neste sculo, e seu emprego como arma de guerra, para desgosto de 
Santos Dumont, fez surgir nova organizao militar: a Aeronutica.
Cada uma das trs foras goza de autonomia relativa, subordinadas respectivamente aos Comandos da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, integradas no Ministrio 
da Defesa, entrosadas hierrquica e disciplinarmente, e devem ser obedientes a um centro comum, que  o seu comando supremo exercido pelo Presidente da Repblica.
5. Fixao e modificao dos efetivos das Foras Armadas
A fixao e a modificao dos efetivos das Foras Armadas, para o tempo de paz, dependem de lei de iniciativa do Presidente da Repblica (art. 61,  1, I). Em tempo 
de guerra, no se cuidar propriamente de efetivos, mas de mobilizao nacional, compreendida a convocao de reservistas e de outras foras militares, o que se 
faz por decreto do Presidente da Repblica (art. 84, XIX).
A Constituio no adotou o princpio da periodicidade para a fixao ou modificao dos efetivos das Foras Armadas, como fizeram a de 1824 que o previa de ano 
para ano, a de 1891 que manteve o princpio da fixao anual e as de 1934 e de 1946 que determinavam a fixao dos efetivos em cada legislatura. Pela atual, o Presidente 
da Repblica poder tomar a iniciativa de lei sobre o assunto quando julgar necessrio.
6. A obrigao militar
Todas as Constituies brasileiras trouxeram normas que definiam as obrigaes dos brasileiros referentemente  defesa da Ptria. A de 1891 estabeleceu que todo 
brasileiro era obrigado ao servio militar, em defesa da Ptria e da Constituio, na forma das leis federais. Isso no era ainda o servio militar obrigatrio regular, 
mas nos momentos em que a defesa da Ptria ou da Constituio exigisse a convocao de todos. Foi a partir de campanha do poeta Olavo Bilac em favor do servio militar 
obrigatrio para todos que se revelassem aptos, dentro dos limites dos efetivos previstos em lei, por via de recrutamento anual, que afinal fora instituda a obrigao 
de todos servirem numa das Armas que compem as Foras Armadas.

DAS FORAS ARMADAS                                                   775
A Constituio vigente manteve o princpio da obrigatoriedade nos termos do seu art. 143.0 princpio a estatudo  o de que o servio militar  obrigatrio para 
todos nos termos da lei. Mas a Constituio reconhece a escusa de conscincia no art. 5S, VIII, que desobriga o alistado ao servio militar obrigatrio, desde que 
cumpra prestao alternativa. O  l9 do art. 143 incumbe s Foras Armadas, na forma da lei, atribuir servio alternativo aos que, em tempo de paz, aps alistados, 
alegarem imperativo de conscincia, entendendo-se como tal o decorrente de crena religiosa e de convico filosfica ou poltica, para se eximirem de atividades 
de carter essencialmente militar. Outras isenes vm no  2" do mesmo artigo, ao declarar que as mulheres e os eclesisticos ficam isentos do servio militar obrigatrio 
em tempo de paz, sujeitos, porm, a outros encargos que a lei lhes atribuir.
Em geral, o servio militar consiste na incorporao do indivduo s fileiras das tropas, de tiro de guerra ou cursos de preparao de oficiais da reserva, para 
receber adestramento e instrues militares, por determinado tempo, desincorporando-se, vencido este, na qualidade de reservista ou oficial da reserva. Os outros 
encargos so os de assistncia religiosa, enfermagem etc.
Pode parecer estranho que a Constituio tenha que determinar a obrigatoriedade de servios destinados  defesa da Ptria a todos os brasileiros, dado que essa defesa 
j decorreria da prpria situao de cada um em funo de sua exclusiva pertinncia  comunidade nacional, o que, por si, implica a necessidade tica de cada membro 
dessa comunidade lutar por sua sobrevivncia contra qualquer inimigo. Justifica-se, porm, a determinao constitucional, pois se trata de obrigao sumamente onerosa, 
no s por afastar o indivduo do seio da famlia e de suas atividades, como por exigir, s vezes, o tributo da prpria vida. A exigncia constitucional tem ainda 
o sentido de que ningum poder deixar de prestar a obrigao militar fundado em especial condio social ou religiosa, ainda que agora a escusa de conscincia em 
tempo de paz seja reconhecida nos termos vistos acima. Cuida-se de dever infungvel, como nota Seabra Fagundes, cuja lio nos vem orientando neste passo, e  de 
carter estritamente pessoal, no comportando, por isso, execuo por substituio, como j se admitiu em outros pases.4 Aquele que, convocado para o servio militar, 
no se apresenta, fica considerado insubmisso, e aquele que estiver em servio e abandon-lo ser tido como desertor, prevendo a lei penas rigorosas para esses crimes 
militares. Se algum invocar imperativo de conscincia para no servir e recusar-se a cumprir prestao alternativa, sujeitar-se-  pena de perda dos direitos polticos 
(art. 15, IV).
4. Ob cit., pp. 63 e ss., especialmente p. 66.

776
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
7. Organizao militar e seus servidores
Finalmente, cumpre apenas lembrar, com base no art. 142,  l2, que cabe  lei complementar estabelecer as normas gerais a serem adotadas na organizao, no preparo 
e no emprego das Foras Armadas, assim como recordar que os integrantes das Foras Armadas tm seus direitos, garantias, prerrogativas e impedimentos definidos no 
 39 do citado art. 142, desvinculados, assim, do conceito de servidores pblicos, por fora da EC-18/98, conforme vimos s pp. 681 e ss.

Captulo III DA SEGURANA PBLICA
1. Polcia e segurana pblica. 2. Organizao da segurana pblica. 3. Polcias federais. 4. Polcias estaduais. 5. Guardas municipais.
1. Polcia e segurana pblica
"Polcia" e "segurana" so dois termos que demandam um esclarecimento prvio, antes que entremos na discusso da temtica da segurana pblica a que agora a Constituio 
reserva um captulo, onde institui princpios sobre o assunto.
Na teoria jurdica a palavra "segurana" assume o sentido geral de garantia, proteo, estabilidade de situao ou pessoa em vrios campos, dependente do adjetivo 
que a qualifica. "Segurana jurdica" consiste na garantia de estabilidade e de certeza dos negcios jurdicos, de sorte que as pessoas saibam de antemo que, uma 
vez envolvidas em determinada relao jurdica, esta mantm-se estvel, mesmo se se modificar a base legal sob a qual se estabeleceu. "Segurana social" significa 
a previso de vrios meios que garantam aos indivduos e suas famlias condies sociais dignas; tais meios se revelam basicamente como conjunto de direitos sociais. 
A Constituio, nesse sentido, preferiu o espanholismo seguridade social, como vimos antes. "Segurana nacional" refere-se s condies bsicas de defesa do Estado. 
"Segurana pblica"  manuteno da ordem pblica interna.
Mas a se pe uma petio de princpio, j que a ordem pblica requer definio, at porque, como dissemos de outra feita, a caracterizao de seu significado  
de suma importncia, porquanto se trata de algo destinado a limitar situaes subjetivas de vantagem, outorgadas pela Constituio.1 Em nome dela se tm praticado 
as maiores arbitrariedades. Com a justificativa de garantir a ordem pblica, na verdade, muitas vezes, o que se faz  desrespeitar direitos fundamentais da pessoa 
humana, quando ela apenas autoriza o exerccio regular do poder de polcia. Ordem pblica ser uma situao de pacfica convivncia social, isenta de ameaa de violncia 
ou de su-
1. Cf. nosso Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 96.

778
CURSO DF. DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
blevao que tenha produzido ou que supostamente possa produzir, a curto prazo, a prtica de crimes.2 Convivncia pacfica no significa isenta de divergncias, 
de debates, de controvrsias e at de certas rusgas interpessoais. Ela deixa de ser tal quando discusses, divergncias, rusgas e outras contendas ameaam chegar 
s vias de fato com iminncia de desforo pessoal, de violncia e do crime. A segurana pblica consiste numa situao de preservao ou restabelecimento dessa convivncia 
social que permite que todos gozem de seus direitos e exeram suas atividades sem perturbao de outrem, salvo nos limites de gozo e reivindicao de seus prprios 
direitos e defesa de seus legtimos interesses. Na sua dinmica,  uma atividade de vigilncia, preveno e represso de condutas delituosas. Segundo a Constituio, 
a segurana pblica  exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio atravs da polcia federal, da polcia rodoviria 
federal, da polcia ferroviria federal, das polcias civis, das polcias militares e corpos de bombeiros militares (art. 144).
A palavra polcia correlaciona-se com a segurana. Vem do grego polis que significava o ordenamento poltico do Estado. "Aos poucos [lembra Hlio Tornaghi] polcia 
passa a significar a atividade administrativa tendente a assegurar a ordem, a paz interna, a harmonia e, mais tarde, o rgo do Estado que zela pela segurana dos 
cidados".3 Acrescenta que Polcia, sem qualificativo, "designa hoje em dia o rgo a que se atribui, exclusivamente, a funo negativa, a funo de evitar a alterao 
da ordem jurdica".4
A atividade de polcia realiza-se de vrios modos, pelo que a polcia se distingue em administrativa e de segurana, esta compreende a polcia ostensiva e a polcia 
judiciria. A polcia administrativa tem "por objeto as limitaes impostas a bens jurdicos individuais" (liberdade e propriedade). A polcia de segurana que, 
em sentido estrito,  a polcia ostensiva tem por objetivo a preservao da ordem pblica e, pois, "as medidas preventivas que em sua prudncia julga necessrias 
para evitar o dano ou o perigo para as pessoas". Mas, apesar de toda vigilncia, no  possvel evitar o crime, sendo pois necessria a existncia de um sistema 
que apure os fatos delituosos e cuide da perseguio aos seus agentes. Esse sistema envolve as atividades de investigao, de apurao das infraes penais, a indicao 
de sua autoria, assim como o processo judicial pertinente  punio do agente.  a que entra apolcia judiciria, que tem por objetivo precisamente aquelas atividades 
de investigao, de apurao das infraes pe-
2.  Cf. Paulo Barile, II soggetto privato nella Costituzione italiana, Padova, CEDAM, 1953, p. 117.
3.  Cf. Processo penal, Rio de Janeiro, Coelho Branco Editor, 1953, p. 255.
4.  Ob. cit., p. 256.

DA SEGURANA PUBLICA                                                 779
nais e de indicao de sua autoria, a fim de fornecer os elementos necessrios ao Ministrio Pblico em sua funo repressiva das condutas criminosas, por via de 
ao penal pblica.
Mas a segurana pblica no  s represso e no  problema apenas de polcia, pois a Constituio, ao estabelecer que asegurana  dever do Estado, direito e responsabilidade 
de todos (art. 144), acolheu a concepo do I Ciclo de Estudos sobre Segurana, segundo a qual  preciso que a questo da segurana seja discutida e assumida como 
tarefa e responsabilidade permanente de todos, Estado e populao.5 Da decorre tambm a aceitao de outras teses daquele certame, tal como a de que "se faz necessria 
uma nova concepo de ordem pblica, em que a colaborao e a integrao comunitria sejam os novos e importantes referenciais" e a de que, dada "a amplitude da 
misso de manuteno da ordem pblica, o combate  criminalidade deve ser inserido no contexto mais abrangente e importante da proteo da populao", o que requer 
a adoo de outro princpio ali firmado de acordo com o qual  preciso "adequar a polcia s condies e exigncias de uma sociedade democrtica, aperfeioando a 
formao profissional e orientando-a para a obedincia aos preceitos legais de respeito aos direitos do cidado, independentemente de sua condio social".
2. Organizao da segurana pblica
Indicamos, antes, que a segurana pblica  exercida pelos seguintes rgos: polcia federal, polcia rodoviria federal, polcia ferroviria federal, polcias civis, 
polcias militares e corpos de bombeiros militares. H, contudo, uma repartio de competncias nessa matria entre a Unio e os Estados, de tal sorte que o princpio 
que rege  o de que o problema da segurana pblica  de competncia e responsabilidade de cada unidade da Federao, tendo em vista as peculiaridades regionais 
e o fortalecimento do princpio federativo,6 como, alis,  da tradio do sistema brasileiro.
Quando a Constituio atribui s polcias federais competncia na matria, logo se v que so atribuies em campo e questes delimitadas e devida e estritamente 
enumeradas, de maneira que, afastadas essas reas especificadas, a segurana pblica  de competncia da organizao policial dos Estados, na forma mesma prevista 
no art. 144,  4-, 5S e 6". Cabe, pois, aos Estados organizar a segurana
5. Cf. "25 sugestes para uma polcia melhor", Polcia Militar, Revista da PMERJ, outubro/85, 4/26.
6.  Nesse sentido foi o pronunciamento do / Ciclo de Estudos sobre a Segurana, consubstanciado na sua 21? sugesto, revista e lugar cits.

780
CURSO DF DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
pblica. Tanto  de sua responsabilidade primria o exerccio dessa atividade que, se no a cumprirem devidamente, poder haver ocasio de interveno federal, nos 
termos do art. 34, III, que d, como um dos objetivos da interveno federal, "pr termo a grave comprometimento da ordem pblica".
Ento, quando a Constituio determina que a lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela segurana pblica, de maneira a garantir 
a eficincia de suas atividades, isso significa basicamente a lei estadual, mas tambm a lei federal, nos estritos limites de sua competncia, relativamente s polcias 
federais (federal, rodoviria e ferroviria), ressalvada,  claro, a competncia da Unio para estabelecer as normas gerais mencionadas nos arts. 22, XXI, e 24, 
XVI, respectivamente sobre as polcias militares e as polcias civis.
3. Polcias federais
Esto mencionadas trs polcias federais no art. 144, I a III: a polcia federal propriamente dita, a polcia rodoviria federal e a polcia ferroviria federal. 
Todas elas so organizadas e mantidas pela Unio (art. 21, XIV), que tambm organiza e mantm a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar no 
Distrito Federal e nos Territrios. Todas elas ho de ser institudas em lei, como rgos permanentes estruturados em carreira.
A polcia federal destina-se:
(1) a apurar infraes penais contra a ordem poltica e social {no contra a ordem pblica, note-se) ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou 
de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso uniforme, 
segundo se dispuser em lei;
(2) a prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fa-zendria e de outros rgos pblicos 
nas respectivas reas de competncia; contrabando e descaminho so duas modalidades de crimes parecidas mas no idnticas, embora comumente se chame tudo de contrabando; 
este consiste na introduo no territrio nacional ou na retirada dele de mercadorias proibidas; se se probe a importao ou a exportao de determinada mercadoria 
no interesse da poltica econmica, mas algum, assim mesmo, atravessa as fronteiras nacionais com tal mercadoria, a est cometendo o crime de contrabando; se essa 
pessoa, no entanto, introduz ou retira mercadorias, cuja importao ou exportao  permitida mediante pagamento de tributos, mas, no

DA SEGURANA PBLICA                                                 781
caso, iludiu o fisco e nao pagou o imposto pertinente, ento cometeu
o crime de descaminho;
(3) a exercer as funes de polcia martima, area e de fronteiras;
(4) a exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio.
A polcia rodoviria federal e a polcia ferroviria federal destinam-se, na forma da lei, ao patrulhamento ostensivo, respectivamente, das rodovias e das ferrovias 
federais. S das federais, porque o patrulhamento das rodovias e ferrovias estaduais  matria de competncia das polcias dos Estados.
4. Polcias estaduais
So polcias estaduais, responsveis pelo exerccio das funes de segurana pblica e de polcia judiciria: a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros 
militar.
 polcia civil, dirigida por delegado de carreira, em cada Estado, incumbem as funes depolcia judiciria, nos termos j definidos antes, e a apurao de infraes 
penais, exceto: (a) as de competncia da polcia federal no mbito restrito j assinalado; (b) as militares.
 polcia militar, em cada Estado, cabem a polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica, enquanto ao corpo de bombeiros militar de cada Estado compete, alm 
de outras definidas em lei, como a de preveno e debelao de incndios, a execuo de atividades de defesa civil. Essas polcias militarizadas dos Estados so 
consideradas/oras auxilia-res do Exrcito e se subordinam, juntamente com as polcias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.
As polcias civis e militares do Distrito Federal e dos Territrios so, porm, organizadas e mantidas pela Unio (art. 21, XIV), mas as dos Estados so por estes 
organizadas e mantidas, obedecidas, no entanto, normas gerais federais previstas nos arts. 22, XXI, e 24, XVI, sobre a organizao, efetivos, material blico, garantias, 
convocao e mobilizao das polcias militares e dos corpos de bombeiros, e sobre organizao, garantias, direitos e deveres das polcias civis. Estas ltimas, 
pela primeira vez, ficam subordinadas a normas gerais federais, sem qualquer justificativa, para tanto, a no ser meros interesses corporativos que fizeram introduzir 
tal dispositivo na Constituio.
5. Guardas municipais
Os constituintes recusaram vrias propostas no sentido de instituir alguma forma de polcia municipal. Com isso, os Municpios

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
no ficaram com nenhuma especfica responsabilidade pela segurana pblica. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que sendo entidade estatal no podem 
eximir-se de ajudar os Estados no cumprimento dessa funo. Contudo, no se lhes autorizou a instituio de rgo policial de segurana e menos ainda de polcia 
judiciria.
A Constituio apenas lhes reconheceu a faculdade de constituir guardas municipais destinadas  proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser 
a lei. A certamente est uma rea que  de segurana: assegurar a incolumidade do patrimnio municipal, que envolve bens de uso comum do povo, bens de uso especial 
e bens patrimoniais, mas no  de polcia ostensiva, que  funo exclusiva da Polcia Militar.

QUARTA PARTE
DA ORDEM ECONMICA E DA ORDEM SOCIAL



Ttulo I Da Ordem Econmica
Captulo I
DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA
I. BASES CONSTITUCIONAIS DA ORDEM ECONMICA: J. Questo de ordem. 2. Constitucionalizao da ordem econmica. 3. Elementos scio-ideol-gicos. 4. Fundamento e natureza 
da ordem econmica instituda. 5. Fim da ordem econmica. II. CONSTITUIO ECONMICA E SEUS PRINCPIOS: 6. Idia de constituio econmica. 7. Princpios da constituio 
econmica formal. 8. Soberania nacional econmica. 9. Liberdade de iniciativa econmica. IO. Livre concorrncia e abuso do poder econmico. 11. Princpios de integrao. 
12. Empresa brasileira e capital estrangeiro. III. ATUAO ESTATAL NO DOMNIO ECONMICO. 13. Capitalismo, socialismo e estatismo. 14. Servio pblico e atividade 
econmica estatal. 15. Modos de atuao do Estado na economia. 16. Explorao estatal de atividade econmica. 17. Monoplios. 18. Interveno no domnio econmico. 
19. Planejamento econmico.
I. BASES CONSTITUCIONAIS DA ORDEM ECONMICA
1. Questo de ordem
As bases constitucionais do sistema econmico encontram-se nos arts. 170 a 192, compreendidos em quatro captulos: um sobre os princpios da atividade econmica; 
outro sobre a poltica urbana; um terceiro sobre a poltica agrcola e fundiria e sobre a reforma agrria; e, finalmente, um quarto sobre o sistema financeiro nacional. 
No daremos a mesma distribuio  matria. Assim  que neste captulo cuidaremos dos princpios da atividade econmica, tomada aqui a palavra princpios mais no 
sentido de fundamentos da ordem econmica do que apenas de normas-sntese informadoras do sistema, mas tambm destas. Num segundo captulo estudaremos as propriedades 
na ordem econmica, envolvendo as questes minerais, de poltica urbana, da poltica agrcola e reforma agrria. Um terceiro captulo ser dedicado ao sistema financeiro 
nacional.

786
CURSO DF. DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
2. Constitucionalizao da ordem econmica
A ordem econmica adquiriu dimenso jurdica a partir do momento em que as constituies passaram a disciplin-la sistematicamente, o que teve incio com a Constituio 
mexicana de 1917. No Brasil, a Constituio de 1934 foi a primeira a consignar princpios e normas sobre a ordem econmica, sob a influncia da Constituio alem 
de Weimar.1 Isso no quer dizer que, nessa disciplina, se colhe necessariamente um "sopro de socializao". No, aqui, como no mundo ocidental em geral, a ordem 
econmica consubstanciada na Constituio no  seno uma forma econmica capitalista,2 porque ela se apoia inteiramente na apropriao privada dos meios de produo 
e na iniciativa privada (art. 170). Isso caracteriza o modo de produo capitalista, que no deixa de ser tal por eventual ingerncia do Estado na economia nem por 
circunstancial explorao direta de atividade econmica pelo Estado e possvel monopolizao de alguma rea econmica, porque essa atuao estatal ainda se insere 
no princpio bsico do capitalismo que  a apropriao exclusiva por uma classe dos meios de produo, e, como  essa mesma classe que domina o aparelho estatal, 
a participao deste na economia atende a interesses da classe dominante.
A atuao do Estado, assim, no  nada menos do que uma tentativa de pr ordem na vida econmica e social, de arrumar a desordem que provinha do liberalismo. Isso 
tem efeitos especiais, porque importa em impor condicionamentos  atividade econmica, do que derivam os direitos econmicos que consubstanciam o contedo da constituio 
econmica, que examinareinos ainda neste captulo. Mas da no se conclui que tais efeitos beneficiem as classes populares. Sua funo consiste em racionalizar a 
vida econmica, com o que se criam condies de expanso do capitalismo monopolista, se  que tudo j no seja efeito deste.
1.  Para a evoluo da matria nas constituies brasileiras, cf. Josaphat Marinho, "A ordem econmica nas constituies brasileiras", RDP 19/51; Fbio Lucas, Contedo 
social nas constituies brasileiras, Belo Horizonte, UFMG, 1959; Alberto Venncio Filho, A interveno do estado no domnio econmico, Rio de Janeiro, FGV, 1968; 
Modesto Carvalhosa, A ordem econmica na Constituio de 1969, So Paulo, RT, 1972. Para uma postura crtica da ordem econmica na Constituio de 1988: Eros Roberto 
Grau, Contribuio para a interpretao e a crtica da ordem econmica na Constituio de 1988, So Paulo, 1990.
2.  Cf. Vital Moreira, A ordem jurdica do capitalismo, p. 35, onde esclarece que um "sistema econmico pode manifestar-se concretamente sob formas diversas. Aos 
vrios modos de manifestao de um mesmo sistema econmico pode chamar-se forma econmica". Cf. tambm Pierre Duelos, L'volution des rapports politiques depuis 
1750, pp. 148 e ss.

DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA                       787
3. Elementos scio-ideolgicos
Recordaremos, aqui, apenas o que j deixamos escrito na Primeira Parte deste volume, quando estudamos, esquematicamente, os elementos das constituies, que decorrem 
de sua estrutura normativa. Ento, mostramos que oselementos sco-ideolgicos so o conjunto de normas que revela o carter de compromisso das constituies modernas 
entre o Estado liberal e o Estado social intervencionista. O primeiro firmou a restrio dos fins estatais, consagrando uma declarao de direitos do homem, como 
estatuto negativo, com a finalidade de proteger o indivduo contra a usurpao e abusos do poder; o segundo busca suavizar as injustias e opresses econmicas e 
sociais que se desenvolveram  sombra do liberalismo.
"Esse embate entre o liberalismo [escrevemos em outro livro] com seu conceito de democracia poltica, e o intervencionismo ou socialismo repercute nos textos das 
constituies contemporneas, com seus princpios de direitos econmicos e sociais, comportando um conjunto de disposies concernentes tanto aos direitos dos trabalhadores 
como  estrutura da economia e ao estatuto dos cidados. O conjunto desses princpios forma o chamado contedo social das constituies. Mas  justo reconhecer que, 
nessa luta, as reivindicaes sociais mal conseguem introduzir-se nas cartas constitucionais. Poucas tm conseguido firmar-se como normas plenamente eficazes. Muitas 
so traduzidas nos textos supremos apenas em princpio, como esquemas genricos, simples programas a serem desenvolvidos ulteriormente pela atividade dos legisladores 
ordinrios. So estas que constituem as normas constitucionais de princpio programtico" ?
So, apesar disso, normas de grande importncia, porque procuram dizer para ondee como se vai, buscando atribuir/ms ao Estado, esvaziado pelo liberalismo econmico, 
conforme lio de Pontes de Miranda.4 Essa caracterstica teleolgica confere-lhes relevncia e funo de princpios gerais de toda a ordem jurdica, como bem assinala 
Natoli/ tendente a instaurar um regime de democracia substancial (mas ainda distante de uma democracia socialista), ao determinarem a realizao de fins sociais, 
atravs da atuao de programas de interveno na ordem econmica, com vistas  realizao da justia
3.  Cf. nosso Aplicabilidade das normas constitucionais, p. 128. Essas palavras ainda se ajustam  Constituio de 1988, especialmente  vista de sua ordem econmica, 
que no avanou nada em relao ao sistema anterior. Antes regrediu. Mas tambm  justo reconhecer que a atual Constituio  muito mais progressista, no seu todo, 
do que as anteriores, conforme temos proclamado ao longo deste volume.
4.  Cf. Comentrios  Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, t. 1/127.
5.  Cf. Limiti costituzionali deli'autonomia privata nel rapporto di lavoro, Milano, Giuffr, 1952, p. 29.

788
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
social.6 Revelam, assim, um compromisso apenas entre as foras polticas liberais e tradicionais e as reivindicaes populares de justia social. Consubstanciam 
os direitos econmicos e sociais, embora nem sempre com eficcia capaz de atender ditas reivindicaes de maneira satisfatria. A despeito disso, pode-se dizer que, 
assim como as declaraes dos direitos do homem do sculo XVIII postularam a realizao dos valores jurdicos da segurana, da ordem e da certeza, as declaraes 
constitucionais dos direitos econmicos e sociais, reveladas nesses elementos scio-ideolgicos, pretendem a realizao do valor-fim do Direito: a justia social, 
que  uma aspirao do nosso tempo, em luta aberta contra as injustias do individualismo capitalista.7
4. Fundamento e natureza da ordem econmica instituda
A Constituio declara que a ordem econmica  fundada na valorizao do trabalho humano e na iniciativa privada. Que significa isso? Em primeiro lugar quer dizer 
precisamente que a Constituio consagra uma economia de mercado, de natureza capitalista, pois a iniciativa privada  um princpio bsico da ordem capitalista. 
Em segundo lugar significa que, embora capitalista, a ordem econmica d prioridade aos valores do trabalho humano sobre todos os demais valores da economia de mercado. 
Conquanto se trate de declarao de princpio, essa prioridade tem o sentido de orientar a interveno do Estado, na economia, a fim de fazer valer os valores sociais 
do trabalho que, ao lado da iniciativa privada, constituem o fundamento no s da ordem econmica, mas da prpria Repblica Federativa da Brasil (art. 1, IV).
5. Fim da ordem econmica
A ordem econmica, segundo a Constituio, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os princpios indicados 
no art. 170, princpios estes que, em essncia, como dissemos, consubstanciam uma ordem capitalista. No nos enganemos, contudo, com a retrica constitucional. A 
declarao de que a ordem econmica tem por fim assegurar a todos existncia digna, s por si, no tem significado substancial, j que a anlise dos princpios que 
informam essa mesma ordem no garante a efetividade daquele fim.
A ordem econmica, configurada na Constituio, prev apenas algumas medidas e princpios que, bem lembrou Josaphat Marinho
6.  Cf. nossa ob. cit., p. 139.
7.  Idem, p. 130.

DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA                    789
em termos vlidos ainda, "podero sistematizar o campo das atividades criadoras e lucrativas e reduzir desigualdades e anomalias diversas, na proporo em que as 
leis se converterem em instrumentos reais de correo das contradies de interesses privados.
"Mas, desses princpios e medidas advm solues de transio, apenas moderadoras dos excessos do capitalismo. So frmulas tecnocrticas e neocapitalistas, que 
no suprimem as bases da ordem econmica individualista, fundada no poder privado de domnio dos meios de produo e dos lucros respectivos."8
Assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, no ser tarefa fcil num sistema de base capitalista e, pois, essencialmente individualista. 
 que a justia social s se realiza mediante eqitativa distribuio da riqueza.9 Um regime de acumulao ou de concentrao do capital e da renda nacional, que 
resulta da apropriao privada dos meios de produo, no propicia efetiva justia social, porque nele sempre se manifesta grande diversidade de classe social, com 
amplas camadas de populao carente ao lado de minoria afortunada. A histria mostra que a injustia  inerente ao modo de produo capitalista, mormente do capitalismo 
perifrico.10 Algumas providncias constitucionais formam agora um conjunto de direitos sociais com mecanismos de concreo que devidamente utilizados podem tornar 
menos abstrata a promessa de justia social. Esta  realmente uma determinante essencial que impe e obriga que todas as demais regras da constituio econmica 
sejam entendidas e operadas em funo dela.11
Um regime de justia social ser aquele em que cada um deve poder dispor dos meios materiais para viver confortavelmente segundo as exigncias de sua natureza fsica, 
espiritual e poltica.12 No aceita as profundas desigualdades, a pobreza absoluta e a misria. O reconhecimento dos direitos sociais, como instrumentos de tutela 
dos menos favorecidos, no teve, at aqui, a eficcia necessria para reequilibrar a posio de inferioridade que lhes impede o efetivo exer-
8. Cf. "A ordem econmica e social nas Constituies brasileiras", RDP 19/59.
9. Sobre a noo de justia social, cf. Modesto Carvalhosa, ob. cit., pp. 56 e ss.; Eros Roberto Grau, Elementos de direito econmico, pp. 54 e ss.
10. Samir Amin sustenta mesmo a tese de que a estabilidade de repartio de renda nos pases capitalistas do centro na poca contempornea no exclui, mas antes 
supe, uma repartio de rendas muito mais desigual nos pases capitalistas perifricos. Cf. La dconnexion, p. 167.
11. Sobre o valor das normas constitucionais sobre justia social, cf. Celso Antnio Bandeira de Mello, "Eficcia das normas constitucionais sobre justia social", 
tese n. 8  9a Conferncia Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil (Florianpolis, 2 a 6.5.82).
12. Cf. Pierre Duelos, ob. cit., p. 149.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
ccio das liberdades garantidas.13 Assim, no sistema anterior, a promessa constitucional de realizao da justia social no se efetivara na prtica. A Constituio 
de 1988  ainda mais incisiva no conceber a ordem econmica sujeita aos ditames da justia social para o fim de assegurar a todos existncia digna. D  justia 
social um contedo preciso. Preordena alguns princpios da ordem econmica - a defesa do consumidor, a defesa do meio ambiente, a reduo das desigualdades regionais 
e pessoais e a busca do pleno emprego - que possibilitam a compreenso de que o capitalismo concebido h de humanizar-se (se  que isso seja possvel). Traz, por 
outro lado, mecanismos na ordem social voltados  sua efetivao. Tudo depende da aplicao das normas constitucionais que contm essas determinantes, esses princpios 
e esses mecanismos.
II. CONSTITUIO ECONMICA E SEUS PRINCPIOS 6. Idia de constituio econmica
Seria sem propsito empreender aqui uma larga discusso sobre o conceito de constituio econmica. A doutrina ainda no firmou orientao segura sobre o tema.14 
Reconhecemos valor ao conceito de constituio econmica, desde que no pensemos que as bases constitucionais da ordem econmica  que definem a estrutura de determinado 
sistema econmico, pois isso seria admitir que a constituio formal (superestrutura) constitua a realidade material (constituio material: infra-estrutura). Mas 
tambm no se trata de aceitar um determinismo econmico mecnico sobre a realidade jurdica formal. Se esta  forma, torna evidente que recebe daquela os fundamentos 
de seu contedo. Mas a forma tambm influi na modelagem da matria.15 Aqui interessa considerar a constituio econmica formal, como a parte da Cons-
13. Nesse ponto, cf. Pietro Barcellona, Diritto privato e processo econmico, p. 123.
14.  Para aprofundar-se o tema, cf. Vital Moreira, Economia e constituio, Coimbra, Faculdade de Direito, 1974; idem, A ordem jurdica do capitalismo, Coimbra, 
Centelha, 1973; Francesco Galgano (Diretor), Trattato di diritto commercialc e di diritto pubblico deli'economia - v. I: La costituzione econmica, Padova, CEDAM, 
1977; Luiz Snchez Agesta (Coordenador), Constitucin y economia: Ia ordenacin dei sistema econmico en Ias constituciones occidentales, Madrid, Editorial Revista 
de Derecho Privado, 1977; Werter R. Faria, Constituio econmica: liberdade de iniciativa e de concorrncia, Porto Alegre, Srgio Antnio Fabris Editor, 1990.
15. Chamaria de positivismo dialtico essa concepo do Direito como formado por influncia da infra-estrutura, mas que a ela retorna como parte da realidade toda, 
influenciando-a, e assim modificada condiciona novas formas jurdicas que retomam... num processo dialtico dinmico de dominncia do real  superestrutura jurdica 
e influncia desta naquela, de modo que a compreenso do Direito legislado (ou no) depende da compreenso da realidade que o condiciona, porque ocorre a uma conexo 
de sentido desta para aquele.

DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA                       791
tituio que interpreta o sistema econmico, ou seja: que d forma ao sistema econmico, que, em essncia,  o capitalista. Vale dizer: acons-tituio econmica 
formal brasileira consubstancia-se na parte da Constituio Federal que contm os direitos que legitimam a atuao dos sujeitos econmicos, o contedo e limites 
desses direitos e a responsabilidade que comporta o exerccio da atividade econmica.16
No se trata de conceber a constituio econmica formal como simples disciplina jurdica fundamental da interveno do Estado no domnio econmico, que seria concepo 
considerada, com razo, muito estreita e insuficiente.17 Procura-se fixar a idia de que a constituio econmica formal, como objeto do Direito Constitucional positivo, 
consiste, no num conceito autnomo de constituio ao lado da constituio poltica, mas, sim, no conjunto de normas desta que, "garantindo os elementos definidores 
de um determinado sistema econmico", estabelece os princpios fundamentais de "determinada forma de organizao e funcionamento da economia" e constitui, "por isso 
mesmo, uma determinada ordem econmica".18
7. Princpios da constituio econmica formal
Esta expresso, na verdade, eqivale a dizer princpios constitucionais da ordem econmica. A Constituio os relaciona no art. 170, onde est dito que a ordem econmica, 
fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados 
os seguintes princpios:
(1) soberania nacional;
(2) propriedade privada;
(3) funo social da propriedade;
(4) livre concorrncia;
16. Cf. Justino F. Duque Dominguez, "Iniciativa privada y empresa", in Constitu-cin y economia, p. 52.
17. A propsito, Vital Moreira, Economia e constituio, p. 137.
18. V-se que nos inspiramos em Vital Moreira, reduzindo, porm, seu conceito de constituio econmica (material) aos limites da constituio formal. O conceito 
do brilhante autor portugus : "A CE , pois, o conjunto de preceitos e instituies jurdicas que, garantindo os elementos definidores de um determinado sistema 
econmico, instituem uma determinada forma de organizao e funcionamento da economia e constituem, por isso mesmo, uma determinada ordem econmica". Cf. Economia 
e constituio, p. 35. Ficamos, assim, perto da lio do mesmo autor, quando, em outra obra importante, lembra que todas as constituies contm uma ordem econmica 
constitucional, uma constituio econmica formal. Cf. A ordem jurdica do capitalismo, pp. 33 e ss.

792
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
(5) defesa do consumidor;
(6) defesa do meio ambiente;
(7) reduo das desigualdades regionais e sociais;
(8) busca do pleno emprego;
(9)  tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas.
Alguns desses princpios se revelam mais tipicamente como objetivos da ordem econmica, como, por exemplo, o da reduo das desigualdades regionais e sociais e a 
busca do pleno emprego. Mas todos podem ser considerados princpios na medida em que constituem preceitos condicionadores da atividade econmica. Dapropriedadeprivada 
e de sita funo social j tratamos antes, e o faremos no captulo seguinte, dedicado ao estudo da propriedade na ordem econmica.
A par do exame desses princpios, em correlao com outras exigncias constitucionais da ordem econmica, discutiremos as questes da atuao do Estado no domnio 
econmico, do monoplio possvel e dos instrumentos de participao do Estado na economia, que so ingredientes disto que a doutrina costuma chamar de economia mista 
ou ordem econmica de compromisso.
8. Soberania nacional econmica
O art. lq d a soberania como um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil e, pois, do Estado Democrtico de Direito em que ela se constitui, enquanto o 
art. 4" pe a independncia nacional como princpio de suas relaes internacionais. Ento, quando o art. 170 declara que a soberania nacional  um dos princpios 
da ordem econmica, isso ter de ter conseqncias especficas nesse campo. Tratar-se- de soberania nacional econmica.
Qual significado ter essa declarao?
Se formos ao rigor dos conceitos, teremos que concluir que, a partir da Constituio de 1988, a ordem econmica brasileira, ainda de natureza perifrica, ter de 
empreender a ruptura de sua dependncia em relao aos centros capitalistas desenvolvidos. Essa  uma tarefa que a Constituinte, em ltima anlise, confiou  burguesia 
nacional, na medida em que constitucionalizou uma ordem econmica de base capitalista. Vale dizer, o constituinte de 1988 no rompeu com o sistema capitalista, mas 
quis que se formasse um capitalismo nacional autnomo, isto , no dependente. Com isso, a Constituio criou as condies jurdicas fundamentais para a adoo do 
desenvolvimento antocentrado, nacional e popular, que, no sendo sinnimo de isolamento

DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA                       793
ou autarquizao econmica, possibilita marchar para um sistema econmico desenvolvido, em que a burguesia local e seu Estado tenham o domnio da reproduo da fora 
de trabalho, da centralizao do excedente da produo, do mercado e a capacidade de competir no mercado mundial, dos recursos naturais e, enfim, da tecnologia.19
 claro que essa formao capitalista da Constituio de 1988 tem que levar em conta a construo do Estado Democrtico de Direito, em que, como vimos, se envolvem 
direitos fundamentais do homem que no aceitam a permanncia de profundas desigualdades, antes, pelo contrrio, reclamam uma situao de convivncia em que a dignidade 
da pessoa humana seja o centro das consideraes da vida social.
Ou a burguesia nacional compreende esse sentido das normas constitucionais e empreende a soberania econmica nacional, ou corre o risco de, numa outra etapa posterior, 
um novo constituinte assumir, em definitivo, a tese da desconexo que significa desvencilhar os critrios de racionalidade das escollias econmicas internas daqueles 
que governam o sistema mundial.20 "Pois, se a burguesia  incapaz de des-conectar, e se s uma aliana popular deve e pode convencer-se que a desconexo  uma necessidade 
incontrolvel de todo projeto de desenvolvimento popular, a dinmica social deve conduzir a inscrever o projeto popular numa perspectiva para a qual no encontramos 
outro qualificativo seno o de socialismo".21
9. Liberdade de iniciativa econmica
A liberdade de iniciativa envolve a liberdade de indstria e comrcio ou liberdade de empresa e a liberdade de contrato. Consta do art. 170, como um dos esteios 
da ordem econmica, assim como de seu pargrafo nico, que assegura a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de 
rgos pblicos, salvo casos previstos em lei.
 certamente o princpio bsico do liberalismo econmico. Surgiu como um aspecto da luta dos agentes econmicos para libertar-se dos vnculos que sobre eles recaiam 
por herana, seja do perodo feudal, seja dos princpios do mercantilismo.22 No incio, e durante o
19.  Sobre o desenvolvimento autocentrado e a temtica conexa apresentada, cf. Samir Amin, Vcliange ingnl et Ia loi de Ia valeur, Paris, Anthropos, 1988, pp. 151 
e ss., e La dconnexion, pp. 25 e ss.; Carlos Lopes, Para uma leitura sociolgica da Guin-Bissau, p. 128.
20.  Cf. Samir Amin, La dconnexion, p. 39.
21.  Idem, p. 40.
22.  Cf. Vittorio Ottaviano, "II governo del'economia:  principi giuridici", in Tratato di diritto cotmnereiale e di diritto pubblico deli'economia - v. l: La costtuzione 
econmica, pp. 200 e 201.

794
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
sculo passado at a Primeira Grande Guerra (1914-1918), a liberdade de iniciativa econmica significava garantia aos proprietrios da possibilidade de usar e trocar 
seus bens; garantia, portanto, do carter absoluto da propriedade; garantia de autonomia jurdica e, por isso, garantia aos sujeitos da possibilidade de regular 
suas relaes do modo que tivessem por mais conveniente; garantia a cada um para desenvolver livremente a atividade escolhida.23
Ora, a evoluo das relaes de produo e a necessidade de propiciar melhores condies de vida aos trabalhadores, bem como o mau uso dessa liberdade e a falcia 
da "harmonia natural dos interesses" do Estado liberal, fizeram surgir mecanismos de condicionamento da iniciativa privada, em busca da realizao de justia social, 
de sorte que o texto supratranscrito do art. 170, pargrafo nico, sujeito aos ditames da lei, h de ser entendido no contexto de uma Constituio preocupada com 
a justia social e com o bem-estar coletivo.
Assim, a liberdade de iniciativa econmica privada, num contexto de uma Constituio preocupada com a realizao da justia social (o fim condiciona os meios), no 
pode significar mais do que "liberdade de desenvolvimento da empresa no quadro estabelecido pelo poder pblico, e, portanto, possibilidade de gozar das facilidades 
e necessidade de submeter-se s limitaes postas pelo mesmo".24  legtima, enquanto exercida no interesse da justia social.25 Ser ilegtima, quando exercida 
com objetivo de puro lucro e realizao pessoal do empresrio. Da por que a iniciativa econmica pblica, embora sujeita a outros tantos condicionamentos constitucionais, 
se torna legtima, por mais ampla que seja, quando destinada a assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social.
Cumpre, ento, observar que a liberdade de iniciativa econmica no sofre compresso s do Poder Pblico. Este efetivamente o faz legitimamente nos termos da lei, 
quer regulando a liberdade de indstria e comrcio, em alguns casos impondo a necessidade de autorizao ou de permisso para determinado tipo de atividade econmica, 
quer regulando a liberdade de contratar, especialmente no que tange s relaes de trabalho, mas tambm quanto  fixao de preos, alm da interveno direta na 
produo e comercializao de certos bens.
23. Idem, p. 201.
24. Idem, p. 202.
25. Com razo, pois, Modesto Carvalhosa, quando a concebe como liberdade fundamental relativa e, assim, como instrumento da justia social e do desenvolvimento nacional 
(cf. ob. cit., pp. 114 e 115); cf. tambm, para uma discusso mais ampla do tema, Paolo Cavaleri, Iniziativa econmica privata e costituzione "vivente", Padova, 
CEDAM, 1978; Paolo de Carli, Costituzione e ativit econmica, Padova, CEDAM, 1978.

DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA                       795
Acontece que o desenvolvimento do poder econmico privado, fundado especialmente na concentrao de empresas,  fator de limitao  prpria iniciativa privada, 
na medida em que a concentrao capitalista impede ou estorva a expanso das pequenas iniciativas econmicas.
10. Livre concorrncia e abuso do poder econmico
A livre concorrncia est configurada no art. 170, IV, como um dos princpios da ordem econmica. Ela  uma manifestao da liberdade de iniciativa, e, para garanti-la, 
a Constituio estatui que a lei reprimir o abuso do poder econmico que vise  dominao dos mercados,  eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos 
lucros (art. 173,  49).
Os dois dispositivos se complementam no mesmo objetivo. Visam tutelar o sistema de mercado e, especialmente, proteger a livre concorrncia, contra a tendncia aambarcadora 
da concentrao capitalista. A Constituio reconhece a existncia do poder econmico. Este no , pois, condenado pelo regime constitucional. No raro esse poder 
econmico  exercido de maneira anti-social. Cabe, ento, ao Estado intervir para coibir o abuso.
"Quando o poder econmico passa a ser usado com o propsito de impedir a iniciativa de outros, com a ao no campo econmico, ou quando o poder econmico passa a 
ser o fator concorrente para um aumento arbitrrio de lucros do detentor do poder, o abuso fica manifesto."26
Essa prtica abusiva, que decorre quase espontaneamente do capitalismo monopolista,  que a Constituio condena, no mais como um dos princpios da ordem econmica, 
mas como um fator de interveno do Estado na economia, em favor da economia de livre mercado. Pululam leis antitrustes, sem eficcia.27 O que cumpre reconhecer, 
na verdade,  que no existe mais economia de mercado nem livre concorrncia, desde que o modo de produo capitalista evoluiu para as formas oligopolistas. Falar 
hoje em economia des-
26.  Cf. Guilherme A. Canedo de Magalhes, O abuso do poder econmico: apurao e represso, Rio de Janeiro, Artenova, 1975, p. 16; cf. tambm Benjamin M. Shieber, 
Abuso do poder econmico, p. 3, citando Agamenon Magalhes; Ruy de Souza, Abuso do poder econmico, p. 17.
27.  No Brasil, vigora a Lei 8.384/1994 (dispe sobre a represso das infraes contra a ordem econmica); cf., alm das citaes anteriores, Grard Farjat, Droit 
conomique, Paris, PUF, 1971; J. A. Manzanedo, J. Hermano e E. Gmez Reino, Curso de derecho administrativo econmico, pp. 645 e ss.; e, para o direito comparado, 
Lviciano Labaure Casaravilla, Monoplio trusts carteies: derecho comparado - antecedentes y legislacin argentina y uruguaya, Montevidu, A.M.F., 1963.

CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
centralizada, como economia de mercado,  tentar encobrir uma realidade palpvel de natureza diversa. A economia est centralizada nas grandes empresas e em seus 
agrupamentos. Da por que se torna praticamente ineficaz a legislao tutelar da concorrncia.  que a concentrao capitalista no  um fenmeno patolgico, mas 
uma realidade fundamental do novo Estado industrial, como bem observa Farjat: "A verdade  que no  preciso buscar, na regulamentao econmica da concorrncia, 
o que no se encontra (ou jamais se encontrou). A concorrncia no  (ou nunca foi) o que se acreditava que ela era,  poca em que nasceram as legislaes antitrustes. 
As combinaes, as posies dominantes, as prticas restritivas, as concentraes no so, em si mesmas, fenmenos patolgicos, mas constituem, ao contrrio, uma 
realidade fundamental do novo Estado industrial - a ordem privada econmica".2S E uma realidade que no se modificar com mera determinao legal formal, seno com 
as transformaes de seus prprios fundamentos.
11. Princpios de integrao
Juntamos aqui consideraes sobre a defesa do consumidor, a defesa do meio ambiente, a reduo das desigualdades regionais e sociais e a busca do pleno emprego. 
Chamamo-los de princpios de integrao, porque todos esto dirigidos a resolver os problemas da marginalizao regional ou social. Todos j mereceram tratamento 
em outros lugares, como a defesa do consumidor, de que cuidamos, como um dos direitos coletivos consignados no art. 5, e a ele nos reportamos como princpio da 
ordem econmica. A defesa do meio ambiente merecer nosso exame mais devagar quando formos estudar a matria do art. 225, mas  importante destacar aqui que, tendo-a 
elevado ao nvel de princpio da ordem econmica, isso tem o efeito de condicionar a atividade produtiva ao respeito do meio ambiente e possibilita ao Poder Pblico 
interferir drasticamente, se necessrio, para que a explorao econmica preserve a ecologia. A reduo das desigualdades regionais e sociais , tambm, um dos objetivos 
fundamentais da Repblica Federativa do Brasil (art. 3, III) e, j vimos, por um lado, que os direitos sociais e os mecanismos da seguridade social so preordenados 
no sentido de buscar um sistema que propicie maior igualizao das condies sociais, e, por outro lado, consignamos, alhures, a preocupao constitucional com a 
soluo das desigualdades regionais, prevendo mecanismos tributrios (Fundo Especial) e oramentrios para tanto (regionalizao, arts. 43 e 165,  Ia).
28. Ob. cit., p. 239. Cf. tambm Fbio Konder Comparato, O poder de controle na sociedade annima, So Paulo, RT, 1976, p. 419.

DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA                       797
A busca do pleno emprego  um princpio diretivo da economia que se ope s polticas recessivas. Pleno emprego  expresso abrangente da utilizao, ao mximo grau, 
de todos os recursos produtivos. Mas aparece, no art. 170, VIII, especialmente no sentido de propiciar trabalho a todos quantos estejam em condies de exercer uma 
atividade produtiva. Trata-se do pleno emprego da fora de trabalho capaz. Ele se harmoniza, assim, com a regra de que a ordem econmica se funda na valorizao 
do trabalho humano. Isso impede que o princpio seja considerado apenas como mera busca quantitativa, em que a economia absorva a fora de trabalho disponvel, como 
o consumo absorve mercadorias. Quer-se que o trabalho seja a base do sistema econmico, receba o tratamento de principal fator de produo e participe do produto 
da riqueza e da renda em proporo de sua posio na ordem econmica.
12. Empresa brasileira e capital estrangeiro
O art. 170, IX, com redao da EC 6/95, arrola tambm como princpio da ordem econmica o tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob 
as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas. Essa nova redao importa em profunda modificao no conceito de empresa brasileira, mormente 
tendo em vista a revogao do art. 171 da Constituio por fora do art. 3q da mesma Emenda Constitucional. O texto nos remete, assim, ao novo conceito de empresa 
brasileira e tambm ao problema das microempresas.
Empresa brasileira, O conceito de empresa brasileira foi um dos mais debatidos e controvertidos no seio da Assemblia Nacional Constituinte. O debate nasceu na Comisso 
Afonso Arinos, cujo Anteprojeto, no art. 323, por proposta do ilustre Barbosa Lima Sobrinho, estabeleceu que s se consideraria empresa brasileira, para todos os 
fins de direito, aquela cujo controle de capital pertencesse a brasileiros e que, constituda e com sede no Pas, nele tivesse o centro de suas decises. O conceito 
de empresa nacional sequer  novidade na ordem jurdica brasileira. A revogada lei das sociedades por aes (Decreto-lei 2.627/40) j conceituava como nacionais 
as sociedades organizadas na conformidade da lei brasileira e que tivessem no Pas a sede de sua administrao (art. 60). Nada h que estranhar nisto, pois, como 
bem dizia Waldemar Ferreira, a propsito desse dispositivo, as sociedades mercantis, por isso mesmo que tm personalidade, tm nacionalidade, e acrescentava que 
no poucas vezes cuida a lei da nacionalidade dos scios ou acionistas para que as sociedades possam realizar determinados objetivos.29 Por isso mesmo, dizia que 
as
29. Cf. Instituies de direito comercial, v. 1, t. 2/477.

798
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL, POSITIVO
sociedades annimas tanto podem ser nacionais, como estrangeiras,30 porque esta  uma realidade concreta, a que, posteriormente a seus estudos, vieram juntar-se 
as empresas multinacionais. O que  de estranhar  os empresrios brasileiros mesmos, a despeito do fato concreto dessas distines, reagirem contrariamente  sua 
conceitua-o constitucional, ao seu reconhecimento normativo.
O certo  que, no fim das contas, as correntes divergentes chegaram a um acordo sobre o tema, que traduziram no art. 171, com base no qual se admitia a existncia 
de empresas brasileiras, empresas brasileiras de capital nacional e empresas no brasileiras (empresas estrangeiras e empresas multinacionais ou transnacionais). 
O art. 171,1, considerava empresa brasileira a constituda sob as leis brasileiras e que tivesse a sua sede e administrao no Pas. Pois bem, com a revogao desse 
art. 171, desapareceu o conceito de empresa brasileira de capital nacional, ficando apenas o conceito de empresa brasileira tal como constava do seu inciso I, correspondente 
ao de sociedade nacional do revogado Decreto-lei 2.627/40, que decorre da nova redao do art. 170, IX, e tambm do art. 176,  1". Assim, temos, agora, empresas 
brasileiras e empresas no-brasileiras, com diferena exclusivamente formal entre elas, pois basta que a empresa estrangeira ou multinacional (ou parte dela) se 
organize aqui segundo as leis brasileiras e tenha sede aqui para ser reputada brasileira, pouco importando a nacionalidade de seu capital e a nacionalidade, domiclio 
e residncia das pessoas que detm o seu controle, de tal sorte que toda a discusso que as edies anteriores deste livro empreendiam a respeito do conceito de 
controle efetivo e sua titularidade direta ou indireta que cabia a pessoas fsicas domiciliadas e residentes no Pas perdeu sentido em face da nova conceituao.31 
Suprimido o conceito de empresa brasileira de capital nacional, com a revogao do art. 171, igualmente suprimidos ficaram os privilgios e preferncias que a acompanhavam 
e que no se transferem para as empresas constitudas sob as leis brasileiras e com sede e administrao no Pas, a no ser as indicadas nos citados arts. 170, IX, 
e 176,  1.
Microempresas. O princpio do tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte consta do art. 170, IX, como dissemos. A Constituio no se contentou com 
o simples enunciado do princpio, pois j estabeleceu que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios dispensaro s microempresas e s empresas de pequeno 
porte, assim definidas em lei, tratamento jurdico diferenciado, visando a
30. Idem, p. 687.
31.  Para conhecimento do que dizamos sobre o assunto, et., na 10- ed., pp-729-731.

DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA                       799
incentiv-las pela simplificao de suas obrigaes administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias, ou pela eliminao ou reduo destas por meio da 
lei (art. 179). Reconhece a dois tipos de pequenas empresas: as micro e as de pequeno porte, deixando  lei defini-las e distingui-las. Sem importncia agora a 
discusso feita nas edies anteriores quanto a saber se o tratamento diferenciado, previsto no art. 179, aplicava-se apenas s microempresas e s empresas brasileiras 
de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sede e administrao no Pas ou se tambm se estendia s empresas de pequeno porte de capital 
nacional, porquanto no mais existe o conceito de empresas brasileiras de capital nacional. A nova redao dada ao art. 170, IX, fala apenas em empresas de pequeno 
porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas, no importando mais a origem do seu capital, nem a natureza de seu controle, 
nem sua titularidade. A discusso, do ponto de vista do direito constitucional positivo, desapareceu. Portanto, qualquer empresa de pequeno porte, tal como as microempresas, 
est abrangida pelo art. 179.
Capital estrangeiro. A Constituio no  contra o capital estrangeiro. No se encontra nela nada que se oponha a ele; ao contrrio, at prev a possibilidade de 
sua participao em instituies financeiras (art. 192, III). Apenas estatui que a lei disciplinar, com base no interesse nacional, os investimentos de capital 
estrangeiro, incentivar os reinvestimentos e regular a remessa de lucros, o que constitui exerccio regular do princpio da soberania econmica nacional, agora 
previsto no art. 170,1. Mesmo que no estivesse previsto explicitamente, o princpio decorre da soberania estatal, de que  manifestao em um campo especfico. 
O prprio capital nacional  sujeito a regulamentao de vrios tipos, desde a previso legal de formas de sociedade e empresa, seu registro, fiscalizao etc; por 
que se h de escusar ou de censurar como xenfobo um dispositivo que apenas estatui a disciplina legal do capital estrangeiro, como certos setores empresariais o 
fizeram?
III. ATUAO ESTATAL NO DOMNIO ECONMICO
13. Capitalismo, socialismo e estatismo
Temos afirmado que a Constituio agasalha, basicamente, uma opo capitalista, na medida em que assenta a ordem econmica na livre iniciativa e nos princpios da 
propriedade privada e da livre concorrncia (art. 170,capnte incs. II e IV). O princpio da propriedade privada envolve, evidentemente, a propriedade privada dos 
meios de produo, e o fato mesmo de admitir investimentos de capital

800
CURSO DE DIRF.ITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
estrangeiro, ainda que sujeitos  disciplina da lei, de reconhecer o poder econmico como elemento atuante no mercado (pois s se condena o abuso desse poder) e 
a excepcionalidade da explorao direta da atividade econmica pelo Estado (art. 173), bem mostra que a Constituio  capitalista. Mas ela, apesar disso, abre caminho 
s transformaes da sociedade com base em alguns instrumentos e mecanismos sociais e populares que consagrou, conforme j observamos no estudo anterior do conceito 
de Estado Democrtico de Direito.
Se a ordem econmica estabelecida fosse mais progressista, por certo que a Constituio teria dado um passo importante, no necessariamente no sentido socialista, 
mas, quem sabe, ao menos, no sentido da construo de uma sociedade nacional popular ps-capita-lista, em que transitoriamente se combinam, conflitualmente, as foras 
do socialismo, do capitalismo e do estatismo,32 como a realidade histrica mostra ser possvel e talvez o modo possvel de superar o capitalismo em sua forma mais 
grosseira e selvagem.
Embora o capitalismo assente-se na livre iniciativa e na apropriao privada dos meios de produo, no significa que a supresso dela, s por si, leve ao socialismo. 
Samir Amin  claro neste ponto: "a supresso da propriedade privada dos meios de produo essenciais, em proveito do Estado e das cooperativas,  tida por sinnimo 
de socialismo e da abolio da explorao das classes. De evidncia, a realidade social e poltica impe uma crtica desta reduo do conceito de socialismo", pois 
este "implica muito mais", j que seu "contedo positivo implica o controle e o domnio social do desenvolvimento das foras produtivas pelos prprios trabalhadores".33
A mera supresso da propriedade dos meios de produo poder gerar, sim, uma sociedade ps-capitalista, no socialista, consubstanciada num modo de produo diverso, 
que Samir Amin denomina estatismo ou modo de produo "estatista".34 O problema doestatis-mo  que ele nem sempre importa na libertao do homem; no raro  desptico, 
tecnocrtico, burocrtico e gerador de uma nova classe dominante, como se reconhece no Estado produzido pela revoluo russa;3 sem negar que o estatismo, assim mesmo, 
pode revelar-se uma fora de progresso na medida mesma em que constitua uma ruptura com a mundializao do capitalismo.
32. Sobre essa temtica, cf. as reflexes de Samir Amin, La dconnexion cit, pp. 5 e ss., e "Prefcio", in Carlos Lopes, Para uma leitura sociolgica da Guin-Bissau, 
pp. 5 e ss.
33.  Cf. La dconnexion, p. 42.
34. Idem, p. 45.
35. O reconhecimento ainda  de Samir Amin, ob. cit., pp. 46 e ss.

DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA                       801
Outro problema do estatismo  que no se sabe exatamente para onde ir, se no ser um novo sistema de classes, se no se transformar pura e simplesmente num capitalismo 
de Estado (e existem fortes sintomas nessa direo), o que ser a consolidao de nova classe (tecnocrtica e burocrtica) dominante que importe na superexplorao 
dos trabalhadores, ou se constituir mesmo uma transio para o socialismo ou apenas se tratar de um impasse, ou se regredir a uma nova forma de capitalismo com 
perestroika e outras "aberturas".
A estatizao no Brasil, desses ltimos tempos, no  propriamente o estatismo, de que estamos falando. Foi uma espcie de estatalzao no nvel dos interesses 
das chamadas classes produtoras, o empresariado, os capitalistas. Constituiu-se, em verdade, numa alavanca de sustentao da frgil classe empresarial brasileira. 
Teve a sua imponncia, por certo, e ainda tem. Mas essa estatizao irracional, que importou especialmente em acudir situaes desastrosas da iniciativa privada, 
demonstrou que esse tipo de participao do Estado na economia no s no beneficiou o progresso social das classes trabalhadoras, como at o prejudicou e comprimiu. 
A participao do Estado na economia ser uma necessidade, enquanto, no sistema capitalista, se busque condicionar a ordem econmica ao cumprimento de seu fim de 
assegurar existncia digna a todos, conforme os ditames da justia social e por imperativo de segurana nacional.
14. Servio pblico e atividade econmica estatal
O tema da atuao do Estado no domnio econmico exige prvia distino entre servios pblicos, especialmente os de contedo econmico e social, e atividades econmicas, 
distino que tem fundamento na prpria Constituio, respectivamente art. 21, XI e XII, e arts. 173 e 174.
A atividade econmica, no regime capitalista, como  o nosso, desenvolve-se no regime da livre iniciativa sob a orientao de administradores da empresa privada. 
 claro que, consoante j vimos, numa ordem econmica destinada a realizar a justia social, a liberdade de iniciativa econmica privada no pode significar mais 
do que "liberdade de desenvolvimento da empresa no quadro estabelecido pelo Poder Pblico". , sim, um direito fundamental, enquanto exercido no interesse da realizao 
da justia social, da valorizao do trabalho e do desenvolvimento nacional.
O servio pblico , por natureza, estatal. Tem como titular uma entidade pblica. Por conseguinte, fica sempre sob o regime jurdico de direito pblico. O que, 
portanto, se tem que destacar aqui e agora

802
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
 que no cabe titularidade privada nem mesmo sobre os servios pblicos de contedo econmico, como so, por exemplo, aqueles referidos no art. 21, XI e XII, que 
j estudamos quando comentamos o contedo desses dispositivos.
Tenham-se presentes essas distines para a compreenso da natureza e limites das empresas estatais;pois sob o ponto de vista de sua funo diferenciam-se em dois 
tipos: as prestadoras ou exploradoras de servios pblicos (como a CESP, a CEMIG, a Companhia do Metr, a TELEBRS, a Rede Ferroviria Federal etc.) e as exploradoras 
de atividade econmica (como a PETROBRS, o Banco do Brasil etc). O regime jurdico dessas empresas  diferente. As primeiras entram no conceito de descentralizao 
de servios pela personalizao da entidade prestadora. Assim  que a Constituio diz que compete  Unio explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso 
ou permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador e outros aspectos 
institucionais, assim como os servios de radiodifuso sonora e de sons e imagens, tudo nos termos da nova redao que a EC 8/95 deu aos incisos XI e XII do art. 
21, abrindo-se a possibilidade de explorao dos servios de telecomunicaes tambm por empresas privadas.
O modo de gesto desses servios pblicos, entre outros, no s de competncia da Unio, mas tambm dos Estados, Distrito Federal e Municpios, entra no regime da 
discricionariedade organizativa, ou seja, cabe  Administrao escolher se o faz diretamente, ou por delegao a uma empresa estatal (pblica ou de economia mista), 
ou por concesso (autorizao ou permisso) a uma empresa privada.
Mazanedo, Hernando e Gmez, contudo, observam que orientaes doutrinrias recentes destacam os inconvenientes da gesto de servios pblicos atravs de empresrios 
privados, postulando uma transformao do atual regime de "discricionariedade organizativa" em favor da exclusiva gesto administrativa de servios pblicos. Esclarecem 
logo que a discricionariedade da Administrao Pblica para eleger o modo de gesto dos servios pblicos de contedo econmico deveria limitar-se pela finalidade 
do prprio servio, incompatvel com tcnicas baseadas no lucro mercantil pelas exigncias de absoluto controle de benefcios e mesmo de participao dos usurios 
na direo ou nos resultados, mediante diminuio de tarifas.36
Cumpre observar que a explorao dos servios pblicos, conforme indicado acima, por empresa estatal no se subordina s limitaes do art. 173, que nada tem com 
eles. Efetivamente, no tem cabi-
36. Cf. Curso de derecho administrativo econmico, p. 945.

DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA                    803
mento falar em excepcionalidade, ou subsidiariedade, em relao  prestao de servios pblicos por entidades estatais ou por seus delegados. Portanto, tambm no 
comporta mencionar, a respeito deles, a preferncia da iniciativa privada. Significa dizer, pois, que a empresa estatal prestadora daqueles e de outros servios 
pblicos pode assumir formas diversas, no necessariamente sob o regime jurdico prprio das empresas privadas. A natureza das empresas estatais prestadoras de servio 
pblico se assemelha s concessionrias de servio pblico com diferenas importantes, quais sejam a de no se sujeitarem inteiramente aos ditames do art. 175, pois 
no se lhes aplicam as regras de reverso, nem de encampao, nem, rigorosamente, o princpio do equilbrio econmico e financeiro do contrato, j que os servios 
no lhes so outorgados por via contratual, mas por via de lei instituidora, e porque so entidades do prprio concedente, salvo,  claro, hipteses de outorga dos 
servios a empresa estatal de outra entidade pblica (da Unio para o Estado, por exemplo, em que a caracterstica de concessionria fica mais ntida).
De fato, o art. 175 estabelece os princpios do regime da concesso e da permisso de servios pblicos a empresas particulares,37 declarando que a outorga depende 
de licitao e que a lei dispor sobre tais empresas, assim como sobre: (a) o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao; (b) as condies de caducidade, 
fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; (c) os direitos dos usurios; (d) a poltica tarifria; (e) a obrigao de manter servio adequado. Que lei? A 
lei prpria do poder concedente, que pode ser a Unio (lei federal), Estado (lei estadual), o Distrito Federal (lei distrital) e Municpio (lei municipal), pois 
o art. 175 no mais fala em lei federal mas apenas em/e;, o que remete  competncia das entidades constitucionais autnomas, com o que estas recuperaram sua plena 
autonomia normativa nessa matria, apenas ficando sujeitas s normas gerais federais,  vista do disposto no art. 22, XXVII. Tal  tambm o sentir de Hely Lopes 
Meirelles, quando afirma: "pela Constituio de 1988, cabe  entidade concedente editar a lei regulamentar de suas concesses, o que no impede sobrevenha norma 
federal-nacional com preceitos gerais para todas as concesses (CF, art. 22, XXVII)",38 lembrando que os Estados do Rio de Janeiro e So Paulo j haviam editado 
as leis de concesses de seus servios pblicos: respectivamente, Lei 1.481, de 21.6.89, e Lei 7.835, de 8.5.92. A Lei federal 8.987, de
37. A matria  de direito administrativo, no cabendo pormenores aqui. Para aprofundar, cf. Crmen Lcia Antunes Rocha, Estudos sobre concesso e permisso de servio 
pblico no direito brasileiro, So Paulo, Saraiva, 1996.
38.  Cf. Direito administrativo brasileiro, p. 340.

804
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
13.2.95, assumiu a concepo aqui sustentada, quando no pargrafo nico do art. Ia estatuiu que a "Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios promovero 
a reviso e as adaptaes necessrias de sua legislao s prescries desta Lei, buscando atender as peculiaridades das diversas modalidades dos seus servios".
15. Modos de atuao do Estado na economia
A Constituio j no  to clara, como as anteriores, quanto aos modos de atuao do Estado na economia. Fala em explorao direta da atividade econmica pelo Estado 
e do Estado como agente normativo e regulador da atividade econmica. Quer dizer: o Estado pode ser um agente econmico e um agente disciplinador da economia. Pode-se 
manter, em face da atual Constituio, a mesma distino que surtia das anteriores, qual seja a de que ela reconhece duas formas de ingerncia do Estado na ordem 
econmica: a participao e a interveno. Ambas constituem instrumentos pelos quais o Poder Pblico ordena, coordena e atua a observncia dos princpios da ordem 
econmica tendo em vista a realizao de seus fundamentos e de seu fim, j tantas vezes explicitados aqui.  importante ter em vista essas razes que fundamentam 
a atuao do Estado brasileiro no domnio econmico, porque, se essa atuao no  princpio da ordem econmica, no pode tambm ser vista como simples exceo, 
na medida em que tanto a iniciativa privada como a estatal se destinam ao mesmo objetivo de realizao daqueles fins, princpios e fundamentos.
16. Explorao estatal de atividade econmica
H duas formas de explorao direta da atividade econmica pelo Estado, no Brasil. Uma  o monoplio, que estudaremos depois. A outra, embora a Constituio no 
o diga,  a necessria, ou seja, quando o exigir a segurana,nacional ou interesse coletivo relevante, conforme definidos em lei (art. 173). No se trata aqui de 
participao suplementar ou subsidiria da iniciativa privada. Se ocorrerem aquelas exigncias, ser legtima a participao estatal direta na atividade econmica, 
independentemente de cogitar-se de preferncia ou de suficincia da iniciativa privada.
E isso no cabe s  Unio. A expresso explorao direta da atividade econmica pelo Estado abrange todas as entidades estatais (Unio, Estados, Distrito Federal 
e Municpios). Quando a Constituio emprega a palavra "Estado", no sentido de ordenao jurdica soberana, refere-se a todas as unidades integrantes da Repblica 
Federati-

DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA                       805
va do Brasil. Quando no quer assim, menciona especificamente a Unio, ou qualquer outra unidade da Federao.
Instrumentos de participao do Estado na economia so a empresa pblica, a sociedade de economia mista e outras entidades estatais ou paraestatais, como so as 
subsidirias daquelas. As empresas e entidades que explorem atividade econmica devero ter sua criao autorizada por lei especfica, assim como depende de autorizao 
legislativa, em cada caso, a criao de suas subsidirias (art. 37, XIX e XX), cabendo  lei complementar definir as ares de sua atuao (art. 37, XIX, enunciado 
da EC-19/98), a qual tambm estabelecer o seu estatuto jurdico, dispondo sobre: I - sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade; II 
- a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios; III - licitao 
e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da administrao pblica; IV - a constituio e o funcionamento dos conselhos de 
administrao e fiscal, com participao de acionistas minoritrios; V - os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
Recordemos que essas exigncias no se aplicam s empresas pblicas, sociedades de economia mista e outras entidades estatais ou paraestatais que explorem servios 
pblicos.
E, como qualquer entidade estatal pode explorar diretamente atividade econmica, bem se v que Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios podem, sempre por lei 
especfica, criar e manter empresas pblicas, sociedades de economia mista e outras entidades destinadas  explorao das respectivas atividades econmicas, evidentemente 
segundo suas competncias, sendo de lembrar, o que j dissemos antes, que pouco sobra para Estados, Distrito Federal e Municpios nessa matria.
17. Monoplios
A Constituio no  favorvel aos monoplios. Certamente que o monoplio privado, assim como os oligoplios e outras formas de concentrao de atividade econmica 
privada,  proibido, pois est previsto que a lei reprimir o abuso do poder econmico que vise  dominao dos mercados,  eliminao da concorrncia e ao aumento 
arbitrrio dos lucros. O monoplio pblico tambm ficou bastante limitado, pois j no se declara, como antes, a possibilidade de monopolizar determinada indstria 
ou atividade. Declara-se a possibilidade de ex-

806
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
plorao direta de atividade econmica quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo (art. 173). Parece-nos que a no 
entra o monoplio, que  reservado s para as hipteses estritamente indicadas no art. 177 e agora com a flexibilizao introduzida pela EC 9/95, que tambm veda 
a edio de medida provisria para regulamentar a matria prevista nos incisos I a IV [(1) a (4) infra] do citado dispositivo, no sendo, porm, proibida para regulamentar 
a matria do inciso V [(5) infra].
Esse dispositivo estabelece, com efeito, que constituem monoplio da Unio:
(1) a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
(2) a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro;
(3) a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das atividades previstas nos nmeros anteriores;
(4) o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, 
de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem;
(5) a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados. A propsito, prev-se 
que a lei dispor sobre o transporte e a utilizao de materiais radioativos no territrio nacional.
O  1 do art. 177, na redao original, inclua, no monoplio, tambm o risco e o resultado das atividades nele mencionadas. A EC 9/95 deu nova redao a esse pargrafo, 
para declarar, ao contrrio, que a Unio poder contratar com empresas estatais ou privadas a realizao das atividades previstas nos incs. I a IV do artigo [(1) 
a (4) supra], observadas as condies estabelecidas em lei; lei essa que dispor sobre (a) a garantia do fornecimento dos derivados de petrleo em todo o territrio 
nacional; (b) as condies de contratao; e (c) a estrutura e atribuies do rgo regulador do monoplio da Unio. Quer dizer, a flexibilizao do monoplio das 
atividades constantes dos incs. I a IV do art. 177 foi estabelecida com certo cuidado, primeiro porque no opera diretamente da norma constitucional, mas de lei 
(Lei 9.478/97); segundo porque a prpria Constituio imps contedo  lei no sentido da preservao de privilgios do monoplio, consoante  2 introduzido pela 
EC 9/95 ao art. 177.39
39. A EC-35/2001 introduziu um  4a nesse art. 177 para tratar de incidncia da contribuio de interveno no domnio econmico relativamente s atividades de

DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA                     807
V-se, por esses dispositivos, que foi ampliado o campo do monoplio constitucionalmente estabelecido. Ele incide em trs reas, basicamente: petrleo, gs natural 
e minrio ou minerais nucleares.
18. Interveno no domnio econmico
Os autores costumam indicar vrias modalidades possveis de atuao estatal na economia, incluindo entre elas a atividade de polcia, que, a nosso ver, no o . 
No raro se emprega a expresso interveno no domnio econmico num sentido amplo para abranger todas as formas de atuao do Estado na economia.40 A Constituio 
vigente no repudia esta postura. Mas tambm no impede a distino que estamos fazendo entre as duas modalidades de atuao estatal - a participao e a interveno, 
tomada esta ltima em sentido restrito. A primeira com base nos arts. 173 a 177, caracterizando o Estado administrador de atividades econmicas; a segunda fundada 
no art. 174, em que o Estado aparece como agente normativo e regulador da atividade econmica, que compreende as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, 
caracterizando o Estado regulador, o Estado promotor e o Estado planejador da atividade econmica.41
A interveno por via de regulamentao da atividade econmica surgiu como presso do Estado sobre a economia para devolv-la  normalidade; normalidade, ento, 
consistia em manter um regime de livre concorrncia; por isso, as primeiras formas de interveno manifestaram-se atravs de um conjunto de medidas legislativas 
que intentavam restabelecer a livre concorrncia.42 Nesse sentido  o texto que embasa a legislao reprimidora do abuso do poder econmico, que deveria ser pargrafo 
do art. 174 e no do art. 173. Hoje existem muitos outros objetivos da regulamentao econmica, mediante a qual se disciplinam os preos, o consumo, a poupana 
e o investimento.43 O art. 22 indica, como competncia legislativa da
importao e comercializao de petrleo e gs natural. Tal matria foi exposta na Terceira Parte, Tt. V, Cap. 1, n. 4, sobre contribuies sociais, por ser ali 
o lugar adequado ao tratamento do assunto.
40. Nesse sentido, Alberto Venncio Filho, A interveno do estado no domnio econmico, Rio de Janeiro, FGV, 1968, distinguindo a interveno em dois campos: direito 
regulamentar econmico e direito institucional econmico; cf. tambm o conceito de Mariano Baena dei Alcazar, Rgimen jurdico de Ia intervenan administrativa en 
Ia economia, p. 37.
41.  Cf. Lloyd D. Musolf, O estado e a economia, So Paulo, Atlas, trad. de Luiz Aparecido Caruso, 1968.
42.  Cf. Mariano Baena dei Alcazar, ob. cit., pp. 73 e 79; cf. tambm Lloyd D. Musolf, ob. cit., pp. 58 e ss.; e para pormenores sobre o direito regulamentar econmico, 
no sistema brasileiro, Alberto Venncio Filho, ob. cit., pp. 74 e ss.
43.  Cf. Geraldo de Camargo Vidigal, Teoria geral do direito econmico, pp. 117, 132 e 150.

808
CURSO DF:, DIRlilTO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Unio, vrias hipteses que se inserem no tema da regulamentao econmica, como legislar sobre informtica, poltica de crdito, cmbio, transferncia de valores, 
comrcio exterior e interestadual, diretrizes da poltica nacional de transportes, regime de portos, navegao, jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia, 
enquanto o art. 24 prev a competncia concorrente para legislar sobre direito econmico, que, por si s,  bastante para abranger todas as reas de interveno, 
sendo importante notar que a se tem tambm a competncia estadual, distrital (DF) e municipal, donde se v que a tais entidades se reconhece o poder de interveno 
na ordem econmica.  tambm dessa natureza a ordenao dos transportes areo, martimo e terrestre, determinada no art. 178. A fiscalizao, como toda fiscalizao, 
pressupe o poder de regulamentao, pois ela visa precisamente controlar o cumprimento das determinaes daquele e, em sendo o caso, apurar responsabilidades e 
aplicar penalidades cabveis. No fora assim o poder de fiscalizao no teria objeto.
Incentivo, como funo normativa e reguladora da atividade econmica pelo Estado, traz a idia do Estado promotor da economia.  o velho fomento, conhecido dos nossos 
ancestrais, que consiste em proteger, estimular, promover, apoiar, favorecer e auxiliar, sem empregar meios coativos, as atividades particulares que satisfaam necessidades 
ou convenincias de carter geral.44 A prpria Constituio j determinou apoio, estmulo e favorecimento a atividades especficas: o cooperativismo e o associativismo, 
as microempresas, nos termos dos arts. 174,  3a e 49, e 179.
O art. 174 declara que o Estado exercer sua atividade de agente normativo e regulador, na forma da lei. No se quer, com isso, dizer que a interveno, nesses termos, 
dependa sempre de lei em cada caso especfico. De fato, no se exige lei em cada caso para estimular e apoiar a iniciativa privada na organizao e explorao da 
atividade econmica, como tambm no  mediante lei que se limitam atividades econmicas. Essas intervenes todas se realizam mediante ato administrativo, embora 
no possam efetivar-se seno de acordo com previso legal. As limitaes, sim, como ingerncia discplinadora, constituem formas de interveno por via de regulamentao 
legal, mas o fomento nem sempre demanda lei, tal a implantao de infra-estrutura, a concesso de financiamento por instituies oficiais, o apoio tecnolgico. A 
represso do abuso do poder econmico  uma das formas mais drsticas de interveno no domnio econmico e, no entanto, no  feita mediante lei, mas por ato administrativo 
do Conselho Ad-
44. Cf. Mariano Baena dei Alcazar, ob. cit., p. 94.

DOS PRINCPIOS CHRAIS UA ATIVIDADE ECONMICA                       809
ministrativo de Defesa Econmica (CAD), embora sempre nos termos da lei (Lei 8.884/94), no que se atende ao princpio da legalidade.
19. Planejamento econmico
Planejamento  um processo tcnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos. O planejamento econmico 
consiste, assim, num processo de interveno estatal no domnio econmico com o fim de organizar atividades econmicas para obter resultados previamente colimados. 
, como diz Eros Grau, "a forma de ao estatal, caracterizada pela previso de comportamentos econmicos e sociais futuros, pela formulao explcita de objetivos 
e pela definio de meios de ao coordenadamente dispostos, mediante a qual se procura ordenar, sob o ngulo macroeconmico, o processo econmico, para melhor funcionamento 
da ordem social, em condies de mercado".43 O planejamento econmico , assim, um instrumento de racionalizao da interveno do Estado no domnio econmico, ou 
como dispe a Constituio: a lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado (art. 174,  l9). E uma tcnica de interveno, 
na lio de Washington Peluso Albino de Souza.46 Essa doutrina foi acolhida pela Constituio no art. 174, que inclui o planejamento entre as funes do Estado como 
agente normativo e regulador da atividade econmica.
O processo de planejamento se instrumento mediante a elaborao de plano ou planos. E o processo tcnico que se traduz juridicamente em planos. Isso est consignado 
na Constituio em mais de uma oportunidade, ao dizer que o planejamento incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais (art. 174,  le), ao estatuir 
que  funo da lei dispor sobre planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento (art. 48, IV) e que estes devam ser elaborados em consonncia 
com o plano plurianual (arts. 48, II, e 165,  49), consubstanciando a, como dissemos, os princpios do planejamento estrutural.
Um tema muito ao gosto da doutrina  o da obrigatoriedade dos planos. A questo se apresenta em face do valor jurdico do plano, no sentido de saber se os comandos 
das previses do plano vinculam ou no os sujeitos econmicos. Se vincularem a todos, estaremos diante de um plano imperativo; no caso contrrio, estaremos perante 
um
45.  Cf. Planejamento econmico e regra jurdica, p. 45.
46.  Cf. Direito econmico, So Paulo, Saraiva, 1980, p. 449; cf. tambm a crtica de Eros Grau, A ordem econmica na Constituio de 1988, p. 342.

810
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
plano indicativo. "O primeiro se caracteriza no fato de que suas diretrizes so impositivas para a coletividade, como conjunto de normas obrigatrias de conduta, 
ao passo que no segundo esta  meramente sugerida pelo poder pblico quela, e, se bem que oferea estmulos para persuadir ou dissuadir os indivduos (ou grupos) 
a ajustar-se aos seus ditames, no os impe, e os indivduos (ou grupos) so livres de ajustar-se ou no a eles".47 O primeiro consubstancia o planejamento socialista, 
o segundo o planejamento intervencionista.
"Em verdade, o que ocorre  que o plano se considera imperativo sempre para o setor pblico. Por isso, nos pases de economia centralizada de tipo socialista, a 
imperatividade do plano  conseqncia de que as entidades econmicas so integrantes do setor pblico, no havendo distino entre economia pblica e economia privada, 
como se d nos pases de economia de mercado ou descentralizada. Nestes, o plano  imperativo tambm para o setor pblico, mas, como h um setor privado da economia, 
regido pelo princpio da iniciativa particular, o plano, em relao a ele, costuma ser indicativo, servindo-se de mecanismos indiretos para atra-lo ao processo 
de planejamento."48 Assim pronunciamo-nos em edies anteriores, e agora a Constituio define expressamente a questo no mesmo sentido, estatuindo que o planejamento 
ser determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado (art. 174).
Houve um tempo em que se discutiu muito sobre as relaes entre planejamento econmico e democracia. Os conservadores negavam a possibilidade de um regime democrtico 
realizar ao governamental planejada. Essa posio negativista fundava-se na idia de que s h democracia e liberdade onde se deixe ao alvedrio da iniciativa privada 
toda atividade econmica. A questo est inteiramente superada. O constituinte no teve qualquer dvida sobre a compatibilidade entre planejamento econmico e democracia, 
tanto que estruturou um Estado Democrtico de Direito com previso de sua interveno na ordem econmica tambm por meio de planejamento econmico. Aceitou a a 
tese de que no haver democracia real onde no exista um mnimo de organizao econmica planejada pelo Poder Pblico, visando a realizao dos interesses populares. 
A questo se pe de outro modo, pois tanto pode haver planejamento num regime democrtico - ento se ter umplanejamento democrtico - como num regime ditatorial 
e ento se ter umplanejamento autoritrio. O problema est sem-
47.  Cf. Augusto de Atade, Elementos para um curso de direito administrativo da economia, pp. 222 e 223; c. tambm Agustn A. Gordillo, Derecho administrativo 
de Ia economia, p. 423; Idem, lntroduccin ai derecho de Ia planificacin, pp. 39 e ss.; Fernando Garrido Falia, Problemtica jurdica de los planes de desarrolo 
econmico, pp. 95 e ss.
48.  Cf. nosso Direito urbanstico brasileiro, pp. 112 e 114.

DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONMICA                       811
pre na dependncia da participao do povo, pois, sendo o plano (expresso do planejamento) ato eminentemente poltico, requer previamente uma deciso poltica.49 
Por isso at se pensa que uma democracia econmica repousa no plano.50 A adoo de um intervencionismo planejado revela a passagem do intervencionismo anrquico, 
pontual, para uma forma de dirigismo econmico.
Mais real, no entanto,  a dificuldade de conciliar o princpio federalista com o sistema de planejamento global (nacional) da economia, j que este pressupe centralizao 
de decises e de controle, enquanto o federalismo , por definio, descentralizados Se se reconhece aos Estados e aos Municpios capacidade autnoma, inclusive 
para planejar suas atividades, torna-se problemtico conseguir mecanismos que evitem entrechoques, contradio e incoerncia entre os planos nacionais, os estaduais 
e os municipais.31 Por outro lado, impor uniformidade de cima para baixo consistir em quebrar as autonomias das entidades regionais e locais. Um sistema integrado 
de planejamento harmnico  de difcil esquematizao dentro de uma federao efetiva. A Constituio abre perspectivas nesse sentido, quando declara que a lei estabelecer 
as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento (art. 
174,  1). Uma forma possvel  a integrao por via de concertao entre Unio e Estados, de seus planos.
49. Cf. J. A. Manzanedo e outros, ob. cit., p. 67.
50. Idem, ibidem: "El Plan, dentro de Ia estructura dei Estado, deve ser Ia pieza maestra de una democracia econmica, precisamente por su caracter global y por 
los pronunciamientos prvios de tipo poltico que implica. De aqui Ia necesidad de buscar a toda costa ei tipo de planificacin que sea ei instrumento adecuado para 
realizar una verdadeira democracia econmica". E logo esses autores indicam os elementos dessa planificao democrtica: (1) carter sistemtico; (2) participao 
dos administrados; (3) a generalidade; (4) a coerncia; (5) a vinculao do econmico com o social; (6) derivar sua unidade do fato de oferecer-se coletivamente 
como um projeto comunitrio (p. 68).
51.  Cf. Jorge Gustavo da Costa, Planejamento governamental, pp. 505 e ss.; Guilherme Moojen, Oramento pblico, p. 38: "A busca dos mesmos objetivos por duas ou 
trs esferas de governo, cada uma planejando e agindo a seu modo, na mesma rea fsica, tem ocasionado vultosos desperdcios de recursos financeiros, os quais, em 
ltima anlise, so pagos pelo mesmo contribuinte".

Captulo II DAS PROPRIEDADES NA ORDEM ECONMICA
1. O princpio da propriedade privada. 2. Propriedade dos meios de produo e propriedade socializada. 3. Funo social da empresa e condicionamento  livre iniciativa. 
4. Propriedade de interesse pblico. 5. Propriedade do solo, do subsolo e de recursos naturais. 6. Propriedade de embarcaes nacionais. 7. Poltica urbana c propriedade 
urbana. 8. Propriedade rural e reforma agrria.
1.  O princpio da propriedade privada
A Constituio inscreveu a propriedade privada e a sua funo social como princpios da ordem econmica (art. 170, II e III).1 J destacamos antes a importncia 
desse fato, porque, ento, embora tambm prevista entre os direitos individuais, ela no mais poder ser considerada puro direito individual, relativizando-se seu 
conceito e significado, especialmente porque os princpios da ordem econmica so preordenados  vista da realizao de seu fim: assegurar a todos existncia digna, 
conforme os ditames da justia social. Se  assim, ento a propriedade privada, que, ademais, tem que atender a sua funo social, fica vinculada  consecuo daquele 
fim. O regime da propriedade denota a natureza do sistema econmico. Se se reconhece o direito de propriedade privada, se ela  um princpio da ordem econmica, 
disso decorre, s por si, que se adotou um sistema econmico fundado na iniciativa privada. A Constituio o diz (art. 170).
Os conservadores da constituinte, contudo, insistiram para que a propriedade privada figurasse como um dos princpios da ordem econmica, sem perceber que, com isso, 
estavam relativizando o conceito de propriedade, porque submetendo-o aos ditames da justia social, de sorte que se pode dizer que ela s  legtima enquanto cumpra 
uma funo dirigida  justia social.
2. Propriedade dos meios de produo e propriedade socializada
A propriedade de bens de consumo e de uso pessoal , essencialmente, vocacionada  apropriao privada, porquanto so imprescindveis 
1. J observamos antes que a propriedade deveria ser prevista apenas como uma instituio da ordem econmica, como instituio de relaes econmicas, como nas Constituies 
da Itlia (art. 42) e de Portugal (art. 62).

DAS PROPRIEDADES NA ORDEM ECONMICA                            813
prpria existncia digna das pessoas, e no constituem nunca instrumentos de opresso, pois satisfazem necessidades diretamente, isto , "bens que servem diretamente 
ao sustento dos trabalhadores, tais como alimentos , roupas, alojamentos, etc.".2 A funo social desses bens consiste precisamente na sua aplicao imediata e direta 
na satisfao das necessidades humanas primrias, o que vale dizer que se destinam  manuteno da vida humana. Disso decorre que sejam predispostos  aquisio 
de todos com a maior possibilidade possvel, o que justifica at a interveno do Estado no domnio da sua distribuio, de modo a propiciar a realizao ampla de 
sua funo social. E este  um princpio que se superpe mesmo ao da iniciativa privada. Assim, a interveno direta na distribuio de bens de consumo (conceito 
que inclui tambm os de uso pessoal durveis: roupa, moradia etc), para fomentar ou mesmo forar o barateamento do custo de vida, constitui um modo legtimo de fazer 
cumprir a funo social da propriedade.
Bens de produo, chamados tambm capital instrumental, so os que se aplicam na produo de outros bens ou rendas, como as ferramentas, mquinas, fbricas, estradas 
de ferro, docas, navios, matrias-primas, a terra, imveis no destinados  moradia do proprietrio mas  produo de rendas. Estes bens no so consumidos, so 
utilizados para a gerao de outros ou de rendas. O regime de sua apropriao define a natureza do sistema econmico adotado. Se for o de apropriao social ou pblica, 
ser socialista. Quando se fala em propriedade socializada e em socialismo, refere-se a um sistema econmico em que os meios de produo no sejam suscetveis, em 
princpio, de apropriao privada, com a observao, outra vez, de que no basta suprimir a propriedade privada dos meios de produo para se ter socialismo.
O sistema de apropriao privada, como no sistema de apropriao pblica ou social, tende a organizar-se em empresas, sujeitas ao princpio da funo social, como 
teremos que examinar em seguida. Vimos j que o nosso sistema  fundamentalmente o da propriedade privada dos meios de produo, o que revela ser basicamente capitalista, 
que a vigente Constituio tenta civilizar, buscando criar, no mnimo, um capitalismo social, se  que isso seja possvel, por meio da estruturao de uma ordem 
social intensamente preocupada com a justia social e dignidade da pessoa humana.
3. Funo social da empresa e condicionamento  livre iniciativa
J estudamos a funo social da propriedade, quando examinamos o contedo do disposto no art. 5, XXIII, segundo o qual a propriedade atender a sua funo social. 
Isso aplicado ali  propriedade
2. Cf. Alfred Marshall, Princpios de economia, v. 1/82.

814
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
em geral, significa estender-se a todo e qualquer tipo de propriedade. O art. 170, III, ao ter a funo social da propriedade como um dos princpios da ordem econmica, 
refora essa tese, mas a principal importncia disso est na sua compreenso como um dos instrumentos destinados  realizao da existncia digna de todos e da justia 
social. Correlacionando essa compreenso com a valorizao do trabalho humano (art. 170,caput), a defesa do consumidor (art. 170, V), a defesa do meio ambiente (art. 
170, VI), a reduo das desigualdades regionais e sociais (art. 170, VII) e a busca do pleno emprego (art. 170, VIII), tem-se configurada a sua direta implicao 
com a propriedade dos bens de produo, especialmente imputada  empresa pela qual se realiza e efetiva o poder econmico, o poder de dominao empresarial. Disso 
decorre que tanto vale falar de funo social da propriedade dos bens de produo, como de funo social da empresa, como de funo social do poder econmico.3 Eros 
Grau  do mesmo sentir, quando escreve: "O princpio da funo social da propriedade, para logo se v, ganha substancialidade precisamente quando aplicado  propriedade 
dos bens de produo, ou seja, na disciplina jurdica da propriedade de tais bens, implementada sob compromisso com a sua destinao. Apropriedade sobre a qual em 
maior intensidade refletem os efeitos do princpio  justamente a propriedade, dinmica, dos bens de produo. Na verdade, ao nos referirmos  funo social dos 
bens de produo em dinamismo, estamos a aludir  funo social da empresa".4
Essas consideraes complementam algumas idias j lanadas, segundo as quais a iniciativa econmica privada  amplamente condicionada no sistema da constituio 
econmica brasileira. Se ela se implementa na atuao empresarial, e esta se subordina ao princpio da funo social, para realizar ao mesmo tempo o desenvolvimento 
nacional, assegurada a existncia digna de todos, conforme ditames da justia social, bem se v que a liberdade de iniciativa s se legitima quando voltada  efetiva 
consecuo desses fundamentos, fins e valores da ordem econmica. Essas consideraes so ainda importantes para a compreenso do princpio da necessidade que informa 
a participao do Estado brasileiro na economia (art. 173), pois a preferncia da empresa privada cede sempre  atuao do Poder Pblico, quando no cumpre a funo 
social que a Constituio lhe impe.
3. Cf. Fbio Konder Comparato, O poder de controle na sociedade annima, p. 419: "O poder econmico  uma funo social, de servio  coletividade".  esta a inteligncia 
que d ao princpio constante do art. 160, III, da Constituio revogada, igual ao disposto no art. 170, III, da Constituio de 1988.
4.  Cf. Elementos de direito econmico, p. 128.

DAS PROPRIEDADES NA ORDEM ECONMICA                              815
4. Propriedade de interesse pblico
So bens sujeitos a um regime jurdico especial e peculiar em virtude dos interesses pblicos a serem tutelados, inerente  utilidade e a valores que possuem. Esse 
regime especial comporta vnculos, obrigaes, deveres e nus, relativamente  disponibilidade desses bens, que ficam assim sujeitos a circulao, uso e alienao 
controlados.5
Entre os bens de interesse pblico se incluem os integrantes do meio ambiente cultural, reconhecido como de notvel beleza natural, de valor ou interesse histrico, 
artstico e arqueolgico, assim como os constitutivos do meio ambiente natural (incluindo o patrimnio florestal) cuja qualidade deva ser tutelada em funo da qualidade 
de vida: gua, ar, recursos naturais etc.
A Constituio de 1988 deu relevante ateno a esses bens, fundamentando de maneira ampla e incisiva seu regime jurdico especial: quando abre um captulo para a 
disciplina dos bens culturais includos no patrimnio cultural brasileiro (art. 216); quando outorga competncia comum  Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios 
para proteger documentos, obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, monumentos, paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos (arts. 
23, III, e 30, IX); e, especialmente, quando dedica um captulo especial  proteo do meio ambiente, considerado bem de uso comum do povo e essencial  sadia qualidade 
de vida (art. 225).
5. Propriedade do solo, do subsolo e de recursos naturais
Esse longo enunciado vale apenas para chamar a ateno sobre o regime especial da propriedade desses bens. O solo , por regra, bem de propriedade privada (eventualmente, 
pblica). Por princpio, a propriedade do solo abrange a do subsolo em toda a profundidade til ao seu exerccio (CC, art. 526). Esse princpio prevalece em face 
da atual Constituio. Esta, contudo, expressamente inclui entre os bens da Unio, no art. 20, VIII, IX e X, os recursos minerais, inclusive os do subsolo, e os 
potenciais de energia hidrulica. Por seu lado, o art. 176 estatui que as jazidas, em lavra ou no, e os demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica 
constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem  Unio. A pesquisa, a lavra e o aproveitamento desses recursos 
podero ser efetuados por brasileiros (natos ou naturalizados) ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas, mediante 
autorizao
5. Giuseppe Palma, Beni i interesse pubblico e contenuto delia propriet, pp. 9 a 11; Gastone Pasini, La tutela delle belezze naturali, pp. 30 e ss. Nosso Direito 
urbanstico brasileiro, pp. 100, 101 e 439.

816
CURSO DE DIRKITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
ou concesso da Unio, no interesse nacional, na forma da lei, que estabelecer as condies especficas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira 
ou terras indgenas, cabendo ao concessionrio o produto da lavra (art. 176,  l9). Por a se v que a riqueza do subsolo, compreendidas as cavidades naturais subterrneas 
e os stios arqueolgicos e pr-histricos (art. 20, X), como bens da Unio, constitui propriedade pblica federal.
6. Propriedade de embarcaes nacionais
Poucas palavras sobre o assunto, apenas para assinalar que a EC 7/95, que modificou o art. 178, abriu a possibilidade de estrangeiros serem proprietrios de embarcaes 
nacionais, bem como eliminou o monoplio nacional da navegao de cabotagem. Mas  ainda a lei que vai ordenar os transportes areos, aquticos e terrestres, devendo, 
com relao  ordenao do transporte internacional, observar os acordos firmados pela Unio, atendido o princpio da reciprocidade, assim como estabelecer as condies 
em que o transporte de mercadorias na cabotagem (que  a navegao entre portos do Pas) e a navegao interior podero ser feitos por embarcaes estrangeiras.
7. Poltica urbana e propriedade urbana
A Constituio de 1988, pela primeira vez na histria constitucional do Pas, consagra um captulo  poltica urbana.
A concepo de poltica de desenvolvimento urbano da Constituio decorre da compatibilizao do art. 21, XX, que d competncia  Unio para instituir diretrizes 
para o desenvolvimento urbano, com o art. 182, que estabelece que a poltica de desenvolvimento urbano tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes 
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes e  executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei. Entenda-se: conforme 
as diretrizes institudas por lei federal nos termos do art. 21, XX. Por certo tambm que essas diretrizes institudas pela Unio  que consubstanciam a poltica 
de desenvolvimento urbano, pois que uma poltica h de ser uma poltica nacional de desenvolvimento urbano que, por seu turno, h de ser elemento da poltica nacional 
de desenvolvimento em geral. Foi com base nesse dispositivo que a Unio expediu o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001).
No nos parece boa a concepo de poltica de desenvolvimento urbano da Constituio, que s considerou objetivos intra-urbanos, pois  isso que significa desenvolvimento 
das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Por isso tambm que sua execuo cabe aos Municpios. Nesses termos a norma constitucional 
 coerente, pois que a se situa um campo que deve mesmo ser de

DAS PROPRIEDADES NA ORDEM ECONMICA                            817
estrita competncia municipal. Mas essa poltica de desenvolvimento urbano fica bastante empobrecida e talvez no ter condies de implementar os objetivos importantes 
a ela assinados pelo art. 182, se no se vincular a uma poltica mais ampla que leve em conta tambm as dimenses interurbanas, como parte integrante de uma poltica 
de desenvolvimento econmico e social que ultrapassa o nvel estritamente municipal, porquanto, como nota Jean Remy: "Dispor de uma rede urbana adequada  um dos 
problemas importantes pelos quais deve zelar uma poltica ciosa do crescimento das capacidades produtivas de uma economia e de melhoria do bem-estar das populaes".6
Essas observaes no retiram a importncia do texto constitucional sobre a matria, mesmo porque ele no  excludente de uma poltica nacional de desenvolvimento 
urbano nos moldes suscitados. Releva ainda sua importncia o ter previsto um instrumento bsico da execuo, pelos Municpios, da poltica de desenvolvimento urbano 
com os objetivos fixados no art. 182.  o que consta do  l9 desse dispositivo, quando determina que o plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio 
para cidades com mais de vinte mil habitantes,  o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana. E fica, desde logo, estabelecido que esse 
plano urbanstico - o plano diretor - depende de aprovao legislativa. Est sujeito ao princpio da legalidade.
O art. 182,  25, menciona expressamente a propriedade urbana, inserida no contexto de normas e planos urbansticos, vinculando sua funo social  ordenao da 
cidade expressa no plano diretor. A propriedade do solo urbano  especialmente considerada, no art. 182,  4, submetida  disciplina do plano urbanstico diretor. 
O solo qualifica-se como urbano quando ordenado para cumprir destino urbanstico, especialmente a edificabilidade e o assentamento de sistema virio. O citado art. 
182,  4-, consagra esse princpio de modo insofismvel.
Com as normas dos arts. 182 e 183, a Constituio fundamenta a doutrina segundo a qual a propriedade urbana  formada e condicionada pelo direito urbanstico a fim 
de cumprir sua funo social especfica: realizar as chamadas funes urbansticas de propiciar habitao (moradia), condies adequadas de trabalho, recreao e 
de circulao humana.
A utilizao do solo urbano fica sujeita s determinaes de leis urbansticas e do plano urbanstico diretor. Isso decorre do disposto no art. 182 quando faculta 
ao Poder Pblico municipal, mediante lei
6. Cf. La ville: phnomne conomique - questions conomiques, sociales et politiques, P- 215; cf. tambm Jorge Guilherme Francisconi e Maria Adlia Aparecida de 
Souza, Poltica nacional de desenvolvimento urbano: estudos e proposies alternativas, pp. 7 e ss.

818
CURSO DF DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que 
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de parcelamento ou edificao compulsrios, imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana 
progressivo no tempo e desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de at dez 
anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. V-se, por a, que, embora seja um avano,  de exeqibilidade 
praticamente inalcanvel. Raramente se chegar  desapropriao prevista no texto.
Na verdade, a propriedade urbana pode ser desapropriada como qualquer outro bem de propriedade privada, mas a Constituio prev dois tipos de desapropriao para 
o imvel urbano. Um  a desapropriao comum, que pode ser por utilidade ou necessidade pblica ou por interesse social nos termos dos arts. 5S, XXIV, e 182,  39, 
mediante prvia e justa indenizao em dinheiro. O outro  a desapropria-o-sano, que  aquela destinada a punir o no cumprimento de obrigao ou nus urbanstico 
imposto ao proprietrio de terrenos urbanos. Seu nome deriva, assim, do fato de que a privao forada da propriedade, devido ao descumprimento de deveres ou nus 
urbansticos, fundados na funo social da propriedade urbana, comporta reduo da justa indenizao, como se previa na lei urbanstica espanhola, ou a substituio 
da indenizao em dinheiro por indenizao mediante ttulos da dvida pblica, como se estatui no art. 182,  49, III, como vimos acima.
Finalmente, o art. 183 institui o usucapio pr-moradia, em favor de quem possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos, 
ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural. O  l9 dispe 
que: "O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou  mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil". Na verdade, no  o ttulo 
de domnio e a concesso de uso, mas um ou outra, porque so institutos excludentes. Alis, abem da verdade, a concesso de uso no tem cabimento no caso, pois o 
usucapio  modo de aquisio da propriedade e no meio de obter mera concesso de uso. Consigna-se, outrossim, que esse usucapio no ser reconhecido ao mesmo 
possuidor mais de uma vez, no que o constituinte andou bem, pois quer-se que o imvel no seja mais do que objeto de moradia. Veda-se, por outro lado, o usucapio, 
para tal fim, de imveis pblicos.

DAS PROPRIEDADES NA ORDEM ECONMICA                            819
8. Propriedade rural e reforma agrria
Regime da propriedade rural. A propriedade rural, que se centra na propriedade da terra, com sua natureza de bem de produo, tem como utilidade natural a produo 
de bens necessrios  sobrevivncia humana, da por que a Constituio consigna normas que servem de base  sua peculiar disciplina jurdica (arts. 184 a 191).  
que a "propriedade da terra, bem que se presta a mltiplas formas de produo de riquezas, no poderia ficar unicamente em subservincia aos caprichos da natureza 
humana, no sentido de aproveit-la ou no, e, ainda, como conviesse ao proprietrio".7
A Constituio traz normas especiais sobre a propriedade rural que caracterizam seu regime jurdico especial, quer porque, como veremos, especificam o contedo de 
sua funo social, quer porque instituem regras sobre a poltica agrcola e sobre a reforma agrria, com o fim de promover a distribuio da terra (arts. 184 a 191), 
quer porque inserem a problemtica da propriedade agrria no ttulo da ordem econmica (conferindo-lhe, assim, dimenso de direito econmico pblico) e, pois, como 
um elemento preordenado ao cumprimento de seu fim, qual seja: assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social (art. 170).
Essas disposies formam um conjunto de regras constitucionais que possibilita ampla interveno do Poder Pblico nas relaes de propriedade e de trabalho rural, 
com condicionamentos profundos, mas no fundamenta a socializao da terra. Ao contrrio, a Constituio, nesse particular, foi tmida e muito conservadora, talvez 
mais do que o sistema que vigorava antes.
Funo social da propriedade rural. O regime jurdico da terra "fundamenta-se na doutrina da funo social da propriedade, pela qual toda a riqueza produtiva tem 
uma finalidade social e econmica, e quem a detm deve faz-la frutificar, em benefcio prprio e da comunidade em que vive".8 Essa doutrina, como observa Sodero, 
trouxe um novo conceito de direito de propriedade rural que informa que ela  um bem de produo e no simplesmente um bem patrimonial; por isso, quem detm a posse 
ou a propriedade de um imvel rural tem a obrigao de faz-lo produzir, de acordo com o tipo de terra, com a sua localizao e com os meios e condies propicia-
7.  Cf. L. Lima Stefanini, A propriedade no direito agrrio, p. 99. Sobre a propriedade rural, cf. tambm Paulo Guilherme de Almeida, Direito agrrio: a propriedade 
imobiliria rural, So Paulo, LTr, 1980; Luiz Olavo Baptista, "Conceito de propriedade e sua extenso ao direito agrrio", RT 413/27.
8.  Cf. Fernando Pereira Sodero, Curso de direito agrrio: 2 - o Estatuto da Terra, p. 25.

820
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
dos pelo Poder Pblico, que tambm tem responsabilidade no cumprimento da funo social da propriedade agrcola.9
Essa doutrina foi acolhida pela Constituio, que declara que toda propriedade atender sua funo social (art. 5, XXIII), que  um princpio da ordem econmica 
(art. 170, III). Por isso tambm se exige que a propriedade rural cumpra sua funo social, mediante o atendimento, simultneo, de cinco requisitos, que a Constituio 
apresenta no art. 186: (a) aproveitamento racional e adequado; (b) utilizao adequada dos recursos naturais disponveis; (c) preservao do meio ambiente; (d) observncia 
das disposies que regulam as relaes de trabalho; (e) explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. No basta que a propriedade cumpra 
um desses elementos.  necessrio que atenda a todos simultnea e concomitantemente. No requer, porm, que sejam eles observados sempre da mesma forma por todas 
as propriedades, independentemente de sua localizao, tamanho e qualidade das terras. Por isso, determina que os requisitos sero cumpridos segundo critrios e 
graus de exigncia estabelecidos em lei, mas, na falta desta, os princpios contidos nos requisitos devem ser observados.
A produtividade  um elemento da funo social da propriedade rural. No basta, porm, ser produtiva para que ela seja tida como cumpridora do princpio. Se ela 
produz, mas de modo irracional, inadequado, descumprindo a legislao trabalhista em relao a seus trabalhadores, evidentemente que est longe de atender a sua 
funo social. Apesar disso, a Constituio estabeleceu que a lei garantir tratamento especial  propriedade produtiva e fixar normas para o cumprimento dos requisitos 
relativos a sua funo social. De certo modo isso est previsto em relao a qualquer propriedade rural, pois  isso mesmo que significa a clusula, constante do 
art. 186, ao estatuir que a funo social ser cumprida pela observncia simultnea dos requisitos enumerados, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos 
em lei. A proibio de desapropriao da propriedade produtiva, para fins de reforma agrria, com pagamento da indenizao mediante ttulos da dvida agrria, , 
a nosso ver, absoluta, sendo intil procurar interpretao diferente com base em nossos desejos. Isso no seria cientfico.
Reforma agrria. A sano para o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social  a desapropriao por interesse social, para
9. Ob. cit., pp. 25 e 31.  mesmo dever do Poder Pblico zelar para que a propriedade da terra desempenhe sua funo social, estimulando planos para a sua racional 
utilizao, promovendo a justa remunerao e acesso do trabalhador aos benefcios do aumento da produtividade e ao bem-estar coletivo (Estatuto da Terra - Lei 4.504/64, 
art. 2",  2", b).

DAS PROPRIEDADHS NA ORDEM ECONMICA                              821
fins de reforma agrria, mediante pagamento da indenizao em ttulos da dvida agrria, nos termos do art. 184. No quer dizer que a reforma agrria possa fazer-se 
somente por esse modo. A desapropriao por interesse social, inclusive para melhor distribuio da terra,  um poder geral do Poder Pblico (art. 5S, XXIV), de 
maneira que a vedao de desapropriao, para fins de reforma agrria, da pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei e desde que seu proprietrio no 
possua outra, e da propriedade produtiva configurada no art. 185 deve ser entendida em relao ao processo de reforma agrria constante do art. 184. Ou seja: o art. 
185 contm uma exceo  desapropriao especial autorizada no art. 184, no ao poder geral de desapropriao por interesse social do art. 5, XXIV. Quer dizer, 
desde que se pague a indenizao nos termos do art. 5B, XXIV, qualquer imvel rural pode ser desapropriado por interesse social para fins de reforma agrria e melhor 
distribuio da propriedade fundiria.
O conceito de reforma agrria sempre foi muito controvertido. Aceita-se que no sero reforma agrria as intervenes que no importem na repartio direta da propriedade 
e do rendimento social agrcola.10 No se confundem reforma agrria e revoluo agrria. Se se faz uma transformao profunda das relaes de produo agrrias, 
"que implique a destruio de um tipo de Estado, a abolio de uma classe dominante e tambm, naturalmente, a erradicao do modo de produo na agricultura", como 
na ex-URSS e China de Mao, temos mais do que uma reforma, temos uma revoluo agrria." Reforma agrria  programa de governo, plano de atuao estatal, mediante 
interveno do Estado na economia agrcola, no para destruir o modo de produo existente, mas apenas para promover a repartio da propriedade e da renda fundiria. 
Ao contrrio, a concepo de reforma agrria, que se tem postulado no Brasil, at pelas esquerdas, e a Constituio consagrou (art. 189), refora o modo de produo 
capitalista, na medida em que se pleiteia a redistribuio da terra em favor de unidade de produo familiar, o que difunde e consolida a propriedade agrria e cria 
resistncias a uma transformao de tipo socialista.
10. Cf. Henrique de Barros, Economia agrria, v. 111/243, Lisboa, Livraria S da Costa, 1954, para quem reforma agrria ser "toda e qualquer interveno (quer de 
caracter revolucionrio, insurreccional, quer de ndole estritamente legalista, ordeira e pacfica) de que resulte alterao sensvel no esquema de repartio do 
rendimento social-agrcola, deslocando, em proveito de qualquer das classes interessadas (trabalhadores, capitalistas ou empresrios), o modo at ento vigente de 
dividir o grande 'bolo' comum".
11.  Cf. Jos Acosta Snchez, "La reforma agraria y Ia modernizacin de Ias estructuras productivas", in Relaciones sociales cri Ia agricultura (obra que rene os 
trabalhos debatidos no "XXI Encuentro entre Empresrios, Sindicalistas y Labora-listas", realizado em Crdoba, Espanha, junho/83), Madrid, Fundacin Friedrich Ebert, 
1984, pp. 23 e ss.

822
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Assim  o conceito do art. 16 do Estatuto da Terra: "A reforma agrria visa a estabelecer um sistema de relaes entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, 
capaz de promover a justia social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econmico do Pas, com a gradual extino do minifndio e 
do latifndio". Seu objetivo consiste em promover o acesso  propriedade rural mediante a distribuio ou a redistribuio de terras (art. 17). No se exclui a convenincia 
e a importncia desse tipo de reforma agrria. Mas  necessrio desmistificar a falcia dos terratenentes que, desejando manter a estrutura agrria injusta vigorante, 
tentam impingir a falsa concepo de que se trata de socializao ou comunicao.
Ao contrrio disso, como observa Jos Acosta Snchez, que, ao conceituar a reforma agrria como um plano do Estado para a reduo na agricultura do modo de produo 
dominante, lembra que ela  feita exatamente para consolidar este modo de produo, no para destru-lo.12 A execuo do plano de reforma agrria realiza-se mediante 
desapropriao do imvel que no esteja cumprindo sua funo social, mediante justa e prvia indenizao em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao 
do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei, mas as benfeitorias sero 
indenizadas em dinheiro. Segundo o art. 184,  39, cabe  lei complementar estabelecer procedimento contraditrio especial, de rito sumrio, para o processo judicial 
de desapropriao, lei essa j promulgada: Lei Complementar 76, de 6.7.93, dispondo sobre o referido procedimento. Tudo isso dificulta a implementao da reforma 
agrria, mais do que previa o sistema constitucional anterior. Os imveis desapropriados sero distribudos, mediante ttulo de domnio ou concesso de uso, ao homem 
ou  mulher, ou a ambos, independentemente de estado civil, nos termos e condies previstos em lei. Aqui est uma caracterstica conservadora da reforma agrria, 
consistente em distribuir a propriedade rural desapropriada por unidades de produo familiar, que  o tipo clssico das reformas agrrias do Estado burgus, em 
que, por razes ideolgicas, "interessa assentar unidades de produo familiar, porque a unidade de produo familiar gera uma ideologia especfica, geralmente conservadora, 
que salvaguarda o sistema, e politicamente e eleitoralmente propicia apoios  classe dominante". A saa a progressis ta da reforma agrria, qualquer que seja a extenso 
da redistribuio da propriedade agrria, segundo Jos Acosta Snchez, com razo, consiste em implantar nos terrenos expropriados unidades coletivas, cooperativas 
de produo ou
12.  Ob. ai., p. 25.
13.  Idem, p. 26.

DAS PROPRIEDADES NA ORDEM ECONMICA                            823
empresas (fazendas) comunitrias, com o que se desenvolve uma agricultura coletiva, sem ser coletivista.14Esse tipo de reforma agrria parece-nos muito mais consoante 
com os princpios do Estado Democrtico de Direito, do que o tipo clssico anotado acima.
Poltica agrcola. A poltica agrcola, cujas aes devem ser compatibilizadas com as da reforma agrria, ser planejada e executada na forma da lei, com a participao 
efetiva do setor de produo, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercializao, de armazenamento e de transportes, levando em 
conta, especialmente, os instrumentos creditcios e fiscais, os preos compatveis com os custos de produo e a garantia de comercializao, o incentivo  pesquisa 
e  tecnologia, o seguro agrcola, o coopera-tivismo, a eletrificao rural e irrigao e a habitao para o trabalhador rural (art. 187). Neste artigo, a Constituio 
deixa bem claro que poltica agrcola, assistncia financeira e tcnica e outros estmulos no caracterizam reforma agrria, pois no importam em interveno na 
repartio da propriedade e da renda da terra. Mas a Constituio, por certo, amparou mais a poltica agrcola do que a reforma agrria. Enquanto a esta se opuseram 
inmeros obstculos, quela tudo corre liso e natural, porque a o beneficirio  a classe dominante no campo.
Usucapio "pro-labore".  o que se prev, no art. 191, em favor de quem, no sendo proprietrio de imvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, 
sem oposio, rea de terra, em zona rural, no superior a cinqenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua famlia, tendo nela sua moradia. Chama-se 
pro-labore esse usucapio especial, porque o ttulo que o justifica decorre do fato de a rea ter sido tornada produtiva pelo trabalho do beneficirio ou de sua 
famlia. Anota-se, contudo, que no se verifica usucapio de imveis pblicos.
Limitao ao estrangeiro. Consta do disposto no art. 190 que a lei regular e limitar a aquisio ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa fsica ou jurdica 
estrangeira e estabelecer os casos que dependero de autorizao do Congresso Nacional. A Constituio dos Militares de 1969 era muito mais limitativa em matria 
de propriedade rural, no s em relao a estrangeiro, como se pode relembrar, lendo o  34 de seu art. 153, segundo o qual a lei disporia sobre a aquisio da propriedade 
rural por brasileiro e estrangeiro residente no Pas, assim como por pessoa natural ou jurdica, estabelecendo condies, restries, limitaes e demais exigncias, 
para a defesa da integridade do territrio, a segurana do Estado e a justa distribuio da propriedade.
14. Idem, p. 27.

Captulo III
DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL
1. Generalidades. 2, As alteraes da EC-40/2003. 3. Lei complementar e recepo constitucional. 4. Sentido e objetivos. 5. Participao do capital estrangeiro nas 
instituies financeiras. 6. Cooperativas de credito.
1. Generalidades
H dois sistemas financeiros regulados na Constituio: o pblico, que envolve os problemas das finanas pblicas e os oramentos pblicos, constantes dos arts. 
163 a 169; eoparapblico, que ela denomina de sistema financeiro nacional, que cuida das instituies financeiras creditcias, pblicas ou privadas, de seguro, previdncia 
(privada) e capitalizao, todas sob estrito controle do Poder Pblico (art. 192). O banco central, que  instituio financeira, constitui, em verdade, um elo entre 
as duas ordens financeiras (arts. 164 e 192).
2. As alteraes da EC-40/2003
A EC-40, de 29.5.2003, alterou profundamente o art. 192 da Constituio, eliminando todos os incisos e pargrafos. Transferiu para o caput do artigo a disciplina 
relativa  participao do capital estrangeiro nas instituies financeiras, que constava do inc. III, mas sem os condicionamentos que se previa nas alneas a e 
b do inciso; passou tambm para o caput a previso de disciplina das cooperativas de crdito, que figurava no inc. VIII. Com a eliminao dos pargrafos, a questo 
dos limites dos juros a 12%, que figurava no  3a, desapareceu do texto constitucional.
Em virtude das alteraes o dispositivo agora declara que o Sistema Financeiro Nacional ser regulado por leis complementares. O texto modificado empregava "lei 
complementar" no singular; da surgiu uma discusso quanto a saber se o Sistema teria que ser regulado por uma nica lei complementar ou no. Nas edies anteriores, 
admitimos que o singular, no tocante  lei complementar, no significava uma lei s - o singular tinha sentido, no de nico, mas

DO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL                                     825
de generalidade -, e, portanto, o sistema poderia ser regulado por mais de uma lei complementar. A Emenda suprime as dvidas.
3. Lei complementar e recepo constitucional
O sistema financeiro nacional ser regulado emles complementar es. Fica valendo, como tal, pelo princpio da recepo, a Lei 4.595/1964, que precisamente instituiu 
o sistema financeiro nacional e outras leis que cuidam de aspectos do sistema financeiro nacional, como a Lei 4.380/1964, que disciplina o sistema financeiro da 
habitao. No , portanto, a Constituio que o est instituindo. Ela est constitucio-nalizando alguns princpios do sistema. Aquela lei vale, por conseguinte, 
como se lei complementar fosse. Sua alterao, pois, depende de lei complementar, ou seja, de lei formada nos termos do art. 69.
A continuidade da legislao precedente constitui um aspecto da eficcia construtiva das normas constitucionais, visto que essa legislao recebe da nova carta poltica 
outro jato de luz revificadora que a revaloriza para a ordem jurdica nascente. So as normas anteriores como que recriadas pela Constituio que sucede.  esse 
o fenmeno que a tcnica jurdico-constitucional denomina recepo da lei anterior.l
Norberto Bobbio define a recepo como "o procedimento pelo qual um ordenamento incorpora no prprio sistema a disciplina normativa de uma dada matria assim como 
foi estabelecida num outro ordenamento". Isso tanto vale para a incorporao de uma norma de ordenamento jurdico estranho no ordenamento nacional como a incorporao 
de uma norma do ordenamento velho no ordenamento novo. Ainda  Bobbio quem nos d a doutrina desse fenmeno:
"E um fato que, normalmente, parte do velho ordenamento passa para o novo, e apenas alguns princpios fundamentais referentes  Constituio do Estado se modificam. 
Como se explica essa passagem? A melhor explicao  aquela, que recorre  figura da recepo. No novo ordenamento tem lugar uma verdadeira e autntica recepo 
de boa parte do velho; e entendem-se de fato recebidas todas aquelas normas que no sejam explcitas ou implicitamente ab-rogadas.
"O fato de o novo ordenamento ser constitudo em parte por normas do velho no ofende em nada o seu carter de novidade: as normas comuns ao velho e ao novo ordenamento 
pertencem apenas materialmente ao primeiro; formalmente, so todas normas do novo,
1. Cf. Norberto Bobbio, Teoria do ordenamento jurdico, p. 169; tambm em Teoria generale dei dintto, p. 282.

826
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
no sentido de que elas sao vlidas nao mais com base na norma fundamental do velho ordenamento, mas com base na norma fundamental do novo. Nesse sentido falamos 
de recepo, e no pura e simplesmente de permanncia do velho no novo. A recepo  um ato jurdico com o qual um ordenamento acolhe e torna suas as normas de outro 
ordenamento, onde tais normas permanecem materialmente iguais, mas no so mais as mesmas com respeito  forma."2
4. Sentido e objetivos
So importantes o sentido e os objetivos que a Constituio imputou ao sistema financeiro nacional, ao estabelecer que ele ser estruturado deforma a promover o 
desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, de sorte que as instituies financeiras privadas ficam assim, tambm, e de modo muito 
preciso, vinculadas ao cumprimento de funes sociais bem caracterizadas. O dispositivo trata das relaes institucionais do sistema financeiro, ou seja, aqui o 
que se busca regular so as relaes do Poder Pblico com as instituies financeiras pblicas ou privadas, no das relaes entre as instituies financeiras e 
os usurios de seus servios. Embora o controle do Poder Pblico sobre as instituies financeiras possa tambm amparar interesses dos usurios, isso no interfere 
diretamente com as relaes destes com aqueles, que se regem por outras normas (direito comercial, direito bancrio, direitos dos consumidores etc), de sorte que 
as leis complementares s so exigidas na disciplina das relaes institucionais, no nas relaes negociais entre bancos e clientes, bancos e depositrios, bancos 
e usurios dos servios bancrios. Essas relaes negociais se regem pela legislao que lhe  prpria. Significa isso que no h razo alguma que justifique a pretenso 
de excluso da incidncia do Cdigo do Direito do Consumidor nas relaes negociais entre bancos e clientela."
5. Participao do capital estrangeiro nas instituies financeiras
As leis complementares (uma delas pelo menos) disporo sobre a participao do capital estrangeiro nas instituies que integram o sistema financeiro nacional, tendo 
em vista, especialmente, a promoo do desenvolvimento equilibrado do Pas e o interesse da coletividade.
2.   Cf. Bobbio, Teoria do ordenamento jurdico, p. 177; Hans Kelsen, Teoria general dei derecho y dei Estado, p. 138.
3.  Jurisprudncia: TJDF, Ap Cv. 2001011045445-0, 3" Turma Cvel, Rei. Des. Wellington Medeiros, DfU 4.9.2002, Seo 3, p.70.

r
DO SISTEMA HNANCEIRO NACIONAI
827
6. Cooperativas de crdito
O inc. VIII do art. 192, na redao primitiva, estatua que a lei complementar teria tambm que dispor sobre o funcionamento das cooperativas de crdito e os requisitos 
para que pudessem ter condies de operacionalidade e estruturao prprias das instituies financeiras. A EC-40/2003, revogando aquele inciso, determinou, no entanto, 
que as leis complementares que dispuserem sobre o sistema financeiro nacional devem abranger tambm as cooperativas de crdito, e nada mais.

Ttulo II Da Ordem Social
Captulo I INTRODUO  ORDEM SOCIAL
1. Consideraes gerais. 2. Base e objetivo da ordem social. 3. Contedo e princpios da ordem social.
1. Consideraes gerais
Comentamos antes o contedo do art. 6, que enumera os direitos sociais, que, pelo visto, encontram sua disciplina no ttulo da ordem social. Ali, portanto, j examinamos 
o fundamental da matria, deixando para esta parte a complementao daquele estudo, no que tange aos mecanismos e aspectos organizacionais da ordem social. E o que 
intentaremos neste ttulo, sucintamente.
2. Base e objetivo da ordem social
A Constituio declara que a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia social. Neste particular, a ordem social se 
harmoniza com a ordem econmica, j que esta se funda tambm na valorizao do trabalho e tem como fim (objetivo) assegurar a todos existncia digna, conforme os 
ditames da justia social, que j mereceu nossa considerao.
3. Contedo e princpios da ordem social
A Constituio deu bastante realce  ordem social. Forma ela com o ttulo dos direitos fundamentais o ncleo substancial do regime democrtico institudo.
Mas  preciso convir que o ttulo da ordem social misturou assuntos que no se afinam com essa natureza. Jogaram-se aqui algumas matrias que no tm um contedo 
tpico de ordem social. Cin-

INTRODUO  ORDEM SOCIAL
829
cia e tecnologia e meio ambiente s entram no conceito de ordem social, tornada essa expresso em sentido bastante alargado. Mesmo no sentido muito amplo,  difcil 
encaixar a matria relativa aos ndios no seu conceito.
No tentaremos consertar isso. Nem vamos estudar a matria exatamente segundo a capitulao constitucional. Separaremos os temas em quatro captulos: (1) seguridade 
social; (2) ordem constitucional da cultura; (3) famlia, criana, adolescente e idosos, e, finalmente, (4) dos ndios.

Captulo II DA SEGURIDADE SOCIAL
1. Contedo, princpios e financiamentos da seguridade social. 2. Sade. 3. Previdncia social. 4. Assistncia social.
1. Contedo, princpios e financiamentos da seguridade social
A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos hsaide, 
 previdncia e  assistncia social. So os direitos sociais relativos  seguridade que estudamos antes.1 Rege-se pelos princpios da universalidade da cobertura 
(universalidade subjetiva) e do atendimento (universalidade objetiva), da igualdade ou equivalncia dos benefcios, da unidade de organizao, do carter democrtico 
e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos 
colegiados (art. 194, pargrafo nico, VII) e da solidariedade financeira, porque ser financiada por toda a sociedade de forma direta ou indireta, assim como de 
recursos provenientes dos oramentos pblicos e das seguintes contribuies sociais: (a) do empregador, empresa ou entidade equiparada, incidentes sobre: (a.l) a 
folha de salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer ttulo,  pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio; 
(a.2) receita ou faturamento, conforme setores de atividade econmica definidos em lei e segundo o princpio da no-cumulatividade; (a.3) lucro; em todas essas hipteses, 
as contribuies podem ter base de clculo diferenciadas, em razo da atividade econmica ou da utilizao intensiva de mo-de-obra, e, quando aplicadas ao lucro 
das instituies financeiras, suas alquotas da no podero ser inferiores  maior das alquotas previstas para as entidades a elas equiparadas e para as empresas; 
(b) do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria e penso concedidas pelo regime geral de previdncia 
social de que trata o art. 201; (c) sobre receitas de concursos de
1. Cf. Segunda Parte, tt. III, cap. III.

DA SEGURIDADE SOCIAL                                                 831
prognsticos; (d) dos importadores de bens e servios do exterior ou equiparado, tambm submetida ao princpio da no-cumulatividade. Tudo na forma pormenorizadamente 
estabelecidas nos incisos e pargrafos do art. 195, com as redaes dadas pelas Emendas Constitucionais 20/1998 e 41/2003.
2.Sade
A sade  concebida como direito de todos e dever do Estado, que a deve garantir mediante polticas sociais e econmicas que visem  reduo do risco de doena e 
de outros agravos. O direito  sade rege-se pelos princpios da universalidade e da igualdade de acesso s aes e servios que a promovem, protegem e recuperam.
As aes e servios de sade so de relevncia pblica, por isso ficam inteiramente sujeitos  regulamentao, fiscalizao e controle do Poder Pblico, nos termos 
da lei, a que cabe execut-los diretamente ou por terceiros, pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado. Se a Constituio atribui ao Poder Pblico o controle 
das aes e servios de sade, significa que sobre tais aes e servios tem ele integral poder de dominao, que  o sentido do termo controle, mormente quando 
aparece ao lado da palavra fiscalizao.
O sistema nico de sade, integrado de uma rede regionalizada e hierarquizada de aes e servios de sade, constitui o meio pelo qual o Poder Pblico cumpre seu 
dever na relao jurdica de sade que tem no plo ativo qualquer pessoa e a comunidade, j que o direito  promoo e  proteo da sade  tambm um direito coletivo. 
O sistema nico de sade implica aes e servios federais, estaduais, distritais (DF) e municipais, regendo-se pelos princpios da descentralizao, com direo 
nica em cada esfera de governo, do atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, e da participao da comunidade, que confirma seu carter 
de direito social pessoal, de um lado, e de direito social coletivo, de outro. E tambm por meio dele que o Poder Pblico desenvolve uma srie de atividades de controle 
de substncias de interesse para a sade e outras destinadas ao aperfeioamento das prestaes sanitrias. O sistema  financiado com recursos do oramento da seguridade 
social da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, alm de outras fontes. A EC-29/2000, dando nova redao ao art. 198, previu que essas entidades 
apliquem, anualmente, em aes e servios de sade pblica recursos do produto de suas arrecadaes tributrias e de transferncias em percentagens e critrios estabelecidos 
em lei complementar, mas o art. 77 do ADCT, acrescido pela mesma Emenda, j estabelece o percentual de 5% para a Unio, 12% para os Esta-

832
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
dos e 15% para os Municpios e Distrito Federal, at a promulgao da referida lei complementar.
Responsvel, pois, pelas aes e servios de sade  o Poder Pblico, falando a Constituio, neste caso, em aes e servios pblicos de sade, para distinguir 
da assistncia  sade pela iniciativa privada, que ela tambm admite, e cujas instituies podero participar complementarmente do sistema nico de sade, sendo 
vedada a des-tinao de recursos pblicos para auxlios ou subvenes s instituies privadas com fins lucrativos. O  39 do art. 199 contm uma regra praticamente 
incua, ao vedar a participao direta ou indireta de empresas ou capitais estrangeiros na assistncia  sade no Pas, salvo nos casos previstos em lei; como a 
lei pode prever todos os casos, no h limitao alguma. Talvez no fosse mesmo o caso de proibir a participao de empresas ou de capitais estrangeiros, mas apenas 
a remessa de lucros provenientes de servios de assistncia  sade.
3. Previdncia social
A previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria, observados os critrios que preservem o equilbrio 
financeiro e atuarial, e compreende prestaes de dois tipos: benefcios e servios.
Os benefcios previdencirios so prestaes pecunirias aos segurados e a qualquer pessoa que contribua para a previdncia social na forma dos planos previdencirios, 
e so os seguintes:
(1) auxlios por doena, maternidade, recluso e funeral (art. 201, I a III);
(2) seguro-desemprego (arts. 7, II, 201, III, 239);
(3) salrio-famia e auxlio recluso para os dependentes dos segurados de baixa renda;
(4) penso por morte do segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou companheiro e dependentes, que no poder ter valor inferior ao salrio mnimo (art. 201, V,  5e, 
e art. 202);
(5)  sistema especial de incluso previdenciria para trabalhadores de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor igual a um salrio-mnimo, exceto 
aposentadoria por tempo de contribuio, porque tal beneficirio no  contribuinte para ter direito  aposentadoria, por isso  que se lhe confere um benefcio 
especial (EC-41 /2003);
(6)  a aposentadoria, que  o mais importante dos benefcios, e  direito de todos os trabalhadores (art. 7, XXIV)  inatividade remune-

DA SEGURIDADE SOCIAL                                                 833
rada com proventos calculados na forma ao art. 202, nos seguintes casos:
(a) por invalidez;
(b) por tempo de contribuio: (b.l) trinta e cinco anos de contribuio, se homem, e trinta anos de contribuio, se mulher (art. 201,  7-, I); (b.l) trinta anos 
de contribuio, se professor, e vinte e cinco de contribuio, se professora, que comprovem exclusivamente tempo de efetivo exerccios nas funes de magistrio 
na educao infantil e no ensino fundamental e mdio (art. 201,  8B);
(c) por idade: aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, reduzido em cinco anos o limite de idade para os trabalhadores rurais de 
ambos os sexos e para os que exeram suas atividades em regime de economia familiar, neste includos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal.
Assegura-se, em qualquer caso, a contagem recproca do tempo de contribuio na Administrao Pblica e na atividade privada (art. 201,  9), mas  vedada a adoo 
de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de aposentadoria aos beneficirios do regime geral de previdncia social, ressalvados os casos de atividades 
exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica, definidos em lei complementar. Por regra, essas atividades so aquelas a que o 
art. 7, XXIII, confere direito a um adicional de remunerao: atividades penosas, insalubres e perigosas, cujo sentido j mencionamos antes (pp. 670-671).
A retribuio da aposentadoria, chamada proventos, ser calculada com base no salrio de contribuio. Salrio de contribuio no  o mesmo que salrio de retribuio 
de trabalho.  aquele sobre o qual recai a contribuio do empregado e do empregador para a previdncia social, cujo mximo depende de fixao legal. Quer dizer, 
o segurado s se aposenta com retribuio igual ao seu salrio quando este for igual ou inferior ao salrio de contribuio. Quando o salrio for superior a este, 
se o segurado quiser manter seu padro ter de recorrer ao regime de previdncia complementar, na forma do art. 202, dependente sua instituio e sistemtica de 
lei complementar, pagando contribuio adicional. Isso, do ponto de vista social,  correto, porque a previdncia pblica destina-se a satisfazer os menos favorecidos. 
As pessoas de altos salrios podem complementar sua aposentadoria pagando contribuio adicional.
Todos os salrios de contribuio considerados para o clculo de benefcio sero devidamente atualizados, na forma de lei, mas, em compensao, tambm se assegura 
o rejustamento dos benefcios (proventos) para preservar-lhes, em carter permanente, o valor real, conforme critrio definido em lei. O benefcio no poder ser 
inferior

834
CURSO DF, DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
ao salrio mnimo, nem ultrapassar R$ 2.400,00, reajustado, contudo, de forma a preservar permanentemente o seu valor real, de acordo com o disposto no art. 59 da 
EC-42/2003.
Os servios previdencirios so hoje apenas o servio social e o de habilitao e de reabilitao profissional. O servio social constitui atividade auxiliar do 
seguro social e visa a prestar ao beneficirio orientao e apoio no que concerne  soluo de problemas pessoais e familiares e  melhoria da sua inter-relao 
com a previdncia social, para a soluo de questes referentes a benefcios e obteno de outros recursos sociais da comunidade. O servio de habilitao e de reabilitao 
tem por objetivo proporcionar ao beneficirio incapacitado parcial ou totalmente para o trabalho, e s pessoas portadoras de deficincia, os meios para a educao 
ou reeducao, de adaptao ou de readaptao profissional e social indicados para sua participao no mercado de trabalho e no contexto em que vivem.
Regime de previdncia complementar - O art. 202, com a redao dada pela EC-20/98, estabelece regras para a instituio do regime de previdncia complementar, a 
ser organizado de forma autnoma em relao ao regime geral de previdncia social. Este ltimo  pblico, porque institudo e mantido pelo Poder Pblico, e obrigatrio, 
porque a ele tm que se filiar todos os trabalhadores celetistas. O outro  privado e facultativo, baseado na contribuio de reservas que garantam o benefcio contratual, 
regulado por lei complementar (Lei Complementar 109, de 29.5.2001). E complementar, porque destinado a suplementar os benefcios previdencirios para aqueles que 
a ele aderirem. Isso no quer dizer que a concesso dos benefcios pela previdncia complementar dependa da concesso de beneficio pelo regime geral da previdncia 
(art. 68,  2-, da Lei Complementar 109/ 2001).
H dois tipos de entidades de previdncia complementar: as fechadas e as abertas. As fechadas so aquelas acessveis exclusivamente a empregados dos patrocinadores 
(empresas ou grupos de empresas),2 ou associados ou membros dos instituidores (pessoas jurdicas de carter profissional, classista ou setorial), e sero organizadas 
sob forma de fundao ou sociedade civil de fins no-lucrativos. As abertas, constitudas unicamente sob forma de sociedade annima, tm por objetivo instituir e 
operar planos de benefcios de carter previ-dencirio concedidos em forma de renda continuada ou pagamento nico, acessveis a qualquer pessoa fsica. Os filiados 
ao regime geral de previdncia social so segurados; os aderentes ao regime de pre-
2. J vimos anteriormente que as entidades do Poder Pblico s podem patrocinar entidades de previdncia complementar fechadas, porque destinadas exclusivamente 
a seus servidores.

DA SEGURIDADE SOCIAL                                                  835
vidncia complementar so participantes, sendo-lhes assegurado o acesso s informaes relativas  gesto de seus respectivos planos. As reservas tcnicas, provises 
e fundos das entidades de previdncia complementar sero constitudas por contribuies do empregador (patrocinador/instituidor) e dos participantes, mas nem as 
contribuies daqueles integram o contrato dos segundos, nem os benefcios destes integram sua remunerao.
Reserva de direitos - Existem dispositivos que reservam direitos preexistentes, que constam dos arts. 3 e 9 da EC-20/98, especialmente. O primeiro ressalva o direito 
adquirido  aposentadoria e a penso, nos termos de legislao anterior, aos segurados que tenham cumprido os requisitos para a obteno desses benefcios. O segundo 
ressalva o direito de opo  aposentadoria pelas normas estabelecidas pela EC-20/98 para o regime geral de previdncia social, assegurando o direito  aposentadoria 
ao segurado que se tenha filiado a esse regime, at a data de publicao da referida Emenda, quando, cumulativamente, atender aos seguintes requisitos: I-contar 
cinqenta e trs anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade, se mulher; II - contar tempo de contribuio igual, no mnimo a soma de: a) trinta e cinco 
anos, se homem, e trinta anos, se mulher; b) um perodo adicional de contribuio equivalente a vinte por cento do tempo que, na data de publicao da Emenda, faltaria 
para atingir o limite de tempo constante da alnea anterior. O segurado, atendido os requisitos supra (art. 9", caput), poder ainda aposentar-se com valores proporcionais 
ao tempo de contribuio, quando atendidas as condies indicadas nos ns. I e II supra. Tambm o professor que, at a data da publicao da EC-20/98, tenha exercido 
atividades de magistrio, e que opte por aposentar-se na forma do disposto nos ns. I e II supra (art. 9q, caput), ter o tempo de servio exercido at a publicao 
dessa Emenda contando com o acrscimo de dezessete por cento, se homem, e de vinte por cento, se mulher, desde que se aposente, exclusivamente, com tempo de efetivo 
exerccio da atividade de magistrio.
Observe-se que acima s estamos dando indicaes gerais sobre os direitos reservados, o que no dispensa exame mais pormenorizado das normas do art. 3 e seguintes 
da EC-20/98 para melhor se inteirar desses direitos.
4. Assistncia social
A assistncia social no tem natureza de seguro social, porque no depende de contribuio. Os benefcios e servios sero presta-

836
CURSO DF. DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
dos a quem deles necessitar, caracterizados pela: (a) proteo  famlia,  maternidade,  velhice,  infncia e  adolescncia, compreendidos os carentes; (b) promoo 
da integrao ao trabalho; (c) habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao  vida comunitria; (d) garantia de 
um salrio mnimo mensal  pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover  prpria manuteno ou de t-la provida por sua 
famlia, conforme dispuser a lei. Alm dessas hipteses, ordena-se que a Unio ainda institua programa de renda mnima destinado a assegurar a subsistncia das pessoas 
e das famlias, priorizando-se inicialmente as de baixa renda, podendo ser financiado e realizado por meio de convnio com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, 
na forma da lei complementar. Note-se que a exigncia de lei complementar se refere apenas  disciplina desse convnio, no  instituio do programa imposto  Unio, 
que pode efetivar-se por qualquer outra forma admitida em direito.
 financiada com recursos do oramento da seguridade social, alm de outras fontes, e organizada com base nas seguintes diretrizes: (a) descentralizao poltico-administrativa, 
cabendo a coordenao e as normas gerais  esfera federal e a coordenao e execuo dos respectivos programas s esferas estaduais e municipais, bem como a entidades 
beneficentes e de assistncia social; (b) participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes 
em todos os nveis. Entre as outras fontes de financiamento da assistncia social se encontra a faculdade de Estados e Distrito Federal vincularem at cinco dcimos 
por cento de sua receita tributria lquida a programa de apoio  incluso e promoo social, vedada a aplicao desses recursos no pagamento de qualquer despesa 
corrente no vinculada diretamente aos investimentos ou aes apoiadas.

Captulo III DA ORDEM CONSTITUCIONAL DA CULTURA
1. Questo de ordem. 2. Educao. 3. Princpios bsicos do ensino. 4. Autonomia universitria. 5. Ensino pblico. 6. Ensino pago e ensino gratuito. 7. Cultura e 
direitos culturais. 8. Desporto. 9. Cincia e tecnologia. 10. Comunicao social. 11. Meio ambiente.
1. Questo de ordem
A Constituio de 1988, como observamos antes, deu relevante importncia  cultura, tomado esse termo em sentido abrangente da formao educacional do povo, expresses 
criadoras da pessoa e das projees do esprito humano materializadas em suportes expressivos, portadores de referncias  identidade,  ao,  memria dos diferentes 
grupos formadores da sociedade brasileira, que se exprimem por vrios de seus artigos (5g, IX, 23, III a V, 24, VII a IX, 30, IX, e 205 a 217), formando aquilo que 
se denomina ordem constitucional da cultura, ou constituio cultural,'1 constituda pelo conjunto de normas que contm referncias culturais e disposies consubstanciadoras 
dos direitos sociais relativos  educao e  cultura.  nesse sentido abrangente que trataremos do tema neste captulo: educao, ensino, cultura (estritamente 
considerada), desporto, cincia e tecnologia, comunicaes sociais e meio ambiente. Boa parte desses assuntos j foram discutidos como direitos sociais, cabendo 
aqui apenas debater temas conexos, que no comportariam tratamento naquela oportunidade.
2, Educao
A educao como processo de reconstruo da experincia  um atributo da pessoa humana,2 e, por isso, tem que ser comum a todos.  essa concepo que a Constituio 
agasalha nos arts. 205 a 214, quando declara que ela  um direito de todos e dever do Estado.
1.  Cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa anotada, p. 361.
2.  Cf. Ansio Teixeira, "A pedagogia de Dewey", in John Dewey, Vida e educao, pp. 8 e 31.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Tal concepo importa, como j assinalamos, em elevar a educao  categoria de servio pblico essencial que ao Poder Pblico impende possibilitar a todos, da 
a preferncia constitucional pelo ensino pblico, pelo que a iniciativa privada, nesse campo, embora livre, , no entanto, meramente secundria e condicionada (arts. 
209 e 213).  que, como lembra Ansio Teixeira: "Obrigatria, gratuita e universal, a educao s poderia ser ministrada pelo Estado. Impossvel deix-la confiada 
a particulares, pois estes somente podiam oferec-la aos que tivessem posses (ou a 'protegidos') e da operar antes para perpetuar as desigualdades sociais, que 
para remov-las. A escola pblica, comum a todos, no seria, assim, o instrumento de benevolncia de uma classe dominante, tomada de generosidade ou de medo, mas 
um direito do povo, sobretudo das classes trabalhadoras, para que, na ordem capitalista, o trabalho (no se trata, com efeito, de nenhuma doutrina socialista, mas 
do melhor capitalismo) no se conservasse servil, submetido e degradado, mas, igual ao capital na conscincia de suas reivindicaes e dos seus direitos".3
3. Princpios bsicos do ensino
A consecuo prtica dos objetivos da educao consoante o art. 205 - pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao 
para o trabalho - s se realizar num sistema educacional democrtico, em que a organizao da educao formal (via escola) concretize o direito ao ensino, informado 
por princpios com eles coerentes, que, realmente, foram acolhidos pela Constituio, como so: igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola; liberdade 
de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; pluralismo de idias e de concepes pedaggicas, e coexistncia de instituies pblicas 
e privadas de ensino; gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais; valorizao dos profissionais do ensino garantido na forma da lei; planos de carreira 
para o magistrio pblico, com piso salarial e profissional e ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos; gesto democrtica; garantia de padro 
de qualidade (art. 206).
4. Autonomia universitria
No  o caso de reviver aqui as vicissitudes histricas da autonomia universitria. Basta consignar que a Constituio firmou a autonomia didtico-cientfica, administrativa 
e de gesto financeira das Universidades, que obedecero ao princpio de indissociabilidade entre o ensino, pesquisa e extenso (art. 207). No poderia ser de outro 
modo. Se se consagrou a
3. Cf. Educao no  privilgio. Rio de Janeiro, Jos Olympio Ed., 1957, p. 80.

DA ORDEM CONSTITUCIONAL DA CULTURA                               839
liberdade de aprender, de ensinar, de pesquisar e de divulgar o pensamento, a arte e o saber, como um princpio basilar do ensino (art. 206, II), a coerncia exigia 
uma manifestao normativa expressa em favor da autonomia das Universidades, autonomia que no  "apenas a independncia da instituio universitria, mas a do prprio 
saber humano", pois "as universidades no sero o que devem ser se no cultivarem a conscincia da independncia do saber e se no souberem que a supremacia do saber, 
graas a essa independncia,  levar a um novo saber. E para isto precisam de viver em uma atmosfera de autonomia e estmulos vigorosos de experimentao, ensaio 
e renovao. No  por simples acidente que as universidades se constituem em comunidades de mestres e discpulos, casando a experincia de uns com o ardor e a mocidade 
dos outros. Elas no so, com efeito, apenas instituies de ensino e de pesquisas, mas sociedades devotadas ao livre, desinteressado e deliberativo cultivo da inteligncia 
e do esprito e fundadas na esperana do progresso humano pelo progresso da razo".4
A autonomia universitria ganhou um reforo com a EC 11/96, que acrescentou os  ls e 2 ao art. 207, para facultar-lhes admitir professores, tcnicos e cientistas 
estrangeiros, na forma da lei, disposio que se aplica tambm s instituies de pesquisa cientfica e tecnolgica. No se outorgou propriamente a possibilidade 
de os estrangeiros ingressarem na carreira docente na mesma condio dos brasileiros, pois no enquadrou essa admisso no regime do art. 37, II, nem  tambm a forma 
de contratao por tempo determinado para atender a necessidades temporrias de excepcional interesse pblico. Com a nova disposio, a Constituio considera sempre 
de interesse pblico universitrio a colaborao de estrangeiros no seu quadro docente, ainda que seja um quadro especial. De fato, ao falar em "admitir", usou um 
termo tcnico, que pressupe regime especial, que h de ser estabelecido na forma da lei referida no texto do novo dispositivo constitucional.
5. Ensino pblico
A preferncia constitucional pelo ensino pblico importa em que o Poder Pblico organize os sistemas de ensino de modo a cumprir o respectivo dever com a educao, 
mediante prestaes estatais que garantam, no mnimo: ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, assegurado, inclusive sua oferta gratuita a todos os que a ele 
no tiverem acesso na idade prpria (EC 14/96); progressiva universalizao do ensino mdio gratuito (EC 14/96); atendimento educacional especializado aos portadores 
de deficincia, preferencialmente na rede regular de
4. Cf. Ansio Teixeira, A educao e a crise brasileira, pp. 267 e 271.

840
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
ensino; atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade; acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, 
segundo a capacidade de cada um; oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do educando; atendimento ao educando, no ensino fundamental, atravs de 
programas suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia  sade; contedo mnimo para o ensino fundamental, de maneira a assegurar 
formao bsica comum e respeito aos valores culturais e artsticos, nacionais e regionais (arts. 208 e 210).
O dever estatal com a educao implica a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, cada qual com seu sistema de ensino em regime de colaborao mtua 
e recproca, destinando, anualmente, a Unio no menos de dezoito por cento da receita de impostos, e os Estados e Municpios, cada um, no mnimo, vinte e cinco 
por cento da receita de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, com prioridade de aplicao no ensino obrigatrio. Esses recursos, como qualquer 
outro recurso pblico, sero destinados  escola pblica. Faculta-se, por exceo, dirigir recursos pblicos a escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas, 
inclusive por meio de bolsas de estudos a quem demonstrar insuficincia de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares na rede pblica na localidade 
da residncia do educando.
6. Ensino pago e ensino gratuito
O art. 206, IV, assume o princpio da gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais, devendo o Estado assegur-lo, desde j, ao ensino fundamental e 
garantir a progressiva universalizao do ensino mdio gratuito (art. 208,1 e II). O princpio do art. 206, IV, significa que onde o ensino oficial, em qualquer 
nvel, j  gratuito no poder passar a ser pago. Onde  pago, se for fundamental, dever passar imediatamente a ser oferecido gratuitamente, e se for mdio, a 
entidade pblica mantenedora dever tomar providncia no sentido de que, progressivamente, se transforme em gratuito.
A gratuidade do ensino oficial nos trs nveis - fundamental, mdio e superior -  velha tradio do sistema educacional brasileiro.' Pode-se, agora, dizer que essa 
tradio no era nada mais nada menos do que uma projeo futura, porquanto veio a ajustar-se  evoluo que tornara a educao um servio pblico integrante dos 
fins do Estado Democrtico. Por isso  que a Constituio, acolhendo
5. A gratuidade da educao , em verdade, um princpio universal que se erigiu num direito fundamental do homem, nos termos do art. 26 da Declarao Universal dos 
Direitos Humanos, subscrita pelo Brasil.

[JA ORDHM CONSTITUCIONAL DA CULTURA                               841
a evoluo, elevara a educao  categoria de direito de todos e, corre-lativamente,  categoria de dever do Estado.
Apesar disso, certas correntes de educadores e de publicistas ainda insistem em condenar a tradio e a evoluo, assim como o sentido das normas constitucionais, 
postulando o ensino pago como "uma forma de praticar a justia social", pois que, segundo essa tese, h profunda desigualdade "entre a situao de alunos pobres, 
obrigados a pagar anuidades em estabelecimentos particulares, e alunos ricos, dispensados de faz-lo em estabelecimentos oficiais".6 De acordo com esse ponto de 
vista, a "exigncia de pagamento corrigiria essa injustia e a receita arrecadada dos alunos abastados financiaria o acesso e manuteno de maior nmero de estudantes 
carentes".7 Diga-se, em primeiro lugar, que a desigualdade enunciada destaca alunos pobres pagando escolas particulares e alunos ricos auferindo a gratuidade nas 
escolas oficiais, desprezando a igualdade de alunos ricos e pobres recebendo ensino gratuito nas escolas pblicas e pagando igualmente nas particulares.
 que a injustia social, a desigualdade, no decorre da vida escolar de ambas as classes. Ela se instaura, como lembra Luiz Navarro de Britto, a partir do pr-escolar 
ou mesmo antes, acumulando-se e estreitando-se progressivamente as possibilidades de ascenso at o nvel superior, e no ser a Universidade e muito menos o ensino 
pago - acrescenta - que podero corrigir a injustia e as discriminaes impostas pela estrutura scio-econmica da comunidade.8
H, ainda, a freqente afirmativa de que as escolas oficiais gratuitas so de alcance muito mais fcil pelos alunos ricos, porque dispem de condies mais favorveis 
para superar as provas de ingresso, especialmente nas Universidades, j que podem pagar "cursinhos" caros para se prepararem, enquanto os pobres no o podem. Mas 
 a que se situa a injustia e a desigualdade de tratamento, pois compete ao Poder Pblico, desde a pr-escola, ou at antes, proporcionar, aos alunos carentes, 
condies de igualizao, para que possam concorrer com os abastados em igualdade de situao. Com os "cursinhos" no cabe argumentar, porque so uma distoro do 
sistema escolar. Os exames de ingresso (seleo, vestibulares) revelam deficincias na oferta de escolas, que a extenso da rede precisa eliminar.
6. Cf. Armando Dias Mendes, "Declarao de voto", in Documenta, Separata n. 249, Braslia, agosto/81, p. 21, contra o ensino oficial mdio e superior pago defendido 
pela ProP Esther de Figueiredo Ferraz, na mesma Documenta, Separata, pp. 3 a 20.
7. Cf. Luiz Navarro de Britto, "Declarao de voto", na citada Documenta, p. 27, tambm em oposio ao parecer mencionado da ProF Esther de Figueiredo Ferraz.
8. Documenta, pp. 27 e 28.

842
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
A verdade  que, se a Constituio estabeleceu que a educao  direito de todos e dever do Estado, significa que a elevou  condio de servio pblico a ser prestado 
pelo Poder Pblico indiscriminadamente e, portanto, gratuitamente aos usurios, ficando seu custeio por conta das arrecadaes gerais do Estado. Ento, o Estado 
h de cobrar para cumprir seu dever? E o direito correlato tem que ser pago?
A tese de que o ensino pago visa realizar a justia social  racionalizao ideolgica, porque esconde a ideologia de que o ensino particular "deve primar sobre 
o ensino oficial".9 No fundo, portanto, a racionalizao consiste na defesa da escola particular contra a escola pblica nos nveis mdio e superior, pois, passando 
o ensino oficial a ser pago, no h mais diferena entre o ensino pblico e o particular. Tanto far, sob o ponto de vista dos custos dos alunos, matricular-se num 
como noutro. Por outro lado, logo se passar a demonstrar que no haver mais razo para o Poder Pblico investir na ampliao da rede escolar mdia e superior, 
j que a rede particular ter condies de prestar esse servio aos usurios, quando ricos mediante pagamento do prprio bolso, quando pobre mediante bolsas de estudos 
que o Poder Pblico dever fornecer ou ficaro sem escola, o que ser o mais provvel.
Ora, o modo de fazer justia social dentro da escola pblica no depende de cobrana de contribuio dos alunos ricos. A justia social dentro da escola pblica, 
procurando igualar pobres e ricos, ter que ser feita por outros mecanismos, tais como: fornecimento de materiais e outros auxlios (inclusive de transportes) para 
os alunos que provarem, a sim, falta ou insuficincia de recursos, que a Constituio prev (arts. 208, VII, e 212,  49); aumento do imposto sobre a renda, por 
exemplo, de 5%, para quem aufira rendimentos lquidos acima de 20% ou 30% do quantum hoje previsto para o incio da incidncia do teto de 25%, destinada a importncia 
arrecadada ao custeio da escola pblica.
7. Cultura e direitos culturais
A Constituio estatui que o Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e o acesso s fontes de cultura nacional, apoiar e incentivar a 
valorizao e a difuso das manifestaes culturais, destacadamente as populares, indgenas e afro-brasileiras e de outros grupos participantes do processo civilizatrio 
nacional. Nesse sentido, j considerou tombados todos os documentos e os stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos.
9. Cf. Antnio Sampaio Dria, Direito constitucional, v. W/69.

DA ORDEM CONSTITUCIONAL DA CULTURA                                843
Para se dar eficcia a essas normas que prevem apoio e incentivo s manifestaes culturais do art. 215, o  6 do art. 216, introduzido pela EC-42/2003, faculta 
aos Estados e Distrito Federal vincularem a fundo estadual de fomento  cultura at cinco dcimos por cento de sua receita tributria lquida, para o financiamento 
de programas e projetos culturais, vedada a aplicao desses recursos no pagamento de qualquer despesa corrente no vinculada diretamente aos investimentos ou aes 
apoiadas.
Define ela o patrimnio cultural brasileiro, como sendo constitudo dos bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, desde que 
portadores de referncia  identidade,  ao,  memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem as formas de expresso, os 
modos de criar, fazer e viver, as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas, as obras, documentos, edificaes e demais espaos destinados s manifestaes 
artstico-culturais e os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfico, patrimnio 
esse que ter que ser protegido pelo Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, 
e de outras formas de acautelamento e preservao. V-se da que, hoje, o tombamento  apenas uma das formas possveis de proteo do patrimnio cultural. Modernizam-se 
e ampliam-se, portanto, os meios de atuao do Poder Pblico na tutela do patrimnio cultural. Sai-se tambm do limite estreito da terminologia tradicional, para 
utilizarem-se tcnicas mais adequadas, ao falar-se em patrimnio cultural, em vez de patrimnio histrico, artstico e paisagstico, pois h outros valores culturais 
que no se subsumem nessa terminologia antiga. Meios de represso a danos e ameaas ao patrimnio cultural tambm so suscitados (art. 216,  4).
8. Desporto
 dever do Estado fomentar prticas desportivas formais e no-formais, como direito de cada um, observadas as diretrizes do art. 217.
A Constituio valorizou a justia desportiva, quando estabeleceu que o Poder Judicirio s admitir aes relativas  disciplina e s competies desportivas aps 
esgotarem-se as instncias daquela. Mas imps a ela um prazo mximo para proferir a deciso final, que  de sessenta dias, aps o qual, evidentemente, o Poder Judicirio 
poder conhecer da controvrsia.

844
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
9. Cincia e tecnologia
 incumbncia do Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgica. A Constituio distingue a pesquisa em pesquisa 
cientfica bsica, que receber tratamento prioritrio do Estado, tendo em vista o bem pblico e o progresso da cincia, e pesquisa tecnolgica, que dever voltar-se 
preponderantemente para a soluo dos problemas brasileiros e para o desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional; para tanto o Estado apoiar e estimular 
a formao de recursos humanos nessas reas do saber.
A regra do art. 219 deveria figurar entre os dispositivos da ordem econmica, onde melhor se enquadraria. Reza o dispositivo que o mercado interno integra o patrimnio 
nacional e ser incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e scio-econmico, o bem-estar da populao e a autonomia tecnolgica do Pas, nos termos 
da lei federal.  uma regra da ordem econmica mais do que de cincia e tecnologia, na qual a interveno no domnio econmico encontra importante fundamento para 
o controle do mercado interno.
10. Comunicao social
J estudamos a liberdade de manifestao do pensamento, da criao, da expresso e da informao, de maneira a abranger as questes fundamentais do captulo da comunicao 
social. O nico aspecto que ficou para considerar foi o art. 222, que estatui que a propriedade de empresa jornalstica e de radiodifuso sonora e de sons e imagens 
 privativa de brasileiros natos ou naturalizados h mais de dez anos, ou de pessoas jurdicas constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sede no Pas, cujas 
alteraes de controle societrio sero comunicadas ao Congresso Nacional, por determinao da EC-36/2002. Essa emenda abriu a possibilidade de participao do capital 
estrangeiro nessas empresas, at o montante de trinta por cento, na forma disciplinada em lei. Contudo, a responsabilidade editorial e as atividades de seleo e 
direo da programao veiculada so privativas de brasileiros natos ou naturalizados h mais de dez anos, em qualquer meio de comunicao social. A mesma emenda 
disps que os meios de comunicao social eletrnica, independentemente da tecnologia utilizada para a prestao do servio, devero observar os princpios enunciados 
no art. 221, na forma de lei especfica, que tambm garantir a prioridade de profissionais brasileiros na execuo de produes nacionais.

DA ORDEM CONSTITUCIONAL DA CULTURA                               845
11. Meio ambiente
Essa matria entra, meio  cunha, nesse captulo sobre a ordem constitucional da cultura. O captulo do meio ambiente  um dos mais importantes e avanados da Constituio 
de 1988, do qual, contudo, no podemos tratar aqui seno em suas linhas gerais e fundamentais, alm do que dele j dissemos.
A Constituio define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de todos e lhe d a natureza de bem de uso comum do povo e essencial  sadia qualidade 
de vida, impondo-se ao Poder Pblico e  coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
O art. 225,  l9, arrola as medidas e providncias que incumbem ao Poder Pblico tomar para assegurar a efetividade do direito reconhecido no caput, que nos limitaremos 
a enunciar, quais sejam: (1) preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; (2) preservar a diversidade 
e a integridade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas  pesquisa e manipulao de material gentico; (3) definir, em todas as unidades 
da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada 
qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo; (4) exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente 
causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade; (5) controlar a produo, a comercializao 
e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; (6) promover a educao ambiental em todos 
os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente; (7) proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem 
em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade.
A Constituio, alm desses meios de atuao do Poder Pblico, impe condutas preservacionistas a quantos possam direta ou indiretamente gerar danos ao meio ambiente. 
Assim, aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com a soluo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, 
na forma da lei, e as usinas que operem com reator nuclear devero ter sua localizao definida em lei federal, sem o que no podero ser instaladas. D ela nfase 
 atuao preventiva, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e

S46
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
prestao (art. 170, VI, EC-42/2003), mas nao descuida das medidas repressivas, ao exigir a recuperao do meio ambiente degradado por atividades regulares, e especialmente 
ao sujeitar as condutas e atividades lesivas ao meio ambiente a sanes penais e administrativas, sem prejuzo da obrigao de reparar os danos causados. Cabe invocar, 
aqui, a tal propsito, o disposto no art. 173,  5", que prev a possibilidade de responsabilizao das pessoas jurdicas, independente da responsabilidade de seus 
dirigentes, sujeitando-se s punies compatveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econmica, que tem como um de seus princpios a defesa do 
meio ambiente.
O art. 225,  4, dedarpatrimnio nacional a Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Gros-sense e a Zona Costeira, no 
para torn-las estaticamente preservadas; ao contrrio, sua utilizao econmica, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais,  admissvel, na forma da lei, dentro 
de condies que assegurem a preservao do meio ambiente.
A Constituio, com isso, segue, e at ultrapassa, as Constituies mais recentes (Bulgria, art. 31, ex-URSS, art. 18, Portugal, art. 66, Espanha, art. 45) na proteo 
do meio ambiente. Toma conscincia de que a "qualidade do meio ambiente se transformara num bem, num patrimnio, num valor mesmo, cuja preservao, recuperao e 
revitalizao se tornaram num imperativo do Poder Pblico, para assegurar a sade, o bem-estar do homem e as condies de seu desenvolvimento. Em verdade, para assegurar 
o direito fundamental  vida".10 As normas constitucionais assumiram a conscincia de que o direito  vida, como matriz de todos os demais direitos fundamentais 
do homem,  que h de orientar todas as formas de atuao no
10. Cf. nosso "Direito  qualidade do meio ambiente", Revista do Advogado 18/ 46, junho/85, e nosso Direito urbanstico brasileiro, p. 436. Conclumos o primeiro 
desses trabalhos propondo que o direito  qualidade do meio ambiente, como manifestao do direito  vida, merecesse na nova Carta Magna tratamento adequado e sugerimos 
um dispositivo que sintetizava o essencial do captulo em estudo, nos termos seguintes: "Art. - (direito  qualidade do meio ambiente) 1. Todos tm direito a um 
meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, bem como o dever de defend-lo. 2. Incumbe aos poderes pblicos velar pela aplicao eficaz desse direito e pelo 
racional aproveitamento dos recursos naturais, salvaguardando sua capacidade de renovao e estabilidade ecolgica, com o fim de proteger e melhorar a qualidade 
da vida e defender e restaurar o meio ambiente, apoiando-se na indispensvel solidariedade coletiva. 3. Fica reconhecida a legitimao processual a qualquer brasileiro 
e a instituies brasileiras de fins ambientais e ecolgicos para a defesa do meio ambiente no interesse da qualidade de vida. 4. A mesma legitimao cabe ao Ministrio 
Pblico federal e estadual. 5. A lei fixar sanes penais, administrativas e civis para quem violar o disposto nas alneas 1 e 2 deste artigo".

DA ORDEM CONSTITUCIONAL DA CULTURA
847
campo da tutela do meio ambiente. Compreendeu que ele  um valor preponderante, que h de estar acima de quaisquer consideraes como as de desenvolvimento, como 
as de respeito ao direito de propriedade, como as da iniciativa privada. Tambm estes so garantidos no texto constitucional, mas, a toda evidncia, no podem primar 
sobre o direito fundamental  vida, que est em jogo quando se discute a tutela da qualidade do meio ambiente, que  instrumental no sentido de que, atravs dessa 
tutela, o que se protege  um valor maior: a qualidade da vida humana}1
11. Reproduzimos aqui consideraes que constam do nosso artigo citado, Revista do Advogado 18/50.

Captulo IV
DA FAMLIA, DA CRIANA, DO ADOLESCENTE E DO IDOSO
1. A famlia. 2. Tutela da criana e do adolescente. 3. Tutela dos idosos.
1. A famlia
A famlia  afirmada como base da sociedade e tem especial proteo do Estado, mediante assistncia na pessoa de cada um dos que a integram e criao de mecanismos 
para coibir a violncia no mbito de suas relaes. No  mais s pelo casamento que se constitui a entidade familiar. Entende-se tambm como tal a comunidade formada 
por qualquer dos pais e seus descendentes e, para efeito de proteo do Estado, tambm, a unio estvel entre homem e mulher, cumprindo  lei facilitar sua converso 
em casamento (cf. Lei 9.278, de 10.5.96). Em qualquer desses casos, os direitos e deveres referentes  sociedade conjugai so exercidos igualmente pelo homem e pela 
mulher, especificando aqui o direito de igualdade entre ambos, j consignado no art. 5B, I (art. 226).
O casamento  civil e gratuita a sua celebrao, mas o religioso ter efeito civil, nos termos da lei. Quer no primeiro caso, quer no segundo, pode ele ser dissolvido 
pelo divrcio, aps prvia separao judicial por mais de um ano nos casos expressos em lei, ou comprovada separao de fato por mais de dois anos.
A paternidade responsvel, ou seja, a paternidade consciente, no animalesca,  sugerida. Nela e na dignidade da pessoa humana  que se fundamenta o planejamento 
familiar que a Constituio admite como um direito de livre deciso do casal, de modo que ao Estado s compete, como dever, propiciar recursos educacionais e cientficos 
para o seu exerccio. A Constituio no se satisfaz com declarar livre o planejamento familiar. Foi mais longe, vedando qualquer forma coercitiva por parte de instituies 
sociais ou privadas (cf. Lei 9.263, de 12.1.96).
A famlia  uma comunidade natural composta, em regra, de pais e filhos, aos quais a Constituio, agora, imputa direitos e deveres re-

DA FAMLIA, DA CRIANA, DO ADOLESCENTE K DO IDOSO                 849
cprocos, nos termos do art. 229, pelo qual os pais tm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores, havidos ou no da relao do casamento (art. 227, 
 6"), ao passo que os filhos maiores tm o dever de ajudar e amparar os pais na velhice, carncia ou enfermidade.
2. Tutela da criana e do adolescente
Essa famlia, que recebe a proteo estatal, no tem s direitos. Tem o grave dever, juntamente com a sociedade e o Estado, de assegurar, com absoluta prioridade, 
os direitos fundamentais da criana e do adolescente enumerados no art. 227: direito  vida,  sade,  alimentao,  educao, ao lazer,  profissionalizao, 
 cultura,  dignidade, ao respeito,  liberdade e  convivncia familiar e comunitria. Coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, 
violncia, crueldade e opresso  exigncia indeclinvel do cumprimento daquele dever.
Ao Estado incumbe ainda promover programas de assistncia integral  sade da criana e do adolescente, incluindo preveno e atendimento especializado aos portadores 
de deficincia fsica, senso-rial ou mental, dispondo a lei sobre normas que facilitem seu acesso a logradouros, edifcios pblicos e a veculos de transportes coletivos.
A Constituio  minuciosa e redundante na previso de direitos e situaes subjetivos de vantagens das crianas e adolescentes, especificando em relao a eles 
direitos j consignados para todos em geral, como os direitos previdencirios e trabalhistas, mas estatui importantes normas tutelares dos menores, especialmente 
dos rfos e abandonados e dos dependentes de drogas e entorpecentes (art. 227,  39). Postula punio severa ao abuso, violncia e explorao sexual da criana 
e do adolescente.
O art. 227,  6, contm importante norma relativa ao direito de filiao, reconhecendo igualdade de direitos e qualificaes aos filhos, havidos ou no da relao 
de casamento, ou por adoo, proibidas quaisquer designaes discriminatrias a ela relativas. Ficam, assim, banidas da legislao civil expresses como filhos legtimos, 
filhos naturais, filhos adulterinos, filhos incestuosos. Por outro lado, expressamente  admitida a adoo de crianas brasileiras por estrangeiro, desde que seja 
assistida pelo Poder Pblico, na forma da lei e nos casos e condies por esta estabelecidos (art. 227,  5a).
3. Tutela dos idosos
Os idosos no foram esquecidos pelo constituinte. Ao contrrio, vrios dispositivos mencionam a velhice como objeto de direitos es-

850
CURSO DF. DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
pecficos, como do direito previdencirio (art. 201, I), do direito as-sistencial (art. 203,1), mas h dois dispositivos que merecem referncia especial, porque 
o objeto de considerao  a pessoa em sua terceira idade.
Assim  que o art. 230 estatui que a famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participao na comunidade, defendendo 
sua dignidade e bem-estar e ga-rantindo-lhes o direito  vida, de preferncia mediante programas executados no recesso do lar, garantindo-se, ainda, o benefcio 
de um salrio mnimo mensal ao idoso que comprove no possuir meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida por famlia, conforme dispuser a lei (art. 
203, V), e, aos maiores de sessenta e cinco anos, independente de condio social,  garantida a gratuidade dos transportes urbanos.
A Lei 8.842, de 4.1.94, que disps sobre a poltica nacional do idoso e criou o Conselho Nacional do Idoso, considera idoso, para os seus efeitos, a pessoa maior 
de sessenta anos de idade. Segundo seu art. l9 a poltica do idoso tem por objetivo assegurar seus direitos sociais, criando condies para promover sua autonomia, 
integrao e participao efetiva na sociedade. Traa ela os princpios e diretrizes da poltica do idoso, a organizao e gesto dessa poltica, que incumbe ao 
Ministrio responsvel pela assistncia e promoo social, e ainda estabelece as aes governamentais necessrias  implementao dessa poltica.

Captulo V DOS NDIOS
1. Fundamentos constitucionais dos direitos indgenas. 2. Organizao social dos ndios: comunidade, etnia e nao. 3. Direitos sobre as terras indgenas. 4. Terras 
tradicionalmente ocupadas pelos ndios. 5. O indigenato. 6. Posse permanente. 7. Usufruto exclusivo. 8. Minerao em terras indgenas. 9. Demarcao das terras indgenas. 
10. Defesa dos direitos e interesses dos ndios.
1. Fundamentos constitucionais dos direitos indgenas
A Constituio de 1988 revela um grande esforo da Constituinte no sentido de preordenar um sistema de normas que pudesse efetivamente proteger os direitos e interesses 
dos ndios. E o conseguiu num limite bem razovel. No alcanou, porm, um nvel de proteo inteiramente satisfatrio. Teria sido assim, se houvera adotado o texto 
do Anteprojeto da Comisso Afonso Arinos, reconhecidamente mais equilibrado e mais justo.
 inegvel, contudo, que ela deu um largo passo  frente na questo indgena, com vrios dispositivos referentes aos ndios,1 nos quais dispe sobre a propriedade 
das terras ocupadas pelos ndios, a competncia da Unio para legislar sobre populaes indgenas, autorizao congressual para minerao em terras indgenas, relaes 
das comunidades indgenas com suas terras, preservao de suas lnguas, usos, costumes e tradies. Os arts. 231 e 232  que estabelecem as bases dos direitos dos 
ndios.
2. Organizao social dos ndios: comunidade, etnia e nao
O art. 231 reconhece a organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies dos ndios, com o que reconhece a existncia de minorias nacionais e institui normas 
de proteo de sua singularidade tnica, especialmente de suas lnguas, costumes e usos. A propsito, a Constituio fala empopulaes indgenas (art. 22, XIV) e 
comunidades indgenas ou dos ndios (art. 232), certamente como comunidades cultu-
1. Cf. arts. 20, XI, 22, IV, 49, XVI, 109, XL, 129, V, 176,  Io, 210,  T, 215,  T-, e especialmente 231 e 232, formando estes dois ltimos o captulo especial 
dos ndios.

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rais, que se revelam na identidade tnica, nao propriamente como comunidade de origem que se vincula ao conceito de raa natural, fundado no fator biolgico, hoje 
superado, dada a "impossibilidade prtica de achar um critrio que defina a pureza da raa".2 Nem  comunidade nacional que no  redutvel a fatores particulares 
ou parciais, porque se integra de todos, enquanto realizao do princpio do Estado nacional, traduzindo, no nosso caso, a unidade comunitria dos brasileiros que 
envolve a todos.
A Constituio recusou o emprego da expresso naes indgenas, baseada na falsa premissa e no preconceito de que nao singula-riza o elemento humano do Estado 
ou se confunde com o prprio Estado, idia h muito superada, quer porque se verificou que existem Estados multinacionais ou multitnicos, que d na mesma, quer 
porque existe Estado sem nao (o Vaticano) e at porque pode existir nao sem Estado como os judeus at a fundao do Estado de Israel, e, ao contrrio, a nao 
pode estar dividida em vrios Estados.3  verdade que hoje tudo isso  muito discutvel. Assim, p. ex., como nota Zippelius, "os suos alemes e os prprios alemes 
no se consideram uma nao, apesar de uma origem, uma lngua e uma cultura comuns".4 Por qu? Porque, para alm desses fatores, h outro mais forte que  o sentimento 
de pertinncia nacional que solidifica uma comunidade de destino poltico.3 Por isso,  que os suos de origem alem, como os de origem italiana e francesa, so 
de nacionalidade sua pelo sentimento de pertinncia  comunidade nacional da Sua, sem prejuzo do sentimento de pertinncia a uma especfica comunidade cultural 
(alem, italiana e francesa). Por tudo isso tambm  que ficou inteiramente superado o incorreto conceito de Estado como nao politicamente organizada.
Se tomarmos o conceito de nao de Mancini, que se assemelha a todos os demais, por certo que poder ser aplicado s comunidades indgenas, em face do art. 231 da 
Constituio. Nao, para ele, " a reunio em sociedade de homens ['seres humanos', quer ele dizer], na qual a unidade de territrio, de origem, de costumes, de 
lngua e a comunho de vida criaram a conscincia social".6 Por outro lado, se se reconhece que a lngua comum  um fator particularmente sig-
2. Cf. Reinhold Zippelius, Teoria general dei Estado, pp. 78 e 79; tambm Hermann Heller, Teoria dei Estado, 4'3 ed., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1961, pp. 
164 e ss. e 174 e ss.
3.  Cf. Wilhem Sauer, Filosofia jurdica y social, p. 186.
4. Ob. cit., p. 80.
5.  Idem, ibidem.
6. Cf. Darcy Azambuja, Teoria geral do Estado, p. 27, ressalvem-se os parnteses explicativos nossos.

DOS NDIOS
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nificativo para a constituio da nao/ ento se pode falar em naes indgenas, na medida em que a comunidade lingstica as identifica. Mas, nesse sentido, o 
conceito de nao se confunde com o conceito de etnia, como esta vem sendo definida atualmente, ou seja: "etnia  uma entidade caracterizada por uma mesma lngua, 
uma mesma tradio cultural e histrica, ocupando um dado territrio, tendo uma mesma religio e, sobretudo, a conscincia de pertencer a essa comunidade".8  claro 
que um novo conceito de nao comea a surgir, diferente do conceito de etnia, e, como tal, no teria aplicao s comunidades indgenas, porque se confunde com 
o controle do aparelho do Estado. Diz-se, ento, que a nao supe a etnia, mas a sobrepassa. "De fato, ela aparece se, alm disso, uma classe social, que controla 
o aparelho central do Estado, assegura uma unidade econmica  vida da comunidade."9 Tambm no se lhes aplicar o termo nao no sentido corrente, embora tecnicamente 
incorreto, de povo de um pas ou Estado, ou no de "comunidade de cidados de um Estado sob o mesmo regime", porque, nesse sentido, se refere a todo o povo brasileiro, 
ndios includos. O certo  que o termo confunde mais do que esclarece.
Enfim, o sentimento de pertinncia a uma comunidade indgena  que identifica o ndio. A dizer,  ndio quem se sente ndio. Essa auto-identificao, que se funda 
no sentimento de pertinncia a uma comunidade indgena, e a manuteno dessa identidade tnica, fundada na continuidade histrica do passado pr-colombiano que reproduz 
a mesma cultura, constituem o critrio fundamental para a identificao do ndio brasileiro. Essa permanncia em si mesma, embora interagindo um grupo com outros, 
 que lhe d a continuidade tnica identificadora. Ora, a Constituio assume essa concepo, p. ex., no art. 231,  1, ao ter as terras ocupadas pelos ndios como 
"necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies". A identidade tnica perdura nessa reproduo cultural, que no  esttica; 
no se pode ter cultura esttica. Os ndios, como qualquer comunidade tnica, no param no tempo. A evoluo pode ser mais rpida ou mais lenta, mas sempre haver 
mudanas e, assim, a cultura indgena, como qualquer outra,  cons-
7.  Cf. Reinhold Zippelius, ob. cit., p. 79.
8.  Cf. Carlos Lopes, Para uma leitura sociolgica da Guinc-Bissau, pp. 36 e 37; no mesmo sentido, Samir Amin, Le dveloppemenl ingal, p. 21: "Uethnie suppose une 
communaut linguistique et culturelle et une homognit du territoire gografique et, surtout, Ia conscience de cette homognit culturelle, quand bien mme celle-ci 
serai imparfaite, les variantes dialectques diffrants d'une 'province'  1'autre, ou les cultes religieux".
9. O conceito  atribudo a Selon Saad Zahran, cf. Samir Amin, ob. cit., p. 21.  um conceito muito particular de nao, como se nota.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
tantemente reproduzida, nao igual a si mesma. Nenhuma cultura  isolada. Est sempre em contacto com outras formas culturais. A reproduo cultural no destri a 
identidade cultural da comunidade, identidade que se mantm em resposta a outros grupos com os quais dita comunidade interage. Eventuais transformaes decorrentes 
do viver e do conviver das comunidades no descaracterizam a identidade cultural. Tampouco a descaracteriza a adoo de instrumentos novos ou de novos utenslios, 
porque so mudanas dentro da mesma identidade tnica.10
3. Direitos sobre as terras indgenas
A questo da terra se transformara no ponto central dos direitos constitucionais dos ndios, pois, para eles, ela tem um valor de sobrevivncia fsica e cultural. 
No se ampararo seus direitos se no se lhes assegurar a posse permanente e a riqueza das terras por eles tradicionalmente ocupadas, pois, a disputa dessas terras 
e de sua riqueza, como lembra Manuela Carneiro da Cunha, constitui o ncleo da questo indgena hoje no Brasil.11 Por isso mesmo, esse foi um dos temas mais difceis 
e controvertidos na elaborao da Constituio de 1988, que buscou cercar de todas as garantias esse direito fundamental dos ndios. Da Constituio se extrai que, 
sobre as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, incidem os direitos de propriedade e os direitos de usufruto, sujeitos a delimitaes e vnculos que decorrem 
de suas normas.
Declara-se, em primeiro lugar, que essas terras so bens da Unio (art. 20, XI). A outorga constitucional dessas terras ao domnio da Unio visa precisamente preserv-las 
e manter o vnculo que se acha embutido na norma, quando fala que so bens da Unio as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios, ou seja, cria-se a uma propriedade 
vinculada ou propriedade reservada com o fim de garantir os direitos dos ndios sobre ela. Por isso, so terras inalienveis e indisponveis, e os direitos sobre 
elas, imprescritveis.
So terras da Unio vinculadas ao cumprimento dos direitos indgenas sobre elas, reconhecidos pela Constituio como direitos originrios (art. 231), que, assim, 
consagra uma relao jurdica fundada no instituto do indigenato, como fonte primria e congnita da posse territorial, consubstanciada no art. 231,  2, quando 
estatui que as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riqueza do solo, dos rios 
e
10. Sobre esses assuntos, cf. Manuela Carneiro da Cunha, Os direitos do ndio: ensaios e documentos, pp. 22 e ss.
11.  Ob. cit., p. 32.

DOS NDIOS
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dos lagos nelas existentes. Disto tambm  que deriva o princpio da irremovibilidade dos ndios de suas terras, previsto no  5S do art. 231, s admitida a remoo 
ad referendum do Congresso Nacional e apenas em caso de catstrofe ou epidemia que ponha em risco sua populao, ou no interesse da soberania do Pas, aps deliberao 
do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hiptese, o retorno imediato logo que cesse o risco. Dali igualmente provm as limitaes a respeito da minerao nessas 
terras (infra) e a invalidade de atos contrrios  efetividade dos direitos indgenas sobre elas.
De fato, consoante dispe o art. 231,  6, so nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse 
das terras a que se refere este artigo, ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse pblico 
da Unio, segundo o que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade e a extino direito a indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto 
s benfeitorias derivadas da ocupao de boa-f. A exceo final, quanto s benfeitorias, no autoriza aes e pedido de indenizao contra os ndios, pois no so 
acionveis, mas apenas contra a Unio,  qual cabe velar e impedir a prtica de atos atentatrios aos direitos dos ndios sobre as terras por eles ocupadas, que 
so bens dela.
4. Terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios
So bens da Unio as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios (art. 20, XI). So reconhecidos aos ndios os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente 
ocupam (art. 231). As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se  sua posse permanente [...] (art. 231,  l9). Essa reiterao constitucional requer 
conceituao que defina as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios.
A base do conceito acha-se no art. 231,  l5, fundado em quatro condies, todas necessrias e nenhuma suficiente sozinha, a saber: 1) serem por eles habitadas em 
carter permanente; 2) serem por eles utilizadas para suas atividades produtivas; 3) serem imprescindveis  preservao dos recursos ambientais necessrios a sen 
bem-estar; 4) serem necessrias a sua reproduo fsica e cultural, tudo segundo seus usos, costumes e tradies, de sorte que no se vai tentar definir o que  
habitao permanente, modo de utilizao, atividade produtiva, ou qualquer das condies ou termos que as compem, segundo a viso civilizada, a viso do modo de 
produo capitalista ou socialista, a viso do bem-estar do nosso gosto, mas segundo o modo de ser deles, da cultura deles.
Terras tradicionalmente ocupadas no revela a uma relao temporal. Se recorrermos ao Alvar de 1 de abril de 1680 que reconhecia aos

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ndios as terras onde esto tal qual as terras que ocupavam no serto, veremos que a expresso ocupadas tradicionalmente no significa ocupao imemorial. No quer 
dizer, pois, terras imemorialmente ocupadas, ou seja: terras que eles estariam ocupando desde pocas remotas que j se perderam na memria e, assim, somente estas 
seriam as terras deles. No se trata, absolutamente, de posse ou prescrio imemorial, como se a ocupao indgena nesta se legitimasse, e dela se originassem seus 
direitos sobre as terras, como uma forma de usucapio imemorial, do qual emanariam os direitos dos ndios sobre as terras por eles ocupadas, porque isso, alm do 
mais,  incompatvel com o reconhecimento constitucional dos direitos originrios sobre elas.
Nem tradicionalmente nem posse permanente so empregados em funo de usucapio imemorial em favor dos ndios, como eventual ttulo substantivo que prevalea sobre 
ttulos anteriores. Primeiro, porque no h ttulos anteriores a seus direitos originrios. Segundo, porque usucapio  modo de aquisio da propriedade e esta no 
se imputa aos ndios, mas  Unio a outro ttulo. Terceiro, porque os direitos dos ndios sobre suas terras assentam em outra fonte: o indigenato (infra).
O tradicionalmente refere-se, no a uma circunstncia temporal, mas ao modo tradicional de os ndios ocuparem e utilizarem as terras e ao modo tradicional de produo, 
enfim, ao modo tradicional de como eles se relacionam com a terra, j que h comunidades mais estveis, outras menos estveis, e as que tm espaos mais amplos pelo 
qual se deslocam etc. Da dizer-se que tudo se realize segundo seus usos, costumes e tradies.
5. O indigenato
Os dispositivos constitucionais sobre a relao dos ndios com suas terras e o reconhecimento de seus direitos originrios sobre elas nada mais fizeram do que consagrar 
e consolidar o indigenato, velha e tradicional instituio jurdica luso-brasileira que deita suas razes j nos primeiros tempos da Colnia, quando o Alvar de 
l9 de abril de 1680, confirmado pela Lei de 6 de junho de 1755, firmara o princpio de que, nas terras outorgadas a particulares, seria sempre reservado o direito 
dos ndios, primrios e naturais senhores delas. Vindo a Lei 601/1850, os grileiros de sempre, ocupando terras indgenas, pretendiam destes a exibio de registro 
de suas posses. Joo Mendes Jnior, num texto que bem reflete o sentimento de autntico jurista que era, rebateu a pretenso nos termos seguintes: "Desde que os 
ndios j estavam aldeados com cultura e morada habitual, essas terras por eles ocupadas, se j no fossem deles, tambm no poderiam ser de posteriores posseiros, 
visto que estariam devolutas; em qualquer hip-

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tese, suas terras lhes pertenciam em virtude do direito  reserva, fundado no Alvar de l9 de abril de 1680, que no foi revogado, direito esse que jamais poder 
ser confundido com uma posse sujeita a legitimao e registro".12
 que, conforme ele mostra, o indigenato no se confunde com a ocupao, com a mera posse. O indigenato  a fonte primria e congnita da posse territorial;  um 
direito congnito, enquanto a ocupao  ttulo adquirido. O indigenato  legtimo por si, "no  um fato dependente de legitimao, ao passo que a ocupao, como 
fato posterior, depende de requisitos que a legitimem".
"O indigenato, primariamente estabelecido, tem a sedum positio, que constitui o fundamento da posse, segundo o conhecido texto do jurisconsulto Paulo (Dig. titul. 
de acq vel. amittr. possess., L.l), a que se referem Savigny, Molitor, Mainz e outros romanistas; mas o indigenato, alm desse ms possessionis, tem o ius possdendi, 
que j lhe  reconhecido e preliminarmente legitimado, desde o Alvar de l9 de abril de 1680 como direito congnito". S a posse por ocupao est sujeita a legitimao, 
porque, "como ttulo de aquisio, s pode ter por objeto as coisas que nunca tiveram dono, ou que foram abandonadas por seu antigo dono. A ocupao  uma apprehensio 
rei nullis ou rei derelictae [...]; ora, as terras de ndios, congenitamente apropriadas, no podem ser consideradas nem como res nullius, nem como res derelictae; 
por outra, no se concebe que os ndios tivessem adquirido, por simples ocupao, aquilo que lhes  congnito e primrio", de sorte que, em face do Direito Constitucional 
indigenista, relativamente aos ndios com habitao permanente, no h uma simples posse, mas um reconhecido direito originrio e preliminarmente reservado a eles.13
Acrescenta ainda Joo Mendes Jnior que "as terras do indigenato, sendo terras congenitamente possudas, no so devolutas, isto , so originariamente reservadas, 
na forma do Alvar de l9 de abril de 1680 e por deduo da prpria Lei de 1850 e do art. 24,  ls, do Decreto de 1854".14
Essas consideraes, s por si, mostram que a relao entre o indgena e suas terras no se rege pelas normas do Direito Civil. Sua posse extrapola da rbita puramente 
privada, porque no  e nunca foi uma simples ocupao da terra para explor-la, mas base de seu habitai, no sentido ecolgico de interao do conjunto de elementos 
naturais e culturais que propiciam o desenvolvimento equi-
12.  Cf. Os indgenas do Brasil: seus direitos individuais e polticos, p. 57; nosso "Auto-aplicabilidade do artigo 198 da Constituio Federal", RTJE 25/3 a 13.
13. Idem, pp. 58 e 59; idem, p. 5.
14. Idem, p. 62.

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librado da vida humana. Esse tipo de relao no pode encontrar agasalho nas limitaes individualistas do direito privado, da a importncia do texto constitucional 
em exame, porque nele se consagra a idia de permanncia, essencial  relao do ndio com as terras que habita.15
6, Posse permanente
As consideraes acima nos conduzem ao problema da posse permanente das terras habitadas pelos ndios. A Constituio tem duas clusulas sobre isso, referindo-se 
a terras habitadas permanentemente pelos ndios e terras que se destinam  sua posse permanente (art. 231, loe29).
A posse das terras ocupadas tradicionalmente pelos ndios no  a simples posse regulada pelo direito civil; no  a posse como simples poder de fato sobre a coisa, 
para sua guarda e uso, com ou sem nimo de t-la como prpria. , em substncia, aquela possessio ab origine que, no incio, para os romanos, estava na conscincia 
do antigo povo, e era no a relao material de homem com a coisa, mas um poder, vim senhorio.16 Por isso  que Joo Mendes Jnior lembrou que a relao do indgena 
com suas terras no era apenas um itis possessionis, mas tambm um ius possidendi, porque ela revela tambm o direito que tm seus titulares de possuir a coisa, 
com o carter de relao jurdica legtima e utilizao imediata. Podemos dizer que  uma posse como habitat no sentido visto antes.
Essa idia est consagrada na Constituio, quando considera as terras habitadas, segundo os usos, costumes e tradies dos ndios. Da a idia essencial de permanncia, 
explicitada pela norma constitucional.
Quando a Constituio declara que as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios se destinam a sua posse permanente, isso no significa um pressuposto do passado 
como ocupao efetiva, mas, especialmente, uma garantia para o futuro, no sentido de que essas terras inalienveis e indisponveis so destinadas, para sempre, ao 
seu habitat. Se se destinam (destinar significa apontar para o futuro)  posse permanente  porque um direito sobre elas preexiste  posse mesma, e  o direito originrio 
j mencionado.
O reconhecimento do direito dos ndios ou comunidades indgenas aposse permanente das terras por eles ocupadas, nos termos do art. 231,  2e, independe de sua demarcao, 
e cabe ser assegurado
15.  Nossa ob. cit., RTJE 25/5 e 6.
16.  Cf. Roberto de Ruggiero, Instituies de direito civil, So Paulo, v. U/494.

DOS NDIOS                                                         859
pelo rgo federal competente, atendendo  situao atual e ao consenso histrico.
7.  Usufruto exclusivo
Completa o conjunto de direitos dos ndios, outorgado no art. 231 da Constituio, o reconhecimento de seu direito ao usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos 
rios e dos lagos existentes nas terras que tradicionalmente ocupam. A est mais um elemento a afirmar a idia, antes mencionada, de que a posse, no caso, no  
simplesmente ius possessionis, mas tambm ius possdendi, ou seja, direito de possuir, porque posse imediata, no a ttulo de propriedade (que cabe  Unio), mas 
posse imediata de usufniturio exclusivo das riquezas referidas.
Esse usufruto  intransfervel, lembra Pontes de Miranda, que acrescenta: " pleno, compreende o uso e a fruio, quer se trate de minerais, de vegetais ou de animais".17
8. Minerao em terras indgenas
Essa  uma questo ultra-sensvel. Em torno dela giram interesses de toda ordem.
A busca de um equilbrio que resguardasse os relevantes interesses dos ndios, que, por si, so tambm relevantes interesses nacionais, e outros valores que, em 
cada momento, possam apresentar-se, constituiu uma grande preocupao, desde a Comisso Afonso Arinos, cujo texto sobre as populaes indgenas (arts. 380 a 383) 
sustentamos ali, incluindo o art. 382 sobre explorao de minrios em terras indgenas, como privilgio da Unio, assim mesmo quando houvesse interesse nacional, 
assim declarado pelo Congresso Nacional em cada caso.
Essa norma equilibrada, justa e adequada, porque levava em conta os interesses relevantes envolvidos, mas s eles, sem abrir-se a outros interesses nacionais ou 
internacionais, no logrou aprovao na Constituinte, que, no entanto, no deixou inteiramente ao desamparo os interesses dos ndios nessa questo, ao dispor, no 
art. 231,  3, que o aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s 
podem ser efetivados com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos resultados da lavra, na forma 
da lei.
17. Cf. Comentrios  Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, t. TV/456 e 457.

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CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Ao Congresso Nacional se imputou o julgamento de cada situao concreta, para sopesar os direitos e interesses dos ndios e a necessidade da prtica daquelas atividades, 
reconhecido que o princpio  o da prevalncia dos interesses indgenas, pois a execuo de tais atividades, assim como a autorizao do Congresso Nacional, s pode 
ocorrer nas condies especficas estabelecidas em lei (art. 176,  1); nem mesmo se admite a atividade garimpeira, em cooperativa ou no, mencionada no art. 174, 
 39 e 4B, salvo, evidentemente, a atividade garimpeira dos prprios ndios.
9. Demarcao das terras indgenas
Compete  Unio demarcar as terras indgenas (art. 231). O art. 67 do Ato das Disposies Transitrias determina que a Unio deveria concluir a demarcao das terras 
indgenas no prazo de cinco anos a partir da promulgao da Constituio. No quer dizer que a Unio vai agora voltar a redemarcar tudo, recomear tudo. O que se 
quer  que ela execute esse trabalho de demarcao no prazo assinado, concluindo aquele que j comeara e procurando demarcar aquelas terras onde a demarcao ainda 
no foi iniciada. De qualquer forma, no  da demarcao que decorre qualquer dos direitos indgenas. A demarcao no  ttulo de posse nem de ocupao de terras. 
Como mencionamos h pouco, os direitos dos ndios sobre essas terras independem da demarcao. Esta  constitucionalmente exigida no interesse dos ndios.  uma 
atividade da Unio, no em prejuzo dos ndios, mas para proteger os seus direitos e interesses. Est dito: competindo a Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar 
todos os seus bens (art. 231).
10. Defesa dos direitos e interesses dos ndios
Os direitos e interesses dos ndios tm natureza de direito coletivo, direito comunitrio. Como tal, concerne  comunidade toda e a cada ndio em particular como 
membro dela. Essa idia reconduz  comunidade de direito que existia no seio da gentilidade. "Os bens da gens pertenciam conjuntamente a todos os gentlicos. E este 
direito se dis-tinguia do de cada um em particular, por no ser exclusivo, mas indiviso e inalienvel e indissoluvelmente ligado  qualidade de membro da coletividade."18
Por isso  que a Constituio reconhece legitimao para defend-los em juzo aos prprios ndios, s suas comunidades e s organiza-
18. A propsito, cf. Rudolf von Jhering, Cesprit du droit romain dcms les diverses phases de son dvcloppcmcnt, t. 1/204,  17, por ns citado em nossa Ao popular 
constitucional, p. 12.

DOS NDIOS
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es antropolgicas e pr-ndios, intervindo o Ministrio Pblico em todos os atos do processo, que  da competncia, em primeira instncia, do Juiz Federal da seo 
onde estiverem situadas as terras por eles habitadas (arts. 109, XI, e  2-, e 232) e, na segunda, do Tribunal Regional Federal da rea. Pela mesma razo, ou seja, 
por se tratar de direitos e interesses coletivos, indisponveis, de ordem pblica, envolvidos, alm do mais, com interesses da Unio,  que a Constituio tambm 
deu legitimao ao Ministrio Pblico para defend-los judicialmente (art. 129, V), e, se a competncia  da Justia Federal, o Ministrio Pblico legitimado  o 
Ministrio Pblico Federal

QUINTA PARTE CONCLUSO GERAL



T
Captulo nico
A questionada Reviso Constitucional, prevista no art. 39 das Disposies Transitrias, no conseguiu deformar o texto original da Constituio, mas uma sucesso 
de emendas, fundadas no art. 60, o vem fazendo sistematicamente, tornando-a cada vez mais minuciosa e incompulsvel. Cada governo quer ter a "sua prpria" Constituio 
e apresentado propostas de reformas que no reformam nada, ou se limitam a reformular algum instituto, como foram as chamadas reforma da previdncia e do sistema 
tributrio nacional. Todas elas, alm de mudar dispositivos, vo acrescentando disposies transitrias sobre disposies transitrias e artigos extravagantes, de 
sorte que hoje temos trs direitos constitucionais: o direito constitucional da Constituio remendada, retalhada e retaliada; o direito constitucional transitrio, 
e o direito constitucional extravagante. Se no era no incio uma Constituio isenta de contradies, s vezes minuciosa excessivamente, agora j o  muito mais, 
ainda que continue aberta para o futuro, at com alguma melhoria no campo social, com promessas de realizao de um Estado Democrtico de Direito que construa uma 
sociedade livre, justa e solidria, garanta o desenvolvimento nacional, erradique a pobreza e a marginalizao, reduza as desigualdades regionais e sociais, promova, 
enfim, o bem-estar de todos sem discriminaes de qualquer natureza (art. 3); um Estado Democrtico de Direito, portanto, que assegure o exerccio dos direitos 
sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista 
e sem preconceito, fundada na harmonia e comprometida com a soluo pacfica das controvrsias (Prembulo).  o que o povo quer e espera.
Inegvel que ela adota uma nova idia de direito que informa uma nova concepo de Estado e da Sociedade, como postulamos em edies anteriores, tanto seja ela cumprida, 
aplicada, realizada.
Escrevemos em edio anterior: "precisamente neste domingo, 1.2.87, em que conclumos a reviso deste volume, para esta 4- edio, est-se instalando a Constituinte, 
que estamos pleiteando desde a 2- edio. No  a Constituinte dos nossos sonhos, mas, assim mesmo, continuamos sonhando na esperana de que esse Congresso Constituinte, 
que hoje se instala, dote o pas de uma Constituio

r
866
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
digna". Nao podemos negar o esforo nesse sentido. Produziu-se a Constituio que as circunstncias possibilitaram. Dentro e  vista dessas circunstncias, fez-se 
uma obra, certamente imperfeita, mas digna e preocupada com os destinos do povo sofredor. Oxal se cumpra, porque  nisso que est o drama das Constituies voltadas 
para o povo: cumprir-se e realizar-se, na prtica, como se prope nas normas, porque uma coisa tm sido as promessas, outra, a realidade.

BIBLIOGRAFIA CITADA
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NDICE ALFABTICO-REMISSIVO
(Os nmeros remetem s pginas)
Aborto em face da Constituio, 23 Abuso do poder econmico, 795 Ao
- direito a uma durao razovel do processo, 432
- direito de, 431
- profissional: liberdade, 256
- v. tb. verbete especfico
Ao declaratria de constitucionali-dade
- competncia, 59
- efeitos da deciso, 60
- finalidade e objeto, 57
- legitimao e competncia, 59
- questo constitucional, 56 Ao popular, 142
- regime constitucional, 462 Acessibilidade
- funo administrativa, 678
- funo pblica, 257 Acrscimos pecunirios - Regras de
singeleza, 686
- v. tb. Agentes pblicos Acumulao de cargos, empregos e
funes - Vedao, v. Agentes administrativos
Administrao e jurisdio, 555 Administrao estadual - rgos superiores, 662-664 Administrao federal
- Conselhos, 660-662
- rgos superiores
  Ministrios, 657-660
  Presidncia da Repblica, 657 Administrao Municipal - rgos superiores, 662-664
Administrao Pblica, 107
- direta, 655
- estruturas bsicas, 654-665
- fundacional, 655
-  impessoalidade, v. Princpios (da impessoalidade da Administrao Pblica)
- indireta, 655
- noo de administrao, 654
- organizao administrativa, 654-655
- participao do usurio, v. Usurio
- princpios constitucionais, 666-676
- responsabilidade civil, 673 Adolescente - Tutela, 849 Advocacia pblica
- Advocacia-Geral da Unio, 605-606
 chefia, 606
 instituio, 605
 organizao, 605
- defensorias pblicas, 606
- funo essencial  Justia, 605
- representao das unidades federadas, 606
Advogado
- e administrao da Justia, 596
- funo essencial  Justia, 595
- inviolabilidade, 597 Aeronutica, v. Foras Armadas Agentes administrativos, 677-678
- acessibilidade  funo, 678
- acrscimos pecunirios, 686
- conceito, 677
- e agentes pblicos, 677
- equiparao de vencimentos, 687
- investidos em mandato eletivo, 689
- investidura em cargo ou emprego, 679
- isonomia de vencimentos, 687
- paridade de vencimentos, 687

894
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
- pessoal temporrio: contratao, 681
- servidores pblicos, 690-701
 empregados pblicos, 678
 funcionrios pblicos, 678
  prestacionistas de servio pblico temporrio, 678
 servidores em sentido estrito, 678
- vedao de acumulaes remuneradas, 688
- vinculao de vencimentos, 687
- v. tb. Servidores pblicos Agentes pblicos
- administrativos, 677-690
- polticos, 677
- sistema remuneratrio, 681
  remunerao, 684-686
 subsdio, 682
 vencimento e vencimentos, 684-686
- v. tb. Agentes administrativos; Militares
Aglomeraes urbanas, 664
Aposentadoria, penso e seus proventos, 691
Argio de descumprimento de preceito constitucional fundamental -Competncia do STF, 562
Asilo poltico, v. Estrangeiro
Assemblia Legislativa Estadual, 622
- atribuies, 624
- funcionamento, 623 Assistncia social
- bases constitucionais, 836
- direito, 310
- direito social, 835 Associao - Liberdade de, 266 Atividade administrativa e princpio
da legalidade, 427 Atividade econmica
- explorao estatal, 804
- princpios gerais, 785 Ato administrativo
- finalidade, 667
- publicidade, 669
Ato jurdico perfeito - Conceito e regime, 435 Atos institucionais - Regime, 86
Atuao do Estado na economia
- capitalismo, 799
- e servio pblico, 801
- estatismo, 800
- explorao estatal de atividade econmica, 804
  monoplios, 785
- interveno no domnio econmico, 807
- modos, 804
- planejamento econmico, 809
- socialismo, 800 Autonomia
- dos Estados Federados, 608
- equilbrio federativo, 484
- gerencial dos rgos administrativos, 675
- interveno, 484
- municipal
 base constitucional, 640
  capacidade de auto-organizao, 642
  lei orgnica prpria, 642
- universitria, 838
B
Banco Central - Funo, 735 Bem de famlia, 278 Bens da Unio, 495 Brasileiros
- natos, 326, 331
- naturalizados, 330, 332
- v. tb. Direito de nacionalidade brasileira
Braslia - Capital Federal, 472
Cmara dos Deputados
- atribuies privativas, 521
- representantes do povo, 510
- v. tb. Congresso Nacional Cmara Legislativa do Distrito Federal, 651
- deputados distritais, 651

NDICE ALFABTICO-REMISSIVO
895
Cmara Municipal
- composio, 647
- funes, 646
 deliberativa, 646
  fiscalizadora, 646
 julgadora, 647
 legislativa, 646
 poder organizativo municipal, 647
- vereadores, 647, 648 Candidaturas - Apresentao, 378 Capacidade eleitoral, 356
Capital estrangeiro, v. Empresa brasileira; Instituies financeiras
Capitalismo, socialismo e estatismo, 799
Cargo pblico, v. Agentes administrativos; Servidores pblicos
Carreiras jurdicas e isonomia concreta, ,595
Cassao de mandato, v. Estatuto dos Congressistas
Certides - Direito a, 444
Cessao da interveno - Conseqncias, 488
Chefe de Estado e de Governo - Conceito e funes, 542
Cidadania
- aquisio, 346
- conceito, 344
- e nacionalidade, 345
- fundamento do Estado brasileiro, 104
- v. tb. Democracia; Direito de cidadania
Cidado - Conceito, 346
Cincia e tecnologia na Constituio,
844
Circulao - Liberdade de, 239 Classificao
- dos direitos fundamentais, 182
- dos direitos individuais, 193 Co-gesto - Conceito, 298 Coisa julgada - Garantia, 436 Colnia
- fragmentao do Poder, 70
- organizao municipal, 72 Comisso representativa - Atribuies
e funcionamento, 516
Comisses parlamentares, 513 Competncia
- administrativa, 497
- econmica, 500
- financeira, 501
- internacional, 496
- material comum, 501
- poltica, 496
- prestao de servios, 497
- social, 500
- urbanstica, 499 Competncia legislativa
- Estados federados, 622
- Unio Federal, 502 Competncia tributria
- atribuio constitucional, 721
- discriminao das rendas tributrias, 721-732
- Estados, 725
- Municpios, 728
- Unio, 722 Competncias
- classificao, 479
- da Unio: noo e classificao, 496
- estaduais materiais, 620
- municipais: bases constitucionais, 643 Comunicao
- liberdade de, 243
- meios de, 248
- social, 844
- v. tb. Conselho de Comunicao Social
Comunicaes pessoais - Segurana, 438
Concorrncia e abuso do poder econmico, 795
Condies de trabalho, v. Direitos sociais (dos trabalhadores)
Conflitos tributrios - Normas de preveno
- lei complementar, 709
- resolues do Senado Federal, 711 Congressistas
- direitos, 537
- Estatuto, 534
- incompatibilidades, 538

896
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
- perda do mandato, 539 Congresso Nacional, 509
- atribuies, 520
 privativas da Cmara dos Deputados, 521
  privativas do Senado Federal, 521
- Cmara dos Deputados, 510
- Comisso representativa, 516
-  convocao e comparecimento de Ministros, 523
- funcionamento, 517
- Mesa, 512
- organizao interna das Casas
 Comisses Parlamentares, 513
 Mesas, 512
 polcia, 516
 regimentos internos, 511
 servios administrativos, 516
- Senado Federal, 511
- v. tb. Estatuto dos Congressistas Conhecimento
- recepo de, 255
- transmisso de, 255 Conselho da Justia Federal, 573 Conselho da Repblica
- competncia, 661
- composio, 661
- funo, 661
Conselho de Comunicao Social, 662 Conselho de Defesa Nacional
- competncia, 661
- composio, 662
- funo, 661
Conselho Nacional de Justia, 567
- competncia, 569
- composio e funcionamento, 568
- ouvidorias, 570
Conselho Nacional do Ministrio Pblico, 603
- competncia, 603
- composio, 603
- Corregedor Nacional, 604
- funcionamento, 604
- ouvidorias do Ministrio Pblico, 604
Constitucionalidade - Controle, v. Ao declaratria de constitucionalidade; Controle de constitucionalidade; Estado Democrtico de Direito; Supremo Tribunal Federal
Constituio de 1891 - Formao e estrutura, 78
Constituio de 1934 - Ordem econmica e social, 81
Constituio de 1946 - Redemocratiza-o, 83
Constituio de 1967 e sua Emenda 1, 86
Constituio de 1988
- plebiscito, reviso e emendas constitucionais, 90
- seu sentido, 89 Constituio econmica
- formal, 791
- idia, 790
- princpios, 791
- v. tb. Ordem econmica Constituio Estadual
- consideraes gerais, 636, 638
- contedo, 636
- elementos limitativos, 637
- elementos orgnicos, 637
- elementos scio-ideolgicos, 638 Constituio Federal, 46
- guarda, 559
- v. tb. Argio de descumprimento de preceito constitucional fundamental
Constituies
- classificao, 40
- conceito, 37
- concepes, 38
- contedo, 43
- elementos, 44
- emendas, 61
- Imperial, 74
- objeto e contedo, 43
- rigidez e supremacia, 45
 formal, 45
 material, 45
Constituies brasileiras (de 1824 a 1988), 74-90, 170, 171

NDICE ALFABTICO-RRMISSIVO
897
Consultorias estaduais-Funo essencial  Justia estadual, 634 Consumidores
- direitos, 262
- direitos sociais, 307 Contabilidade pblica, v. Fiscalizao
contbil, financeira e oramentria Conteno - Regras de, 258 Contencioso eleitoral, 379 Contratao - Pessoal temporrio, 681 Contribuio de iluminao pblica,
729
Contribuio de melhoria, 707 Contribuio sindical, 303 Contribuies sociais, 708 Controle
- externo, 752
- financeiro, 751
- interno, 751
- jurisdicional, 431
Controle de constitucionalidade, 46, 50
- doutrina, 46
- exerccio, 49
- inconstitucionalidades, 46
 por ao, 47
  por omisso, 47
- jurisdicional, 49-50
- sistema brasileiro, 50
- sistemas, 49
- v. tb. Ao declaratria de constitucio-
nalidade; Declarao de inconstitu-cionalidade; Reforma constitucional; Supremo Tribunal Federal Cooperativas de crdito, 827 Corregedor Nacional, 604 Corpo de bombeiros, 
v. Polcia(s) (estaduais)
Corpo eleitoral - Conceito, 365 Crditos oramentrios - Princpio da
quantificao, 745 Criana - Direitos sociais, 316 Criana e adolescente - Tutela, 849 Crime, v. Governador do Estado; Ministros de Estado; Presidente da Repblica 
Cultura
- direito  cultura, 313
- direitos culturais, 842
- ordem constitucional, 837-847
D
Decises judiciais normativas, 466
Declarao da Virgnia, 153
Declarao de inconstitucionalidade -Efeitos, 52
Declarao do Povo Trabalhador e Explorado (Mxico, 1918) - Significado, 159
Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado (Frana, 1789) - Significado, 157
Declarao norte-americana, 155
Declarao Universal dos Direitos do Homem (ONU, 1948), 162
Declaraes de direitos
- antecedentes, 149-161
- Constituies brasileiras, 170
- Constituies contemporneas, 166
- forma, 175
- formao histrica das, 149
- inglesas, 151
- nas Constituies brasileiras, 170
- nas Constituies contemporneas, 166
- universalizao, 161 Defensorias Pblicas - Defesa dos necessitados, 606
- estaduais, 636
- no Distrito Federal, 653 Defesa - Direito de, 431
Defesa das instituies democrticas, 761
- estados de exceo, 763
  estado defesa, 763-766
 estado de stio, 766-770 Defesa do Estado, 760
- e estado de defesa, 763 Defesa Nacional, 662
- Justia Federal, 573
- Repblica, 662 Defensorias Pblicas, 606 Democracia
- conceito, 125, 134

898
CURSO DF. DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
- conceito de povo e, 134
- defesa das instituies democrticas, 761
- e direito constitucional brasileiro, 145
- e liberdade, 234
- e povo, 134
- Estado de Direito, 112
- exerccio do poder democrtico, 136
- mandato poltico representativo, 138
- participativa, 141
- partidria, 405
- pluralista, 143
- poder democrtico, 136
- pressupostos, 126
- princpios e valores, 129
 participao do povo no poder, 131
  representao, 131
  soberania popular, 131
- qualificaes, 133
- representativa, 137
- valores, 129
- v. tb. Estado Democrtico de Direito Deportao - Conceito e regime, 342 Deputados estaduais - Estatuto, 626 Desapropriao - Fundamentos, 281 Descumprimento de 
preceito constitucional fundamental - Argio, 562
Desincompatibilizao - Conceito, 392 Desporto - Regime constitucional, 843 Deveres - Individuais e coletivos, 195 Devido processo legal - Fundamento
e noo, 431
Dignidade da pessoa humana - Fundamento do Estado brasileiro, 105 Direito
- ao meio ambiente, 315
 e direito social, 316
  significado, 315
- ao trabalho, 289
- autoral, 275
-  assistncia social, 310
- a certides, 444
-  cultura, 313
-  educao, 312
-  existncia, 198
-  informao, 259
-  integridade fsica, 199
-  integridade moral, 201
-  moradia, 314
  condio de eficcia, 315
  fundamento constitucional, 314
  significao, 314
-  previdncia social, 310
-  privacidade, 205-210
  conceito, 205
  contedo, 205
  e informtica, 209
  honra das pessoas, 209
 imagem das pessoas, 209
  indenizao pela violao, 210
  intimidade, 206
 vida privada, 208
  violao, 210
-  sade, 308
-  segurana, 437
  segurana das comunicaes pessoais, 438
 segurana do domiclio, 437
 segurana em matria penal, 438
  segurana em matria tributria, 441
-  seguridade social, 307
  assistncia social, 310
  previdncia social, 310
-  vida, 197
  a vida como objeto do direito, 197
 direito  existncia, 198
 direito  integridade fsica, 199
 direito  integridade moral, 201
  e aborto, 203
 e eutansia, 202
 e pena de morte, 201
 e tortura, 203
- ao lazer, 315 Direito - Conceito, 33
Direito adquirido - Conceito e regime, 434
Direito a uma durao razovel do processo, 432
Direito constitucional
- natureza e conceito, 33

NDICE AI.FABETICO-REM1SSIVO
899
- objeto, 34
Direito de ao e de defesa, 431 Direito de cidadania, 344-411 Direito de greve
- conceito e regime, 304
- e sindicalizao, 465
- v. tb. Militares; Servidores pblicos; Trabalhador
Direito de igualdade, 211-229
- desigualdade, 212
- discriminao por sexo, 217
-  discriminaes e nconstitucionali-dade, 227
- doutrina, 211
- igualdade jurisdicional, 218
- igualdade perante a lei, 215
- introduo ao tema, 211
- isonomia formal e material, 214
- Justia, 213
- perante a lei penal, 222
- perante a tributao, 221
- princpio da no discriminao, 227
- sem distino de qualquer natureza, 223-227
Direito de liberdade, 230-269
- conceituao, 232
- contedo histrico, 232
- doutrina, 231
- e democracia, 234
- e liberao do homem, 233
- e necessidade, 230
- formas de liberdade, 234
 de ao e legalidade, 235
 de ao profissional, 256-258
  de comunicao, 243-248
 de expresso cultural, 255
 de expresso intelectual, artstica e cientfica e direitos conexos, 253
  de pensamento, 241-243
  de transmisso e recepo do conhecimento, 255
- interna e externa, 231
- pessoa fsica, 236-240
- religiosa, 248 Direito de nacionalidade
- conceito de nacionalidade, 318
- fonte constitucional, 325
- heimattos, 321
- modos de aquisio da nacionalidade, 320
- nacionalidade primria e secundria, 320
- natureza, 319
- poliptrida, 321
- teoria, 318
Direito de nacionalidade brasileira
- brasileiros natos, 326
  condio jurdica, 331
- brasileiros naturalizados, 330
  condio jurdica, 332
- fonte constitucional, 325
- formao do povo brasileiro, 324
- perda da nacionalidade brasileira, 332
-  reaquisio da nacionalidade brasileira, 333
Direito de participao
- laborai, 306
- noo, 261 Direito de petio, 442 Direito de propriedade, 270-284
- conceito e classificao, 271
- funo social da propriedade, 281-284
- fundamento constitucional, 270
- limitaes, 279-281
  classificao, 279
  conceito, 279
  desapropriao, 281
  restries, 279
 servides, 280
  utilizao de propriedade alheia, 280
- natureza, 271
- propriedade e propriedades, 274
- propriedade pblica, 275
- propriedades especiais, 275-279
- regime jurdico da propriedade privada, 272
- restries, 280 Direito de representao
- coletiva, 260
- na empresa, 306
Direito de substituio processual, 305

900
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Direito de sufrgio - Doutrina, 349 Direito dos consumidores - Fundamentos, 262 Direito individual
- classificao, 193
- conceito, 190
- destinatrios, 191 Direitos
- da criana e dos idosos: direito social, 316
- garantia dos, 186, 412 Direitos coletivos
- conceito e regime, 195, 258
- dos trabalhadores, 300
- garantias, 458
- greve, 465
- liberdade de expresso, 258
- sindicalizao, 465 Direitos dos trabalhadores
- aposentadoria, 295
- co-gesto, 298
- condies de trabalho, 292
- decises judiciais normativas, 466
- destinatrios, 288
- direito ao trabalho, 289
- direitos coletivos dos trabalhadores
  caracterizao, 300
  liberdade sindical, 301-304
- direitos reconhecidos, 288
- direitos relativos aos dependentes, 297
- espcies, 288
- fundamentos, 288
- garantia do emprego, 289
- greve, 465
- inatividade, 295
- participao nos lucros, 298
- proteo, 295
- repouso, 295
- salrio, 293
- sindicalizao, 465
Direitos econmicos e direitos sociais,
286 Direitos fundamentais do homem
- caracteres, 180
- categorias, integrao, 184
- classificao, 182
- conceito, 149, 175
- declaraes de direitos, 149-171
- direito  privacidade, 205-210
- direito  vida, 197-205
- direito de cidadania, 344-411
- direito de igualdade, 211-229
- direito de liberdade, 230-269
- direito de nacionalidade, 318-334
- direito de propriedade, 270-284
- direitos coletivos, 195
   informao, 259
 de participao, 261
 de representao coletiva, 260
 dos consumidores, 262
  e liberdade de expresso coletiva, 258
  liberdade de associao, 266
 liberdade de reunio, 263
- direitos individuais
 classificao, 194
  conceito, 190
  destinatrios, 191
- direitos sociais
  classificao, 287
  conceito, 286
  do homem consumidor, 307-317
 e ordem social, 285
  fundamentos constitucionais, 285
 relativos aos trabalhadores, 288-306
- e deveres individuais e coletivos, 195
- e princpio democrtico, 123
- eficcia, 467
- fundamentao, 172
- garantias, 186
- inspirao, 172
- normas, 179
- regime das liberdades, 268
 normas constitucionais sobre liberdades, 268
 restries das liberdades individuais, 269
 tcnica de proteo das liberdades, 268
- teoria, 172
- v. tb. Declaraes de direitos

NDICE ALFABTICO-REMISSIVO
901
Direitos indgenas - Fundamentos constitucionais dos, 851 Direitos polticos
- abrangncia, 344
- aquisio da cidadania, 346
- conceito e regime, 344
- direito de sufrgio, 349-368
- e cidadania, 345
- e nacionalidade, 345
- garantias, 466
- modalidades, 346
- negativos, 381-393
  conceito, 381
  contedo, 381
  inelegibilidades, 388-393
  interpretao, 382
- positivos, 348-380
  conceito, 348
  instituies, 348
- privao: modos, 382
  perda, 383, 386, 387
  suspenso, 384, 386, 387
- reaquisio, 386
- v. tb. Estrangeiro Direitos sociais
- assistncia social, 835
- classificao, 287
- conceito, 286
- da seguridade, 287
- do homem consumidor, 262, 307
- dos trabalhadores, 288
- e direitos econmicos, 286
- fundamentos, 285
- garantias, 458, 465
- normatividade, 465
- ordem social, 285
- previdncia social, 832
- sade, 831
Direitos subjetivos - Estabilidade
- ato jurdico perfeito, 435
- coisa julgada, 436
- direito adquirido, 434
- segurana das relaes jurdicas, 433 Direitos trabalhistas
- extenso aos militares, 705
- extenso aos servidores pblicos, 700 Disciplina - Foras Armadas, 773 Discriminao das rendas tributrias,
719, 732
Discriminaes, v. Igualdade Discriminaes e inconstitucionali-
dade, 227
Disponibilidade, v. Servidores pblicos Dissdios trabalhistas, 579-580 Distrito Federal
- auto-organizao, 650
- autonomia, 649
- competncias, 650
- funes essenciais  Justia
 Defensoria Pblica, 653
 Ministrio Pblico, 653
  Procuradoria-Geral, 653
- governo, 651-653
- natureza, 649
- Poder Executivo, 651
- Poder Judicirio, 652
- Poder Legislativo, 651
- princpios organizacionais, 649
- v. tb. Interveno federal nos Estados e no Distrito Federal
Diviso de Poderes, 106, 108
- doutrina, 108
- excees ao princpio, 111
- v. tb. Estado Democrtico de Direito Domiclio - Segurana, 437 Domnio econmico
- atuao estatal, 799
- interveno, 807
Economia, v. Atuao do Estado na economia; Ordem econmica Educao
- autonomia universitria, 838
- direito  educao, 312, 837
- ensino pago e ensino gratuito, 840
- ensino pblico, 839
- objetivos, 311
- princpios bsicos do ensino, 311, 838
- princpios informadores, 311
- servio pblico essencial, 837
- significao constitucional, 311 Efeito vinculante e smulas impeditivas de recursos, 566, 563
Eficcia
- direitos fundamentais, 467
- normas sobre liberdade, 268

902
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Eficincia da atividade administrativa,
princpio da, 671 Elegibilidade - Condies, 366
- v. tb. Partidos polticos, Sufrgio Eleies - Conceito, 368
- v. tb. Inelegibilidades; Prefeito municipal; Procedimento eleitoral; Sistema eleitoral; Sufrgio
Eleitor
- capacidade eleitoral ativa, 356
- corpo eleitoral, 365
- organizao do eleitorado, 364
- v. tb. Sufrgio
Eleitorado - Organizao, 364 Eleitos - Mandato poltico, 367 Emendas  Constituio, 61
- terminologia e conceito, 61
- poder constituinte, 64
- poder reformador, 64  limitaes, 65
- procedimento legislativo especial, 531
- sistema brasileiro, 63
-v. tb. Evoluo poltico-constitucional brasileira; Processo legislativo; Reforma constitucional
Empregados pblicos, v. Agentes administrativos Emprego pblico
- acumulao, v. Agentes administrativos
- investidura, v. Agentes administrativos
Empresa - Funo social e condicionamento  livre iniciativa, 813 Empresa brasileira
- conceito, 797
- e capital estrangeiro, 799
- microempresas, 798 Emprstimo compulsrio - Conceito e
regime, 707 Ensino
- gratuito, 840
- pago, 840
- princpios bsicos, 838
- pblico, 839
- v. tb. Educao
Equilbrio federativo, v. Estado Federal Equiparao de vencimentos, v. Agentes pblicos
Escola de magistrados, 592
Escolha profissional - Liberdade de,
256
Escrutnio - Conceito, 379 Escusa de conscincia - Liberdade de
opinio, 242
Estabilidade - Servidor pblico, 697 Estado
- conceito, 97
- elementos
 fins, 98
 poder soberano, 98
 povo, 98
 territrio, 98
- organizao, 471
- unitrio, 98
- v. tb. Defesa do Estado; Forma de Estado; Interveno estadual nos Municpios; Interveno federal nos Estados e no Distrito Federal
Estado brasileiro
- forma, 99
- fundamentos do, 104
- objetivos, 105
- princpios constitucionais, 97 Estado de defesa
- controle poltico e jurisdicional, 765-766
- e defesa do Estado, 763
- efeitos e execuo, 765
- pressupostos e objetivo, 764 Estado de Direito
- conceito, 112
- e democracia, 112 Estado de stio
- causas, 766
- conceito, 766
- controle jurisdicional e poltico, 769-770
- efeitos, 768
- objetivos, 766
- pressupostos, 766
Estado Democrtico - Doutrina, 117 Estado Democrtico de Direito, 112,117
- caracterizao, 119 -e a lei, 121
- poder democrtico, 133
- princpio da legalidade, 121
- princpios

NDICE ALFABTICO-REMISSIVO
903
  da constitucionalidade, 122
 da diviso de Poderes, 122
 da igualdade, 122
 da justia social, 122
 da legalidade, 122
 da segurana jurdica, 122
 democrtico, 122
  sistema de direitos fundamentais, 122
- tarefa fundamental, 122
- vontade popular, 131
- v. tb. Democracia Estado Federal
- autonomia federativa, 100, 484
 competncias exclusivas, 100
 e equilbrio federativo, 484
 e interveno, 484
  rgos governamentais prprios, 100
- componentes, 471
- conceito, 99-102
- federao, 101
- forma de governo, 102
- forma do Estado brasileiro, 99
- natureza jurdica, 100
- princpio da indissociabilidade, 101
- princpio republicano, 103
- repartio de competncias, 100
- sistema de governo, 104
- unitrio, 101
- v. tb. Administrao Pblica; Atuao do Estado na economia
Estado Federal brasileiro, 104
- declaraes de direitos, 170
- direito constitucional brasileiro, 145
- e Unio Federal, 493
- Estado federal, 99
- fundamentos
  cidadania, 104
 dignidade da pessoa humana, 105
 pluralismo poltico, 105
  soberania, 104
  valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, 105
- objetivos fundamentais, 105
- princpios constitucionais, 97
 Estado Democrtico de Direito, 112-122
 poder e diviso de poderes, 106-112
 Repblica Federativa do Brasil, 97-106
- regime poltico, 125
- v. tb. Direito de nacionalidade brasileira; Federao brasileira; Interveno estadual nos Municpios; Repblica Federativa do Brasil
Estado Novo - Instaurao, 82 Estado Social de Direito - Conceito e
doutrina, 115-117 Estados, 100
- poder estatal ou poltico, 107
- soberania, 107
Estados de exceo - Tipos, 763 Estados federados
- autonomia, 608
- auto-organizao, 609
- competncias
  comuns e concorrentes, 619
  exclusivas especificadas, 619
  legislativa, 622
  materiais, 620
  reservadas, 618
  tributria comum e exclusiva, 725, 728
  vedadas, 618
- formao, 473, 608
- poder constituinte estadual, 609
  formas de expresso, 610
 limites, 611
- princpios constitucionais
  estabelecidos, 613
 limitadores de sua capacidade organizadora, 617
 sensveis, 612
- v. tb. Constituio estadual; Estados-membros; Federao; Governos estaduais; Tribunais de Contas (estaduais e municipais)
Estados-membros, 100
- organizao administrativa, 662
- rgos superiores, 662
Estgio probatrio, v. Servidores pbli-

904
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
Estatismo, 800
Estatuto da Magistratura, 583
Estatuto dos Congressistas
- contedo, 534
- direitos, 537
- incompatibilidades, 538
- perda do mandato
  cassao, 539, 540
  extino, 540
- prerrogativas, 534
- subsdio, 537
Estatuto dos Deputados Estaduais, 626 Estrangeiro
- asilo poltico, 340
- conceito, 335
- condio jurdica no Brasil, 335
  portugueses, 335
- deportao, 342
- direitos civis, 338
- direitos individuais e sociais: gozo, 339
- direitos polticos: no-aquisio, 339
- expulso, 342
- extradio, 341
- locomoo no territrio nacional, 337
- v. tb. Fropriedade(s) (rural) Eutansia, 202
Evoluo poltico-constitucional brasileira
- capitanias hereditrias, 69
- governadores-gerais, 70
- fase colonial, 69
- fase monrquica, 72
- fase republicana, 77
- regime dos Atos Institucionais, 86 Execuo de servios pblicos, v. Federao brasileira; Servidores pblicos
Exrcito, v. Foras Armadas
Exonerao, v. Servidores pblicos
Expresso - Formas, 241
Expresso coletiva - Liberdade de, 258
Expresso cultural - Liberdade de, 255
Expulso
- conceito e regime, 342
- v. Estrangeiro
Extino de mandato, v. Estatuto dos
Congressistas Extradio
- conceito e regime, 341
- v. Estrangeiro
Famlia - Conceito e regime, 848 Federao, 474, 638
- conceito, 99
- estrutura bsica, 471
- fundamentos constitucionais, 639
- lei orgnica, 642
- Municpios na, 474
  organizao administrativa, 662
  rgos superiores, 663
 Poderes municipais, 644
- v. tb. Estado Federal Federao brasileira
- Capital Federal, 472
- competncias federativas, 477
  classificao, 479
- entidades componentes, 471
- Estados, 473
- estrutura bsica, 471
- execuo de servios, v. Senadores pblicos
- Municpios, 474
  posio, 639
- repartio de competncias federativas, 477
 gesto associada de servios pblicos, 483
  princpio da predominncia do interesse, 478
  sistema da Constituio de 1988, 479
 sistema de execuo de servios, 482
  tcnicas, 478
- Territrios Federais, 473
- vedaes constitucionais de natureza federativa, 476
Federalismo
- conceito, 99
- v. tb. Estado Federal Federalismo cooperativo e repartio
da receita tributria, 730
Fidelidade partidria, v. Partidos polticos
Filiao partidria, v. Partidos polticos
Finanas pblicas
- colocao do tema, 734
- normas gerais, 734
- sistema oramentrio, 735

NDICE ALFABTICO-REMISSIVO
905
Fiscalizao contbil, financeira e oramentria
- formas de controle, 750
- funo de fiscalizao, 749
- prestao de contas da administrao,
759
- sistemas de controle financeiro-ora-mentrio
 conceito, 751
 externo, 752, 758
  interno, 751
- Tribunais de Contas, 753-759 Foras Armadas
- componentes, 773
- destinao constitucional, 771
- disciplina, 773
- efetivos, 774
- hierarquia, 773
- instituies nacionais permanentes e regulares, 772
- obrigao militar, 774
- organizao militar, 776 Forma de Estado
- conceito, 98
  federao de Estados, 99
 Estado unitrio, 98 Forma de governo
- conceito, 102
- v. tb. Estado Federal Funo
- jurisdicional, 553
- pblica, acessibilidade, 257 Funo social
- da empresa, 813
- da propriedade, 281, 819
- e livre iniciativa, 813 Funcionalismo - Regime, 677 Funcionamento da Justia e Advocacia,
594
Funcionrios pblicos, v. Agentes administrativos; Servidores pblicos
Funes essenciais
- Justia, 594
- Justia estadual, 634
- Justia no Distrito Federal, 653
Garantia do emprego, 289 Garantias constitucionais
- classificao e conceito, 417, 419
- confronto com os direitos, 413
- de direitos, 186, 412
- direitos coletivos, 458
 ao popular, 462
 mandado de injuno coletivo, 461
  mandado de segurana coletivo, 459
- direitos individuais, 191, 419
 classificao, 419
  direito  segurana, 437^141
 direito a uma durao razovel do processo, 432
 estabilidade dos direitos subjetivos, 433-437
  legalidade, 420^30
 proteo judiciria, 430-432
  remdios constitucionais, 441-457
- direitos polticos, 466
- direitos sociais, 465
- direitos sociais relativos aos trabalhadores
 decises judiciais normativas, 466
 greve, 465
  sindicalizao, 465
- eficcia dos direitos fundamentais, 467
- garantia dos direitos, 412
- garantias constitucionais dos direitos, 412
  classificao, 417
- mecanismos de acelerao dos processos, 591
- outros direitos sociais, 464
-  tutela jurisdicional dos hipossufi-cientes, 465
Governador do Estado, 627
- atribuies, 628
- crimes comuns e de responsabilidade, 629, 630
- impedimentos, 628
- subsdios, 628

906
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
- substitutos, 627
- v. tb. Administrao estadual Governo
- conceito, 108
- e distines de funes do Poder, 107
- v. tb. Forma de governo; Sistema de governo
Governo da Unio - Sistema, 492 Governo do Distrito Federal - Assento
constitucional, 651 Governos estaduais
- esquema constitucional, 622
- Poder Executivo, 627-631
- Poder Judicirio, 631-634
- Poder Legislativo, 622-627 Governos municipais
- Poder Executivo, 644-646
- Poder Legislativo, 646-647
- Poderes Municipais, 644
- v. tb. Municpios Greve
- direito, 304
- militares: proibio, 705
- servidores pblicos, 699
- trabalhadores, 304 Guardas municipais, 781
- instituio, 781
H
Habeas corpus, 444 Habeas data, 453 "Heimatlos" - Situao, 321 Hipossuficientes - Tutela jurisdicional,
465 Honra e imagem das pessoas, 209
Idoso
- direitos sociais, 317
- tutela, 849 Igualdade
- desigualdade e justia, 212
- e lei penal, 222
- e tributao, 221
- homens e mulheres, 217
- jurisdicional, 218
- perante a lei, 215
- perante a lei penal, 222
- perante a tributao, 221
- princpio da no discriminao, 227
- sem distino de qualquer natureza, 223-227
- v. tb. Direitos fundamentais do homem; Estado Democrtico de Direito
Ilcito administrativo - Prescritibili-dade, 673
Iluminao pblica - Contribuio, 729
Impedimentos, v. Governador do Estado
Impessoalidade da Administrao Pblica, 667
Impostos, v. Tributos
Improbidade administrativa, 669
Inafastabilidade do controle jurisdicional, v. Princpio(s) (da proteo judiciria)
Inatividade, v. Direitos sociais (dos trabalhadores); Militares
Incompatibilidades, v. Estatuto dos Congressistas
Inconstitucionalidade
- conceito, 46
- discriminaes no autorizadas pela Constituio, 227
- efeitos da declarao, 52
- por ao ou por omisso, 47 Indenizao -Violao da privacidade,
v. Direitos fundamentais do homem Indigenato - Significado, 856 Indignidade para com o oficialato, v.
Militares ndios
- defesa de seus direitos e interesses, 860
- direitos indgenas: fundamentos constitucionais, 851
- indigenato, 856
- organizao social: comunidade, etnia e nao, 851
- terras indgenas, 854, 855
  demarcao, 860
  minerao, 859
  posse permanente, 858
 usufruto exclusivo das riquezas, 859 Inelegibilidades
- absolutas, 390
- conceito, 388

NDICE ALFABTICO-REMISSIVO
907
- desincompatibilizao, 392
- eficcia das normas sobre, 389
- fundamentos, 388
- normas: eficcia, 389
- objeto, 388
- relativas, 390
Infncia - Proteo, 316, 849
Infidelidade partidria, v. Partidos polticos
Informao
- direito , 259
- jornalstica, 246
- liberdade, 245
Informtica e direito  privacidade, 209
Iniciativa legislativa, v. Processo legislativo
Iniciativa popular, 141
Instituies democrticas - Sistema de defesa, 760
Instituies financeiras
- bases constitucionais, 706
- capital estrangeiro, 826
- disciplina das, 734
- v. tb. Finanas pblicas; Fiscalizao contbil, financeira e oramentria; Sistema oramentrio nacional; Sistema tributrio nacional
Interveno
- cessao, 488
- controle, 487
- e autonomia, 484
- limites e requisitos, 486
- natureza, 484
- pressupostos, 485 Interveno estadual nos Municpios
- competncia, 490
- fundamento constitucional, 489
- motivos, 490
Interveno federal nos Estados e no Distrito Federal
- ato interventivo, 486
- casos, 485
- cessao, 488
- controle poltico e jurisdicional, 487
- finalidade, 485
- interventor, 489
 responsabilidade civil, 489
- pressupostos de fundo, 485
- pressupostos formais, 486
Interveno no domnio econmico, 807
Interventor - Responsabilidade civil, 489
Intimidade - Direito, 206
Inventos - Propriedade, 277
Investidura em cargo ou emprego pblico, 679
Inviolabilidade do advogado, 579
Isonomia - Igualdade perante a lei, 215
- forma e material, 215
- paridade etc, 687
- v. tb. Direitos fundamentais do homem
Isonomia de vencimentos, v. Agentes pblicos
J
Juizados especiais e de paz, 583
Juizes do Trabalho, 578
Juizes eleitorais, 581
Juizes federais - Competncia, 575
- incidente de deslocamento de competncia, 577
Jurisdio
- conceito, 553
- e administrao, 555
- e legislao, 554
- funo jurisdicional, 553
  rgos, 556
- v. tb. Poder Judicirio da Unio Jurisdio constitucional, v. Supremo
Tribunal Federal Justia
- funcionamento
  carreiras jurdicas e isonomia concreta, 595
- funes essenciais, 594
 Advocacia Pblica, 605-607
  advogado, 595-597
 Ministrio Pblico, 597-587 Justia de Paz - Previso, 583 Justia do Trabalho
- competncia, 579
  dissdios individuais e coletivos, 579, 580
- organizao, 577
 Juizes do Trabalho, 578

90S
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
  Tribunais Regionais do Trabalho, 578
 Tribunal Superior do Trabalho, 578 Justia Eleitoral
- competncia, 580-581
- decises, 581
- organizao, 580, 581
 juizes eleitorais, 581
 Tribunais Regionais Eleitorais, 581
 Tribunal Superior Eleitoral, 581 Justia estadual
- Estatuto da Magistratura Estadual, 634
- descentralizao e justia itinerante, 633
- funes essenciais, 634-636
- garantias da Magistratura Estadual, 634
- organizao interna de tribunais e juizes estaduais, 633
- rgos, 631 Justia Federal
- juizes federais, 575
- Tribunais Regionais Federais
  composio, 574
 incidente de deslocamento de competncia, 577
 organizao e competncia, 575 Justia itinerante e descentralizao,
633 Justia Militar
- competncia, 582
- composio, 582
- estadual, 632
Justia social, v. Estado Democrtico de Direito
Lazer - Direito, 315 Legalidade
- atividade administrativa, 427
- conceito, 420
- controle, 430
- e legitimidade, 424
- e liberdade de ao, 235
- e poder regulamentar, 425
- e reserva de lei, 422
- fundamento constitucional, 420
- penal, 429
- princpios complementares, 429
- tributria, 428
- v. tb. Estado Democrtico de Direito; Princpios (da legalidade)
Legislao e jurisdio, 554 Legitimidade ad causam - Ao decla-
ratria de constitucionalidade, 57 Legitimidade e princpio da legalidade,
424 Lei - "Em virtude de", 421
- v. tb. Competncia legislativa; Princpios (da legalidade); Processo legislativo; Processo legislativo estadual
Lei complementar
- preveno de conflitos tributrios, 709
- procedimento legislativo especial, 531 Lei delegada - Procedimento legislativo
especial, 529, 531
Lei financeira - Procedimento legislativo especial, 531
Lei orgnica, v. Municpios
Lei penal e princpio da igualdade, 222
- anterioridade, 429 Lei tributria, 428
- anterioridade, 429 Leis oramentrias
- elaborao, 746
- formao, 746
- v. tb. Sistema oramentrio nacional Liberais - Ideal federalista, 76 Liberdade
- conceituao, 232
- contedo histrico, 232
- de ao e legalidade, 235
- de ao profissional
 acessibilidade  funo pblica, 257
  liberdade de escolha profissional, 256
  regras de conteno, 258
- de associao, 266
- de circulao, 239
- de comunicao
  liberdade de informao em geral, 245
  liberdade de informao jornalstica, 246
  liberdade de manifestao do pensamento, 244
 meios de comunicao, 248
 noo, 243
 princpios, 243

NDICE ALFABTICO-REMISSIVO
909
- de conhecimento, 255
- de expresso coletiva, 258
- de expresso cultural, 255
- de expresso intelectual artstica e cientfica e direitos conexos, 253
- de informao, 246-248
- de iniciativa econmica, 793
- de locomoo, 237
- de opinio, 241
- de pensamento
  conceito, 241
 escusa de conscincia, 242
  formas de expresso, 241-243
  liberdade de opinio, 241-243
- de transmisso e recepo do conhecimento, 255
- de reunio, 263
- e democracia, 234
- e liberao do homem, 233
- e liberdades, 234
- e necessidade, 230
- externa, 231
- formas da, 234
- interna, 231
- legalidade, 235
- partidria, 404
- pessoa fsica, 236
- pessoal: segurana em matria penal, 438
- profissional, 256
- religiosa, 248
- sindical, 301 Liberdades
- e liberdade, 234
- eficcia, 268
- regime, 268
- sistemas de restries, 269
- tcnica das, 268 Licitao - Princpio da, 672 Limitaes ao direito de propriedade,
v. Direito de propriedade
Limitaes do poder de tributar, v. Princpios constitucionais tributrios
Livre concorrncia e abuso do poder econmico, 795
Livre iniciativa
- e funo social da empresa, 813
- valor social, 105 Locomoo - Liberdade de, 237
Lucros e resultados - Participao dos trabalhadores, 298
M
Magistratura
- Escola de magistrados, 592
- Estatuto da Magistratura, 583
- princpios estatutrios
  acesso aos tribunais de segundo grau, 585
 carreira, 584
  inatividade do magistrado, 586
  rgo Especial, 587
  publicidade e motivao das decises, 587
 subsdios, 585 Mandado de injuno, 448
- coletivo, 461 Mandado de segurana
- coletivo, 459
- individual, 446 Mandato poltico
- doutrina, 138, 367
- partidos, 408
Manifestao do pensamento - Liberdade, 244
Marcas - Propriedade, 277 Marinha, v. Foras Armadas Maternidade - Proteo, 316 Medidas Provisrias, 532-534 Meio ambiente
- direito, 316
- tutela, 845
Meios de comunicao, 248
Meios de produo - Propriedades, 812
Mesas do Congresso, do Senado e da
Cmara, 512, 513 Microempresa, 798 Microrregies, 664 Militares
- conceito, 701
- da ativa, 703
- direitos e garantias constitucionais, 702
- direitos trabalhistas a eles extensivos, 705
- exerccio de funo civil, 703
- graduao, 703

910
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
- greve: proibio, 705
- inatividade, 703
-  incompatibilidade ou indignidade para com o oficialato, 704
- patente ou posto, 702
 perda, 704
- sindicalizao: proibio, 705
- ttulo, 702
- tribunal militar permanente, 704
- uniforme, 702
- v. tb. Justia Militar Minerao - Terras indgenas, 859 Ministrio Pblico do Distrito Federal,
653
Ministrio Pblico estadual, 634 Ministrio Pblico
- Conselho Nacional, 603
- Corregedor Nacional, 604
- estrutura orgnica
 carreira, 601
 chefia, 599
 indivisibilidade, 600
  rgos, 599
 unidade, 600
- funo essencial  Justia, 597
- funes institucionais, 602
- garantias, 601
- natureza, 597
- ouvidorias, 604
- princpios institucionais, 597 Ministrios, 659
- setor econmico, 659
- setor militar, 660
- setor poltico, 659
- setor social, 660 Ministros de Estado
- atribuies, 658
- convocao pelo Congresso Nacional, 523
- investidura no cargo, 658
- no parlamentarismo, 657
- no presidencialismo, 658
- processo e julgamento: juzo competente, 659
- responsabilidade, 659 Monarquia
- centralizao, 75
- influncias, 73
- Reino Unido a Portugal, 72 Monoplios, 805
Moradia - Direito, 314
Moralidade da Administrao Pblica,
668 Municpios, 100
- auto-organizao, 642
- autonomia municipal
 base constitucional, 640
 capacidade de auto-organizao, 642
  competncia, 643
  competncia comum, 729
  competncia tributria
  contribuio de iluminao pblica, 729
 exclusiva, 728
 lei orgnica prpria, 642
- entidade federada?, 640
- fundamentos constitucionais, 639
- governo municipal, 644-648
- posio na federao, 639
- v. tb. Federao brasileira; Interveno estadual nos Municpios; Tribunais de Contas (estaduais e municipais)
N
Nacionalidade
- aquisio, 320
- cidadania, 345
- conceito, 318-319
- direito de, 319
- perda, 332
- primria, 320
- reaquisio, 333
- secundria, 320
- v. tb. Direito de nacionalidade Netno iudex sitie actore e advocacia, 594 Nome de empresas - Propriedade, 277 Norma
- conceito, 91
- e princpio, 91
Normas constitucionais sobre liberdades, 268
Normas de preveno de conflitos tributrios
- lei complementar, 709
- resolues do Senado Federal, 711

NDICE ALFABTICO-REMISSIVO
911
Nova Repblica - Constituio de 1988,
88
O
Obrigao militar- Servio militar, 774 Opinio - Liberdade de, 241 Oramento - v. Fiscalizao contbil, financeira e oramentria; Princpios constitucionais oramentrios; 
Regies administrativas; Sistema oramentrio nacional
Oramento-programa - Conceito, 737 Oramentos pblicos - Estrutura, 735 Ordem constitucional da cultura
- cincia e tecnologia, 844
- comunicao social, 844
- cultura e direitos culturais, 842
- desporto, 843
- educao, 837-842
- meio ambiente, 845 Ordem econmica
- atuao estatal no domnio econmico, 799-811
- bases constitucionais, 785
- constitucionalizao, 786
- constituio econmica, 790-799
- elementos scio-ideolgicos, 787
- empresa brasileira
  conceito, 797
 e capital estrangeiro, 799
 microempresas, 798
- finalidade, 788
- fundamento e natureza, 788
- idia, 790
- liberdade de iniciativa econmica, 793
- livre concorrncia
 e abuso do poder econmico, 795
- natureza, 788
- princpios constitucionais, 785, 790
- princpios de integrao, 796
- propriedades na ordem econmica, 812-823
- soberania nacional econmica, 792 Ordem social
- base e objetivo, 828
- consideraes gerais, 828
- contedo, 828
- e direitos sociais, 285
- famlia, criana, adolescente e idoso, 848-850
- ndios, 851-861
- ordem constitucional da cultura, 837-847
- princpios constitucionais, 828
- seguridade social, 830-836 Organismos regionais - Previso, 664 Organizao administrativa - Conceito, 654
Organizao militar e seus servidores, 776
Organizao partidria, v. Partidos polticos
rgo Especial nos Tribunais, v. Magistratura
rgos administrativos - Autonomia gerencial, 675
rgos do Estado
- administrativos, 107
- governamentais, 107 rgos superiores
- estaduais, 662
- municipais, 663 Ouvidorias
- Conselho Nacional de Justia, 570
- do Ministrio Pblico, 604
Pas - Conceito, 97
Paridade de vencimentos, v. Agentes pblicos
Parlamentarismo, v. Ministros de Estado; Sistema de governo
Participao
- direito de, 261
- do povo no Poder, 122, 131, 757
- do usurio na administrao pblica, 675
- laborai, 306
- na administrao pblica, 675
- nos lucros, 298
- v. tb. Direitos fundamentais do homem
Participao nos lucros, 298 Partidos polticos
- autonomia, 405
- controles, 399, 407
- de oposio, 401
- democracia partidria, 405
- disciplina e fidelidade, 406

912
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
- e representao poltica
  elegibilidade, 408
  exerccio do mandato, 408
 sistema eleitoral, 409
  sistema partidrio, 409
- evoluo, 395
- exerccio do mandato, 408
- filiao partidria, 408
- funo, 401
- institucionalizao jurdico-constitu-cional, 399
- liberdade partidria, 404
- natureza jurdica, 403
- noo, 394
- oposio, 401
- organizao partidria, 404
- origem e evoluo, 395
- princpios constitucionais da organizao partidria
  autonomia partidria, 405
  democracia partidria, 405
  disciplina partidria, 406
  fidelidade partidria, 406
  infidelidade partidria, 406
  liberdade partidria, 404, 405
 sistema de controles, 399, 407
- sistemas partidrios, 397 Patente militar, v. Militares
Pena de morte e direito  vida, 201 Pensamento - Liberdade de, 241 Penso, v. Servidores pblicos Pessoa
- liberdade de circulao, 239
- liberdade de locomoo, 237
- segurana pessoal, 240
Pessoa jurdica de direito pblico interno - Unio Federal, 495
Pessoal temporrio - Contratao, v. Agentes administrativos
Planejamento econmico, 809
Plebiscito, 142
- reviso constitucional, 90
-v. tb. Evoluo poltico-constitucional
brasileira Pluralismo poltico
- fundamento do Estado brasileiro, 105
- v. tb. Democracia Poder
- conceito, 106,108
- democrtico, v. Estado Democrtico de Direito
- diviso de Poderes, v. Diviso de Po-deres
- e diviso de Poderes, 106, 108
- estatal ou poltico, v. Poder poltico
- funes, 107, 108
- fundamentos, 109 -harmonia entre os Poderes, 109
- independncia entre os Poderes, 109
- princpio da diviso de Poderes, v. Diviso de Poderes
Poder constituinte e poder reformador, 64
- v. tb. Emendas  Constituio Poder constituinte estadual
- formas de expresso, 610
- limites, 611
- v. tb. Constituio estadual; Estados Federados
Poder de tributar - Limitaes, 712-719 Poder democrtico - Exerccio, 136 Poder econmico - Abuso, 795 Poder estatal, v. Poder poltico Poder Executivo
- Distrito Federal, 651
- estadual, 627
- federal, 542-552
- municipal, 644
- noo e formas, 542
Poder Judicirio da Unio, 553-593
- Conselho Nacional de Justia, 567
 competncia, 569
  composio e funcionamento, 568
 ouvidorias, 570
- garantias constitucionais
 espcies, 588
  funcionais, 590
  institucionais, 588
- incidente de deslocamento de competncia, 577
- rgos, 556
- v. tb. Juizados especiais e de paz; Justia d o Trabalho; Justia Eleitoral; Justia Federal; Justia Militar; Magistratura; Superior Tribunal de Justia; Supremo 
Tribunal Federal

NDICE ALFABETICO-REMISSIVO
913
Poder Judicirio do Distrito Federal,
652 Poder Judicirio estadual, 631
- jurisdio estadual, 631
- justia itinerante e descentralizao, 633
-rgos, 631-632
- v. tb. Justia estadual
Poder Legislativo da Unio, 509-541
- v. tb. Congresso Nacional; Processo legislativo
Poder Legislativo do Distrito Federal
- Cmara Legislativa, 651 Poder Legislativo estadual
- Assemblia Legislativa, 622-627
-  Estatuto dos Deputados estaduais, 626
- processo legislativo, 626
Poder Legislativo municipal - Cmara
Municipal, 646-647 Poder poltico, 106
- funes, 108
  executiva, 108
 jurisdcional, 108
 legislativa, 108
- indelegabilidade, 107, 108
- indivisibilidade, 107, 108
- unidade, 107, 108
Poder regulamentar e princpio da legalidade, 425
Poderes da Unio - Organizao, 504 Poderes municipais - Organizao, 644 Polcia(s)
- estaduais, 781
- federais: assento constitucional, 780
- segurana pblica, 777 Poliptrida - Conceito, 321
Poltica urbana e propriedade urbana, 816
Portugueses - Condio jurdica especial no Brasil, 335
Povo
- conceito e democracia, 134
- participao no Poder, 131 Povo brasileiro
- formao, 324
- v. tb. Direito de nacionalidade brasileira
Preceito constitucional fundamental -
Argio de descumprimento, 562 Prefeito municipal, 644
- eleio, 645
- subsdios, 647
- substitutos, 645
Prescrio dos ilcitos administrativos,
673
Presidncia da Repblica, 657 Presidencialismo, v. Ministros de Estado;
Sistema de governo Presidente da Repblica
- atribuies, 548
  classificao, 549
- chefe de Estado e chefe de governo, 542
- eleio, 543
- mandato, 543
- perda do mandato, 547
- reeleio, 369, 391
- responsabilidade, 550
 crimes comuns, 550-552
 crimes de responsabilidade, 550-552
- subsdios, 546
- substitutos e sucessores, 545
- v. tb. Presidncia da Repblica Prestao de contas da Administrao,
v. Fiscalizao contbil, financeira e oramentria
Prestao de servios - Competncia da Unio Federal, 497
Prestacionistas de servio pblico temporrio
- contratao, 681
- v. tb. Agentes administrativos Previdncia social
-direito , 310
- direito social, 310
- princpios, 832
- v. tb. Seguridade social; Servidores pblicos
Princpios
- da anualidade, 741
- da autonomia gerencial, 675
- da constitucionalidade, 122
- da diviso de Poderes, 106, 108, 111, 122
- da eficincia administrativa, 671

914
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
- da exclusividade: princpio constitucional oramentrio, 739
- da finalidade administrativa, 667
- da igualdade: isonomia perante a lei, 215
- da impessoalidade da administrao pblica, 667
- da inafastabilidade do controle juris-dicional, 431
- da indissociabilidade, v. Estado Federal
- da isonomia, 212-229
- da justia social, 122
- da legalidade administrativa
 conceito, 420
 controle da legalidade, 430
 e atividade administrativa, 427,667
 e legitimidade, 424
 e poder regulamentar, 425
 e reserva de lei, 422, 428-429
  "em virtude de lei", 421
  fundamento constitucional, 420
  garantia constitucional individual, 419
  legalidade penal, 429
 legalidade tributria, 428
  "lei", 420
 princpios complementares, 429
- da legalidade, 667
 e funo de fiscalizao, 749
 v. tb. Estado Democrtico de Direito; Princpios constitucionais oramentrios
- da licitao pblica, 672
- da moralidade administrativa, 668
- da no discriminao, 227
- da no-interveno, 485, 489
- da no-vinculao, 745
- da participao do povo no Poder, 131, 675
- da prescritibilidade dos ilcitos, 673
- da probidade administrativa, 669
- da proteo judiciria
 direito a uma durao razovel do processo, 432
 direito ao devido processo legal, 431
  direito de ao, 431
 direito de defesa, 431
  fundamento, 430
  monoplio judicirio do controle jurisdicional, 431
- da publicidade do ato administrativo, 669
- da representao, 131
- da responsabilidade civil da Administrao, 673
- da segurana jurdica, 122
- da soberania popular, 131
- da unidade, 742
- da universalidade, 743
- democrtico
  conceito, 91
  e garantia dos direitos fundamentais, 123
  e norma, 91
 v. tb. Estado Democrtico de Direito
- do equilbrio oramentrio, 740
- fundamentais constitucionais
 conceito e contedo, 93
  funo e relevncia, 95
 princpios gerais do Direito Constitucional, 95
- participativo, 141
- republicano, 103
- v. tb. Direitos fundamentais do homem; Estado Democrtico de Direito; Igualdade; Tributao
Princpios constitucionais
- do Estado brasileiro, 97-122
- do Estado Democrtico de Direito, 122
- e normas, 91
- estabelecidos, 613
- fundamentais, 91, 93
  e princpios constitucionais gerais, 95
  funo, 95
  relevncia, 95
- positivos, 92
 jurdico-constitucionais, 93
  poltico-constitucionais, 93
- sensveis, 612

NDICE ALFABTICO-REMISSIVO
915
-v. tb. verbete especfico e Administrao Pblica; Constituio econmica; Estado Democrtico de Direito; Ordem econmica; Partidos polticos; Poder; Princpios 
(republicano) Princpios constitucionais oramentrios
- anualidade, 741
- classificao, 736
- equilbrio oramentrio, 740
- exclusividade, 739
- formulao, 736
- legalidade, 744
- no-vinculao, 745
- programao, 740
- quantificao dos crditos oramentrios, 745
- unidade, 742
- universalidade, 743 Princpios constitucionais tributrios
- classificao, 712-719
- limitaes constitucionais do poder de tributar, 712-719
Privacidade e informtica, 209 Probidade administrativa, 668 Procedimento eleitoral, 378-380 Procedimentos legislativos
- conceito, 529
- especiais, 531
- ordinrio, 529
- sumrio, 530 Processo legislativo
- atos, 524
- conceito e objeto, 524
- emendas constitucionais, 526
- iniciativa legislativa, 525
- iniciativa popular, 526
- promulgao, 528
- publicao, 528
- sano, 527
- veto, 527
- votao, 527
Processo - Mecanismos de acelerao
do, 591
Processo legislativo estadual, 626 Procuradoria-Geral do Distrito Federal,
653
Procuradorias estaduais - Funo essencial  Justia estadual, 634 Profisso, 595
- inviolabilidade, 597
Projeto de oramento anual - Rejeio,
747 Propriedade(s)
- alheia: utilizao, 280
- autoral, 275
- bem de famlia, 278
- de embarcaes nacionais, 816
- de interesse pblico, 815
- direito de, 270
- dos meios de produo, 812
- e propriedades, 274
- especiais, 278
- funo social
 conceito, 281
 e transformao do regime de propriedade, 283
 natureza, 281
- fundamento constitucional, 270
- privada, 812
- pblica, 275
- recursos naturais, 815
- regime jurdico, 272 -rural
 e reforma agrria, 819
 funo social, 819
  limitao ao estrangeiro, 823
  poltica agrcola, 823
  regime, 819
 usucapio pro labore, 823
- socializada, 812
- solo e subsolo e de recursos naturais, 815
- urbana e poltica urbana, 816 Proteo
-  maternidade e  infncia, 316
- judiciria, 430
- trabalhadores, 295
Publicidade das decises - Poder Judicirio, 587
Publicidade do ato administrativo, 669
R
Receita tributria - Repartio
- e federalismo cooperativo, 730

CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
- normas de controle e disciplina, 732
- tcnicas de, 730 Recorribilidade das decises do TST,
580
Recurso, v. Tribunais Regionais Eleitorais; Tribunal Superior do Trabalho; Tribunal Superior Eleitoral
Recursos naturais, v. Propriedade(s)
Reeleio - Conceito, 369
Referendo popular, 142
Reforma agrria, v. Propriedade(s)
Reforma constitucional
- controle de constitucionalidade, 68
- limitaes, 65
- v. tb. Emendas  Constituio Regime poltico, 123, 125
-brasileiro, 125
Regimentos internos, v. Congresso Nacional
Regies administrativas, 664
- regionalizao oramentria, 664 Regies metropolitanas, 664, 665
- e microrregies, 664 Regionalizao
- oramentria, 664
Regras de conteno - Caracterizao,
258
Relaes jurdicas - Segurana, 433-437 Religio - Liberdade religiosa, 248 Remdios constitucionais
- conceito, 442
- direito a certides, 444
- direito de petio, 442
- habeas corpus, 444
- habeas data, 453
- mandado de injuno, 448
- mandado de segurana individual, 446
- remdios, aes e garantias, 442 Remunerao, v. Agentes pblicos Rendas tributrias
- discriminao constitucional, 719-720, 732
- discriminao pelo produto, 730
- discriminao por fontes, 721
- natureza e conceito, 719 Repartio da receita tributria, 730
- controle e disciplina, 732
- tcnicas, 730 Repartio de competncias
- Constituio de 1988, 479
- federativas, 477 Repouso - Direito, 295 Representao
- direito de, 260
- na empresa, 306 Repblica - Conceito, 102-104 Repblica Federativa do Brasil, 97-98
- e pessoa jurdica de direito internacional, 494
- Estado brasileiro, 97
- Estado Federal, 99
- forma de Estado, 98
- forma de governo, 102
- fundamentos, 104
- objetivos fundamentais, 105
- pas brasileiro, 97
- territrio, 98
- v. tb. Estado Federal brasileiro; Federao brasileira, Unio Federal
Reserva de lei e princpio da legalidade, 422
Resolues do Senado Federal - Preveno de conflitos tributrios, 711
Responsabilidade civil
- da Administrao Pblica, 673
- do interventor nos Estados e no Distrito Federal, 489
Responsabilidade penal, v. Governador do Estado; Ministros de Estado; Presidente da Repblica
Revoluo de 1930 e a questo social, 81
Salrio - Direito do trabalhador, 293 Sano, v. Processo legislativo Sade
- direito, 308, 831
- sistema nico, 831 Secretrios de Estado, 663 Segurana
- comunicaes pessoais, 438
- direito , 437
- domiclio, 437

NDICli Al.FABfiTICORKMISSIVO
917
- matria penal, 438
- matria tributria, 441
- pessoal, 240
- relaes jurdicas, 433 Segurana jurdica, v. Direitos subjetivos - Estabilidade; Estado Democrtico de Direito
Segurana pblica
- e polcia, 777
- guardas municipais, 781
- organizao, 779
- polcias estaduais, 781
- polcias federais, 780 Seguridade social, 307
- assistncia social, 835
- contedo, 830
- direito social, 310
- financiamento, 830
- previdncia social, 832
 regime de previdncia complementar, 834
  reserva de direitos, 835
- princpios, 830
- sade, 831
 sistema nico de sade, 831 Senado Federal
- atribuies privativas, 521
- representao dos Estados, 511 Separao de Poderes, v. Diviso de
Poderes; Estado Democrtico de Direito; Poder
Servio militar, v. Foras Armadas
Servio pblico
- e atividade econmica, 801
- e atuao estatal no domnio econmico, 801
- execuo, v. Federao brasileira
- gesto associada, v. Federao brasileira
- v. tb. Prestao de servios; Servidores pblicos
Servio pblico temporrio - Presta-cionista, v. Agentes administrativos Servides, v. Direito de propriedade Servidores pblicos
- aposentadoria, 691
- demisso, 698
- direito preexistente: ressalva, 696
- direitos previdencirios, 691
- direitos trabalhistas a eles extensivos, 700
- disponibilidade, 694
- efetividade, 697
- estabilidade, 697
- estgio probatrio, 698
- execuo de servios, 690
-  exonerao, 698
- organizao do funcionalismo, 690
- mandato eletivo, 689
- militares, 701
- penso, 691
- perda do cargo, 698
- previdncia complementar, 695
- regime jurdico, 690
-  sindicalizao e greve, 699
- tempo de contribuio, 693
- tempo de servio, 693
- vitaliciedade, 699
- v. tb. Agentes administrativos; Militares
Sindicalizao, v. Direitos sociais (dos trabalhadores); Militares; Servidores pblicos
Sindicato - Direito de substituio processual, 305
Sistema constitucional das crises, 760-761
Sistema de controle
- externo, 752
- interno, 751
Sistema de direitos fundamentais, v.
Estado Democrtico de Direito Sistema de governo - Conceito, 505 Sistema eleitoral
- conceito, 368
- e sistema partidrio, 409
- majoritrio, 370
- misto, 376
- proporcional, 371 Sistema financeiro nacional
- alteraes da EC-40/2003, 824
- cooperativas de crdito, 827
- generalidades, 824
- lei complementar e recepo constitucional, 825
- objetivos, 826

918
CURSO DF. DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
-  participao do capital estrangeiro nas instituies financeiras, 826
Sistema oramentrio nacional
- contedo dos oramentos, 738
- e finanas pblicas, 734
- instrumentos normativos, 735
- leis oramentrias, 746
  processo de formao, 746
  projeto de oramento anual: rejeio e suas conseqncias, 747
- oramento-programa, 737
- princpios oramentrios, 738-746
  contedo dos oramentos, 738
  formulao, 738 Sistema partidrio
- caracterizao, 397
- e sistema eleitoral, 409
Sistema remuneratrio dos agentes pblicos, 681 Sistema tributrio nacional
- contribuies sociais, 708
- discriminao constitucional das rendas tributrias
  conceito, 719
  natureza, 719
- discriminao constitucional das rendas tributrias pelo produto
  normas de controle e disciplina da repartio da receita tributria, 732
 repartio da receita tributria e federalismo cooperativo, 730
 tcnicas de repartio da receita tributria, 730
- discriminao constitucional das rendas tributrias por fontes
  atribuio constitucional de competncia tributria, 721
  competncia tributria da Unio, 722
 competncia tributria dos Estados, 725
  competncia tributria dos Municpios, 728
- elementos, 712
- emprstimo compulsrio, 707
- limitaes do poder de tributar
 princpios constitucionais da tributao, 712-719
- normas de preveno de conflitos tributrios
  lei complementar, 709
  resolues do Senado Federal, 711
- questo de ordem, 706
- tributos
 contribuio de melhoria, 707
 impostos, 707
  taxas, 707 Sistemas de governo
- conceito, 505
- parlamentarismo, 506, 543
- presidencialismo, 505, 542
- v. tb. Estado Federal Sistemas eleitorais
- eleies, 368
- majoritrio, 370
- misto, 376
- proporcional, 371
- reeleio, 369 Soberania
- do Estado, 107
- fundamento do Estado brasileiro, 104 Soberania nacional econmica, 792 Soberania popular, 131 Socialismo, 800, 812
Sociedade pluralista, 143 Solo - Propriedade, 815 Subsdio
- agentes pblicos, 681
- deputado estadual, 626
- deputado federal, 537
- governador e vice-governador, 628
- magistrado, 585
- militares, 705
- prefeito e vice-prefeito, 628
- presidente e vice-presidente, 546
- procuradores dos Estados e do Distrito Federal, 653
- senador, 537
- vereador, 647 Subsolo - Propriedade, 815 Substituio processual, v. Sindicato Sufrgio
- conceito, 349
- condies de elegibilidade, 366

NDICE ALFABTICO-REMISSIVO
919
- direito de sufrgio, 349
 exerccio, 356
  titulares, 355
- e voto, 356
 caracteres, 358
  natureza, 357
- elegibilidade, 366
- eleitos, 367
- formas, 350
- funes, 349
- mandato poltico dos eleitos, 367
- natureza, 355
- titulares, 355
Smulas impeditivas de recursos, 566
- e efeito vinculante, 563 Smulas vinculantes, 563
- disciplina, 565
- e assento da jurisprudncia, 564 Superior Tribunal de Justia
- competncia, 571
- composio, 570
- Conselho da Justia Federal, 573 Supremacia da Constituio, v. Constituio; Constituio Federal
Supremo Tribunal Federal
- competncia, 559
 argio de descumprimento de preceito constitucional fundamental, 562
 jurisdio constitucional com controle de constitucionalidade, 560
 jurisdio constitucional da liberdade, 561
 jurisdio constitucional sem controle de constitucionalidade, 561
- composio, 559
- Corte Constitucional, 557
- guarda da constituio, 557
- jurisdio constitucional, 557
- Smula vinculante, 563
Taxas, v. Tributos Tecnologia, 844
Tempo de contribuio, v. Servidores pblicos
Tempo de servio, v. Servidores pblicos Terras indgenas, 854, 845
- demarcao das, 860
- direitos sobre, 854
- minerao em, 859
- posse permanente, 858
- usufruto exclusivo, 859 Territrio - Conceito, 98 Territrios Federais, 473 Tortura - Crime, 203 Trabalhadores
- dependentes dos, 297
- direitos coletivos, 300
- direitos dos, 288
- liberdade sindical, 301
  associao, 301
 contribuio sindical, 303
 direito de greve, 304
 direito de participao laborai, 306
 direito de representao na empresa, 306
  direito de substituio processual, 305
  negociaes coletivas de trabalho, 302
 pluralidade sindical, 303
 sindicato, 301
 uncidade sindical, 303
- v. tb. Direitos sociais (dos trabalhadores); Direitos trabalhistas; Dissdios trabalhistas
Trabalho - Valor social, 105 Tribunais de Contas
- conceito e natureza, 753
- estaduais e municipais, 757-758 Tribunais Regionais do Trabalho, 578 Tribunais Regionais Eleitorais, 581
- recorribilidade de suas decises, 581-582
Tribunais Regionais Federais
- competncia, 576
- composio, 574 Tribunal de Contas da Unio
- atribuies, 754, 758
- instituio, 753
- organizao, 754

920
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
- participao popular, 757 Tribunal militar permanente, 704 Tribunal Superior do Trabalho, 578
- recorribilidade das decises, 580 Tribunal Superior Eleitoral, 581
- irrecorribilidade de suas decises, 581 Tributao
- disposies gerais, 706
- e princpio da igualdade, 221
- princpios constitucionais, 712
- v. tb. Princpios constitucionais tribu-
trios; Sistema tributrio nacional Tributos
- contribuio de melhoria, 707
- impostos, 707
- segurana em matria tributria, 439
- taxas, 707
- v. tb. Legalidade (tributria); Tributao
Tutela jurisdicional - Hipossuficientes, 465
U
Unio Federal, 100
- Advocacia-Geral, 605
- bens, 495
- competncia tributria
  comum, 724
 exclusiva, 722
  residual, 725
- competncias
  administrativa, 497
  classificao, 496
  econmica, 500
  financeira, 501
 internacional, 496
  legislativa, 502
  matria urbanstica, 499
  material comum, 501
  monetria, 501
 noo, 496
  poltica, 496
 prestao de servios, 497
 social, 500
- conceito, 492
- e Estado Federal, 493
- entidade de direito constitucional, 494
- entidade federativa, 492
- foro, 576
- governo, 505
- natureza, 492
- organizao dos Poderes
  Poder Executivo, 542-552
  Poder Judicirio, 553-593
  Poder Legislativo, 509-541
 Poderes, 504
  sistemas de governo, 505
- pessoa jurdica de direito internacional, 494
- pessoa jurdica de direito pblico interno, 495
- posio no Estado Federal, 493
- significado, 492
- v. tb. Federao brasileira; Interveno federal nos Estados e no Distrito Federal; Repblica Federativa do Brasil; Tribunal de Contas da Unio
Unidades federadas - Representao, 606
Universidade - Autonomia, 838
Urbanismo - Competncia da Unio Federal, 499
Usurio - Participao na Administrao Pblica, 675
Usucapio pro labore, v. Propriedade (rural)
Utilizao de propriedade alheia, v. Direito de propriedade
Valores sociais do trabalho e da livre iniciativa - Fundamento do Estado brasileiro, 105
Vencimento(s), v. Agentes pblicos
Vereadores
- inviolabilidade, 647
- subsdios, 647
Veto, v. Processo legislativo Vice-Prefeito, v. Prefeito Municipal Vice-Presidente da Repblica, v. Presidente da Repblica

NDICE AI.FABTICO-RF.MISSIVO
921
Vida
- objeto do Direito, 197
- privada: direito, 205-210 Vinculao de vencimentos, 684 Violao da privacidade, 205 Vitaliciedade - Conceito e efeito, 699
Vitria das foras republicano-federa-
listas, 77
Vontade popular, 131 Voto
- caracteres, 358
- natureza, 357
- sufrgio, 349



I - ABREVIATURAS E SIGLAS DE PERIDICOS
DJU -   Dirio da Justia da Unio (Braslia)
RBEP -   Revista Brasileira de Estudos Polticos (Belo Horizonte)
RDA -   Revista de Direito Administrativo (Rio de Janeiro)
RDP -   Revista de Direito Pblico (So Paulo)
REP -   Revista de Estdios Polticos (Madrid)
RF -   Revista Forense (Rio de Janeiro)
RFDUSP -   Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (So
Paulo)
RIL -   Revista de Informao Legislativa (Braslia)
RPGE -   Revista da Procuradoria Geral do Estado de So Paulo (So Paulo)
RT -   Revista dos Tribunais (So Paulo)
RTJ -   Revista Trimestral de Jurisprudncia (Braslia)
RTJE -   Revista Trimestral de Jurisprudncia dos Estados (So Paulo)
II - OUTRAS ABREVIATURAS E SIGLAS
ADCT -   Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
AI -   Ato Institucional
AP -   Ao Penal
art. -   artigo
c/c -   combinado com
CC -   Cdigo Civil (Lei n. 3.071/16)
CF -   Constituio Federal
CPC -   Cdigo de Processo Civil (Lei n. 5.869/73)
CLT -   Consolidao das Leis do Trabalho (aprovada pelo Decreto-lei n. 5.452/43)
CTN -   Cdigo Tributrio Nacional (Lei n. 5.172/66)
DF -   Distrito Federal
EC -   Emenda Constitucional
FGTS -   Fundo de Garantia do Tempo de Servio
HC -   Habeas Corpus
HD -   Habeas Data
ICMS -   Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
inc. -   inciso
LICC -   Lei de Introduo ao Cdigo Civil (Decreto-lei n. 4.657/42)
LOPP -   Lei Orgnica dos Partidos Polticos (Lei n. 5.682/71)
MP -   Ministrio Pblico
MS -   Mandado de Segurana

924
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
OAB -   Ordem dos Advogados do Brasil
Ob. cit -   Obra citada
p. ex. -   por exemplo
PASEP -   Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PIS -   Programa de Integrao Social
RE -   Recurso Extraordinrio
Reprlnconst -   Representao por Inconstitucionalidade
STF -   Supremo Tribunal Federal
STJ -   Superior Tribunal de Justia
STM -   Superior Tribunal Militar
TAC-SP -   Tribunal de Alada Civil de So Paulo
TASP -   Tribunal de Alada de So Paulo (extinto)
TFR -   Tribunal Federal de Recursos (extinto)
TJ -   Tribunal de Justia
TRE -   Tribunal Regional Eleitoral
TRF -   Tribunal Regional Federal
TSE -   Tribunal Superior Eleitoral
TRE -   Tribunal Regional Eleitoral
TST -   Tribunal Superior do Trabalho
v.g. -   por exemplo (verbi gratia)

OBRAS DO AUTOR PELAMALHEIROS EDITORES
Aplicabilidade das Normas Constitucionais, 6" ed., 3a tir., 2004;
Cadernos de Solues Constitucionais! (Co-edio ABCD, Presidente Jos Afonso da Silva), 2003;
Comentrio Contextual da Constituio, 2005;
Curso de Direito Constitucional Positivo, 24a ed., 2005;
Direito Ambiental Constitucional, 5a ed., 2004;
Direito Urbanstico Brasileiro, 3a ed., 2000;
Manual da Constituio de 1988, 2002;
Manual do Vereador, 5a ed., 2004;
Ordenao Constitucional da Cultura, 2001;
Poder Constituinte e Poder Popular, Ia ed., 2a tir., 2004.

PAUL
Via Rape
05576-
3963

r
US Grfica, 2005 )so Tavares, km 18,5 200 So Paulo, SP
OUTRAS OBRAS DESTA EDITORA
CINCIA POLTICA (10a ed., 13a tir., 2004)
- Paulo Bonavides
A CONSTITUIO ABERTA (3a ed., 2004)
- Paulo Bonavides
O CONTEDO JURDICO DO PRINCPIO DA IGUALDADE (3fl ed., 12a tir., 2004)
- Celso Antnio Bandeira de Mello
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL
(16a ed., 2005) - Paulo Bonavides
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL TRIBUTRIO (20a ed., 2004)
- Roque Antnio Carrazza
O DIREITO POSTO E O DIREITO
PRESSUPOSTO (5a ed., 2003)
- Eros Roberto Grau
ELEMENTOS DE DIREITO CONSTITUCIONAL
(19a ed., 2a tir., 2004) - Michel Temer
DO ESTADO LIBERAL AO ESTADO SOCIAL
(7a ed., 2a tir., 2004) - Paulo Bonavides
FUNDAMENTOS DE DIREITO PBLICO
(4a ed., 5a tir., 2004)
- Carlos Ari Sundfeld
MANDADO DE SEGURANA (27a ed., 2004)
- Hely Lopes Meirelles (atualizada por Amoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes)
MANDADO DE SEGURANA (5a ed., 2004)
- Lcia Valle Figueiredo
A ORDEM ECONMICA NA CONSTITUIO DE 1988 (9a ed., 2004)
- Eros Roberto Grau TEORIA DO ESTADO (5a ed., 2004)
- Paulo Bonavides
sViEDITORES
